ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО РАНГА В ШВЕЙЦАРИИ
Л.В. САМОРОДОВА-БОГАЦКАЯ
В данном исследовании подробно рассмотрены изменения конституционно-правового регулирования, внесенные реформой относительно "общей народной инициативы", а также расширение возможностей факультативного референдума для апробации международно-правовых договоров и изменения процедуры голосования по системе двойного "да".
Среди наиболее актуальных и обсуждаемых в юридическом обществе проблем, с нашей точки зрения, можно назвать эволюцию развития институтов непосредственной демократии и поиск оптимальной модели механизмов ее реализации. В России институты референдума и народной инициативы на федеральном уровне действуют недавно, поэтому изучение иностранного опыта их успешного применения представляет практический интерес. В данном исследовании проводится анализ швейцарского опыта проведения реформы конституционно-правового регулирования института прямой демократии на федеральном уровне в 2003 г. Исследуется возможность преемственности швейцарского юридико-практического опыта непосредственной демократии в части референдума и народной инициативы для России.
Некоторые швейцарские политологи, в частности Я. Пападопулюс, убеждены в том, что уроки, которые можно было бы извлечь из швейцарского опыта применения непосредственной демократии, не являются примером для общего подражания, т.к. эффект, в частности от референдума и народной инициативы, на политическую систему слишком сложен своей неоднозначностью и не представляет собой оптимальную процедуру принятия политических решений. Реализация институтов непосредственной демократии значительно варьируется в зависимости от политического контекста, от политических традиций и культуры, от традиционно ожидаемых населением результатов референдумов. В то же время референдум как политико-юридический институт сам предрасполагает к определенному политическому поведению <1>. В соответствии с мнением Х. Крэзи и А. Трэшсел, именно институты непосредственной демократии обладают сильной структурирующей функцией <2>. С нашей точки зрения, позиция Я. Поподопулюса о повышенной эксклюзивности народного швейцарского референдума слишком преувеличена. Грамотное использование институтов непосредственной демократии доступно всем, но требует определенных усилий. Существующие общепризнанные ценности, к которым, в частности, относится мирное легитимное разрешение острых политических проблем с помощью процедурально урегулированных в Конституции институтов народной инициативы и референдума, являются достоянием цивилизации, к которым можно и нужно стремиться. Такая конструктивная позиция в отношении институтов народовластия - в интересах всего человечества. Умению находить общее решение через консенсус можно научиться, чтобы, учитывая всевозможные мнения, принимать оптимальные решения, получив согласие всех участников. Это длительный процесс, но такие согласованные решения отличаются солидностью. Будучи выслушанными, группы, чье мнение не было поддержано, не чувствуют себя ущемленными, т.к. им дали возможность высказаться, их право голоса обладало силой наравне со всеми. Естественно, при решении любого вопроса всегда существует проблема приоритетов. Есть позиции, которые должны решаться в первую очередь. Из этого следует, что вопросы и пожелания "меньшинств" все равно будут решены, они уже заявлены, о них знают, теперь это лишь вопрос времени и благоприятной ситуации. При решении основного вопроса нюансы проблематики в форме второстепенных вопросов могут решаться автоматически, становиться вне актуальности либо способствовать формированию нового подхода для их решения. В конечном итоге широкое использование институтов непосредственной демократии, особенно на федеральном уровне, - это выбор, к которому каждая страна приходит своим путем, сохраняя их общепризнанную сущность. Таким образом, мы считаем, что, используя утвердившуюся на практике модель швейцарской непосредственной демократии, страна-преемница одновременно должна считаться и со своими национальными особенностями <3>.
--------------------------------
<1> Papadopoulus Y. Democratie directe. Paris, 1998. P. 160 - 189.
<2> Kriesi H., Trechsel A. The Politics of Switzerland. Continuity and Change in a Consensus Democracy. Cambridge, 2008. P. 50 - 69.
<3> Самородова-Богацкая Л.В. Конституционно-правовая политика: приоритетные направления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 9. С. 8 - 11.
9 февраля 2003 г. народ и кантоны Швейцарии на референдуме, в соответствии со ст. 142 п. 2 и ст. 195 Конституции Швейцарской Конфедерации, принятой 18 апреля 1999 г. <4>, одобрили реформу институтов прямой демократии федерального уровня под названием "Ликвидация дефицитарности политических прав народа". По своей сути, считает швейцарский конституционалист М. Хоттельер, реформа привносит три важные модификации в национальную конституционную систему института непосредственной демократии. Во-первых, поправкой к Конституции представлена новая форма народной инициативы: "общая народная инициатива". Такое нововведение позволит инициаторам, обладающим правом голоса, предложить на рассмотрение швейцарского народа поправки не только к Конституции, но также и к федеральным законам. Во-вторых, существенно меняется юридический режим, применяемый для апробации международных договоров <5>, посредством нового конституционно-правового регулирования конвенционного факультативного референдума. В-третьих, изменяется процедура голосования в области народной инициативы относительно частичного пересмотра Конституции, сопровождающейся двойным "да", которым голосующий имеет право одобрить одновременно народную инициативу и контрпроект, предложенный федеральным парламентом в качестве альтернативного варианта народного проекта <6>.
--------------------------------
<4> URL: http://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19995395/index.html.
<5> Самородова-Богацкая Л.В. Конституционно-правовая политика: ВТО - конструктивный подход // Право ВТО. 2012. N 4. С. 4 - 11. Подобная ситуация рассматривается для России.
<6> Hottelier M. Suisse: reforme des droits populaires de rang federal // Revue francaise de Droit constitutionnel. 2003/3. N 55. P. 657 - 670.
Остановимся подробнее на возможных последствиях ограничения права инициативы исключительно конституционным пересмотром. Как справедливо отмечают швейцарские конституционалисты, факт ограничения права инициативы исключительно конституционным пересмотром может привести к появлению в федеральной Конституции, в материальном плане, положений, которые не будут соответствовать ее рангу <7>. Речь идет о проектах, которые, скорее всего, больше отвечают уровню федерального законодательства или даже могут относиться к домену регламента. Швейцарская Конституция до сих пор содержит некоторые статьи, которые по своему статусу больше соответствуют другим отраслям права <8>. С одной стороны, особенность заключается в отсутствии органических (материальных) пределов пересмотра Конституции в том его смысле, что, в принципе, любой проект может быть представлен на рассмотрение народа и кантонов, при условии, что под ним подпишутся 100000 граждан, обладающих правом голоса. А с другой стороны, отсутствие права народной инициативы в законодательной области федерального уровня вынуждает авторов проектов использовать единственное в их распоряжении право, позволяющее им выразить свои предложения в нормативном поле, которое возможно исключительно через пересмотр федеральной Конституции. Таким образом, реформа, касающаяся общей народной инициативы, имеет своей целью использовать законодательное регулирование на адекватном нормативном уровне <9>. С точки зрения процедуральной, общая народная инициатива может предлагать принять новые либо изменить уже существующие нормы законодательного уровня, представленные исключительно в форме общих тезисов. Представление инициаторами уже готового отредактированного проекта закона не предусмотрено в реформе 2003 г., хотя такая опция уже существует с 1891 г., относительно частичного пересмотра федеральной Конституции. В результате общая народная инициатива по-прежнему не обладает правом предлагать отредактированные законодательные проекты на легислативном уровне. Мы считаем, что вероятной причиной нерассмотрения возможности предлагать отредактированные законодательные проекты на легислативном уровне является всеобщее деликатное отношение к проблеме юридической компетенции инициаторов отредактированного законопроекта, хоть и обладающих равными политическими правами в соответствии с положениями ст. 136 Конституции "О политических правах", но недостаточно осведомленных в особенностях и тонкостях законодательного пространства, требующего специальных знаний. С одной стороны, если учесть, что отредактированный проект не может быть изменен парламентом, и его изначально заявленный законодательный уровень также не подлежит корректировке, то, по логике и в соответствии с прагматичностью, проект в форме общих тезисов, обладая дополнительной гибкостью, имеет больше возможности быть принятым на голосовании, после его юридически грамотной редакции парламентом. Из практики известно, что, выбирая между проектом и контрпроектом, электорат гораздо чаще отдает предпочтение контрпроекту, предложенному парламентом. Это, как свидетельствуют политологи, скорее отражает доверие электората к представительным органам и к Федеральному Совету, к их компетенции и осведомленности, чем подчеркивается снобизм в отношении инициаторов. Кстати, абсентеизм на голосовании часто также интерпретируется не столько отсутствием интереса к политической жизни общества, сколько, до известного предела, доверием к здравому смыслу народа, проявляющего политическую активность и потому способного сделать оптимальный выбор вместо отсутствующего на голосовании гражданина. В конечном итоге надо согласиться с фактом, что прямая демократия, подразумевающая 100-процентное участие электората, - идеал, к которому можно лишь стремиться. В реальности непосредственная (прямая) демократия напоминает "невыбираемую представительную" или "представленную частью наиболее политически активного электората". Возможно, такое понимание ситуации наилучшим образом объясняет отсутствие в швейцарском праве кворума для избирателей. С другой стороны, представив проект в форме общих тезисов, парламент приобретает слишком большую свободу действий в интерпретации, что может привести к злоупотреблениям, выраженным в искажении изначального смысла инициативы <10>. Именно во избежание подобной ситуации реформа о "Ликвидации дефицитарности политических прав швейцарского народа" включила новое положение о возможности, в случае разногласий между инициаторами и парламентом, прибегнуть к обращению в Федеральный суд (Федеральный трибунал) для разрешения конфликта.
--------------------------------
<7> Idem.
<8> Маклаков В.В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты / Под ред. Б.А. Страшун. Тома 1 - 2. М., 2000. С. 71.
<9> Feuille (далее - FF), 2001. Р. 4608.
<10> FF, 2001. P. 4608.
Ст. 189, п. 1 bis Кст. <11> наделяет Федеральный суд компетенцией выносить решения в отношении исков против парламента, основанных на "несоблюдении содержания и цели", содержащихся в общей народной инициативе. Внесение нового положения значительно увеличивает конституционную компетенцию Федерального суда Швейцарии, но и поднимает некоторые проблемы легитимности. Конституционная система Швейцарии традиционно основывается на идее supremacy (верховенства) федерального парламента по отношению к другим органам федерального уровня, анализирует ситуацию конституционалист М. Шюбарт <12>. В соответствии со ст. 148 п. 1 Кст. Федеральный суд в таком контексте связан выбором, который делает парламент в процессе осуществления законодательной функции. Статья 191 Кст. является строгим выражением принципа разделения властей. В ней уточняется, что Федеральный суд, а также другие авторитетные органы обязаны использовать федеральные законы. Отказ этих органов применять установленные законы, под предлогом, что они противоречат федеральной Конституции, является нелегитимным <13>. М. Хоттельер полагает, что внесение в федеральную Конституцию ст. 189, п. 1 bis Кст. <14> открывает новую возможность для федеральных судей: обладать легитимным правом решать, насколько интерпретация и конкретизация целей и содержания общих тезисов общей народной инициативы соответствует целям и смыслу отредактированного проекта, представленного парламентом, согласно ст. 139 a Кст. При этом ст. 189 п. 1 bis Кст. ограничивается лишь закреплением принципов в отношении компетенции Федерального суда. Право и обязанность принять положения к исполнению новой компетенции принадлежат законодателю <15>.
--------------------------------
<11> Idem.
<12> Schubartch M. Die Bedeutung der verfassungsmassigen Ordnung fur das Verhaltnis von Richter und Bundesgesetz // Revue de droit Suisse. 2003. N 1. P. 169.
<13> Idem.
<14> FF, 2001. 4608.
<15> Hottelier M. de la Suisse I'Organisation des Nations Unies: Aspects constitutionnels // Revue francaise de Droit constitutionnel. 2002/3. N 51 (3). P. 485 - 501.
Раскроем в деталях следующий аспект реформы 2003 г.: усовершенствование институализации системы двойного согласия. Она используется на федеральном уровне с 5 апреля 1987 г. Реформа 2003 г. улучшила систему двойного "да" следующим образом. Только тот проект, который в ответ на дополнительный вопрос зарегистрирует наибольшую сумму количества процентов голосов электората и кантонов, войдет в силу после голосования. Приведем наглядный пример подсчета в представленном выше случае, предложенный в рапорте комиссии политических институтов Совета кантонов. Если 55% народа высказалось за инициативу и 45% за контрпроект, при этом 40% кантонов за инициативу и 60% за контрпроект, в действие входит контрпроект, т.к. сумма процентов для контрпроекта - 105% (45% + 60% = 105%), а для инициативы - только 95% (55% + 40% = 95%) <16>. Подойдя к анализу системы двойного "да" с позиции логики, мы пришли к выводу, что наличие третьего дополнительного вопроса не вносит дополнительной ясности и простоты в процесс принятия решения во время голосования в момент, когда голосующие делают свой выбор. В конечном итоге третий вопрос - это дублирование (подтверждение) выбора, сделанного в ответе на первые два принципиальных вопроса. Если ответы на принципиальные два вопроса не совпадают с ответом на дополнительный вопрос, мы сталкиваемся с ситуацией, о которой можно с юмором сказать: "У меня есть свое мнение, но я с ним не согласен!" Это приводит к выводу, что система двойного "да" культивирует политическую нерешительность у электората, фактически отражая отсутствие мнения по вопросу, выносимому на голосование. Сама формулировка дополнительного вопроса: "при условии, что оба проекта будут приняты, какому вы отдадите предпочтение?", - говорит о необходимости сравнить оба предложения проекта и контрпроекта, что уже сделано в ответе на два принципиальных вопроса. Вероятность того, что кто-то из голосующих попытается выбрать сразу два взаимоисключающих варианта, существует и может повлиять на результат голосования, который реально не отражает выбор между двумя вариантами проекта. Это, скорее, напоминает выбор между изменением ситуации или сохранением status quo. Можно было бы предложить в качестве третьего вопроса формулировку типа: "Одобряете ли Вы оба проекта?", что означало бы фактически: "Хотите ли Вы изменений в принципе?".
--------------------------------
<16> FF, 2001. 4613.
При этом, отрицая оба проекта, электорат выражает свое желание сохранить ситуацию без изменений. Гипотетический электорат в таком случае будет стоять перед следующим выбором. 1. Одобрить проект (да/нет) или одобрить контрпроект (да/нет)? При этом можно выбрать либо только один из проектов, либо отвергнуть оба (сохраняя status quo); либо одобрить оба проекта, что означало бы желание изменений в принципе, но могло бы быть вынесено отдельным вопросом. 2. Одобрить изменение ситуации по данному вопросу в принципе? - да/нет. Ответ "да" при отрицании обоих предложенных проектов в первом вопросе, будет говорить о доверии к своим согражданам, более компетентным в данном вопросе, которые смогут принять правильное решение, чтобы изменить ситуацию, либо о позитивном безразличии: "если вопрос поднят, значит, он беспокоит кого-то, решайте, я мешать не буду". Ответ "нет", скорее, подтвердит желание status quo.
В результате проведенного анализа <17> мы склонны считать, что ответ на дополнительный вопрос (сформулированный в реформе) как таковой не оптимизирует процедуру выявления народного политического мнения, а является лишь статистическим приемом, основанным на вероятности больших чисел. При этом система подсчета голосов с использованием принципа наибольшей зарегистрированной суммы количества положительных ответов (в %) голосов электората (в %) и кантонов (в %), безусловно, заслуживает пристального внимания для изучения ее преемственности для федеральной России.
--------------------------------
<17> Самородова-Богацкая Л.В. Конституционно-правовая политика: приоритетные направления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 9. С. 8 - 11.
Литература
1. Auer A., Malinverni G., I Hottelier M., Droit constitutionnel suisse, vol. I, . Berne, 2000.
2. Feuille , 2001. P. 4608.
3. FF, 1997. I, 371.
4. FF, 2001. 4612; 4613.
5. FF, 1997. I, 447 - 477.
6. Hottelier M. Suisse: reforme des droits populaires de rang federal // Revue francaise de Droit constitutionnel. 2003/3. N 55. P. 657 - 670.
7. Hottelier M. de la Suisse I'Organisation des Nations Unies: Aspects constitutionnels // Revue francaise de Droit constitutionnel. 2002/3. N 51 (3). P. 485 - 501.
8. Kriesi H., Trechsel A. The Politics of Switzerland. Continuity and Change in a Consensus Democracy. Cambridge, 2008.
9. Маклаков В.В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты / Под ред. Б.А. Страшун. Тома 1 - 2. М., 2000.
10. Papadopoulus Y. Democratie directe. Paris, 1998.
11. Самородова-Богацкая Л.В. Конституционно-правовая политика: приоритетные направления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 9. С. 8 - 11.
12. Самородова-Богацкая Л.В. Конституционно-правовая политика: ВТО - конструктивный подход // Право ВТО. 2012. N 4. С. 4 - 11.
13. Schubartch M. Die Bedeutung der verfassungsmassigen Ordnung furdas Verhaltnis von Richter und Bundesgesetz // Revue de droit Suisse. 2003. N 1.
14. URL: http://www.admin.ch/opc/fr/classifiedcompilation/19995395/.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: