Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Порядок распределения компетенции в России и Германии: сравнительно-правовой аспект. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПОРЯДОК РАСПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ В РОССИИ И ГЕРМАНИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Н.В. СЫМАНЮК

Сыманюк Нина Васильевна, аспирант кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии.

Исторический опыт показывает, что для естественного формирования федерации необходимо достаточно большое количество времени, которое приспосабливает механизм функционирования федеративного государства к определенным условиям. В России данная форма государственного устройства была оформлена юридически и лишь после этого стала складываться в фактических условиях. Возможно, именно этот фактор стал ключевым в процессе появления ряда проблем.
Наиболее схожим с нами вектором развития федеративных отношений обладает Федеративная Республика Германия. По словам правоведа и политолога У. Мэннле, "федерализм - это в определенной степени судьба Германии" <1>. Кроме того, между этими странами существует главное сходство, которое зачастую называется в качестве недостатка. Это достаточная молодость федеративных отношений, поскольку немецкий федерализм оформился лишь после Второй мировой войны. Наряду с этим мы можем назвать и то, что в историческом аспекте множество государственных конструкций заимствовалось нашей страной из Германии.
--------------------------------
<1> Mannle U. Grundlagen und Gestaltungsmoeglichkeiten des Foederalismus in Deutschland. Aus Politik und Zeitgeschichte. Bonn, 1997. S. 3.

Обращаясь к принципам, положенным в основу функционирования порядка распределения компетенции в федеративных системах России и Германии, в качестве общего можно выделить то, что в обоих государствах при установлении порядка разграничения компетенции используется метод остаточной компетенции, именуемый в Германии презумпцией компетенции земель. Кроме того, и в России, и в Германии в сфере законодательной компетенции субъектов федерации выделяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и те сферы, на которые распространяется действие презумпции компетенции немецких земель, известные в России как метод остаточной компетенции. Также в качестве общей черты можно назвать существование правила особого указания, когда Конституция содержит отсылку к федеральному регулированию тех или иных вопросов. Не только общей чертой, но и общей проблемой является малая законодательная активность субъектов федерации, которая приводит к тому, что субъекты федерации добровольно отказываются от тех полномочий, которые закреплены за ними Конституцией. В Германии это обусловлено тем, что федерация постепенно не оставила землям свободы деятельности. В России же проблема произрастает, на наш взгляд, из отсутствия механизма блокирующего законодательства (хотя он был бы довольно эффективным), вследствие чего субъекты, по сути, переписывают существующие положения федерального законодательства. Такая работа представляется малоэффективной. В связи с этим региональным законодательным органам следует принимать более активное участие в федеральном законодательном процессе, что в дальнейшем привело бы к созданию сбалансированных законов, учитывающих интересы субъектов федерации.
Объединяющим моментом является также то, что сфера судебной власти всецело принадлежит федерации и это закрепляется в конституциях двух государств. Вместе с тем стоит подчеркнуть, что в России данная область относится к исключительному ведению Федерации; судебная система представляет собой единое образование, и, как подчеркнул Конституционный Суд РФ в Определении 6 марта 2003 г. N 103-О, существование собственной судебной системы субъектов РФ невозможно.
Это определение вызвало неоднозначную реакцию в научном сообществе. Так, М.С. Саликов не соглашается с выводами Суда, поскольку, по его мнению, как такового запрета на создание и, как следствие, существование судебной системы субъектов Федерации не содержится в Конституции <2>. На наш взгляд, действительно, Конституция РФ не содержит запрета на существование судебной системы субъектов Федерации, однако стоит подчеркнуть, что данные суды входят в судебную систему Федерации в целом, строятся на основании единых для всей Федерации принципов и, если можно так сказать, правилах судопроизводства, кроме того, немаловажно и то, что финансирование, хотя и частично, но идет из федерального бюджета. Опять же данные выводы делаются на основании фактически существующего положения. Если в будущем субъекты выступят с инициативой создания собственных судов, то они могут встретить препятствие в виде упомянутого выше Определения Конституционного Суда РФ, хотя в нем говорится о невозможности существования самостоятельной судебной системы субъектов Федерации. Что значит самостоятельной? Думается, это означает, что она должна строиться на основании своих собственных принципов, правил и пр. Применительно к нашей стране можно говорить о несамостоятельных судебных системах субъектов Федерации, которые входят в ее судебную систему, судопроизводство в которой определяется согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ Российской Федерацией. Однако тем самым запрета для ограниченного формирования собственной судебной системы не устанавливается.
--------------------------------
<2> Саликов М.С. Судебная система субъекта Российской Федерации: о правомерности существования института // Судебная власть в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития / Отв. ред. М.С. Саликов. Екатеринбург, 2005; Саликов М.С. Региональные конституционные (уставные) суды: место в судебной системе Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2013. N 2 - 3.

В Германии же, в свою очередь, судопроизводство относится к сфере конкурирующего законодательства и возможность существования собственной судебной системы земли не отрицается, в связи с чем в землях функционирует множество специализированных судов, что позволяет в немецкой литературе использовать термин "собственные судебные системы земель".
И наконец, в сфере международных отношений субъекты обеих федераций могут самостоятельно, но в строго ограниченных рамках вступать в отношения с иностранными государствами и международными организациями. Ранее в России, в период после распада СССР и до принятия ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ, складывалась парадоксальная ситуация, когда субъекты Федерации настолько свободно заключали международные договоры и соглашения, что многие из них вошли в противоречие с Конституцией РФ и федеральными законами, тем самым, по сути, стали устанавливать барьеры на пути к проведению единой международной политики государства. После принятия указанного Закона координирующая роль была отдана Министерству иностранных дел РФ.
Что касается Германии, то земли располагают правомочием в рамках своей исключительной законодательной компетенции заключать договоры с иностранными государствами. Примером может служить заключенный в 1965 г. конкордат между Баварией и Ватиканом. Кроме того, следует иметь в виду и имеющуюся особенность в данной области, состоящую в том, что ФРГ является членом Европейского союза.
Безусловно, отличительных моментов на порядок больше. Основным отличием и одновременно преимуществом германского порядка распределения компетенции является существование порядка как такового. В немецком законодательстве изначально формулируется правило (именуемое презумпцией) в той или иной сфере (законодательная, исполнительная, судебная, международных отношений), а затем происходит конкретизация, определение сфер ведения. Кроме того, в немецкой модели законодатель постарался использовать механизмы уравновешивания, суть которых заключается в том, что наличие презумпции федерации в одной сфере компенсируется презумпцией компетенции земель в другой сфере. В России пока что о существовании четкого механизма говорить, к сожалению, не приходится.
Обратимся к существующим отличиям в контексте выделения проблем, для чего подразделим их на две группы:
- проблемы, характерные для обеих федеративных систем;
- проблемы, характерные для одной из систем.
Проблемы, характерные для обеих федеративных систем.
1. Малое участие субъектов федерации в законодательном процессе федерации. Данная проблема одинаково ярко проявляется в обоих государствах. Поскольку в Германии законы, изданные федерацией по предметам совместного ведения (конкурирующее законодательство), обладают блокирующим действием, постольку по данному вопросу невозможно издание законов землями. В России такого механизма не существует, вследствие чего, как уже указывалось, субъекты зачастую переписывают соответствующие положения федерального законодательства.
2. Движение к унитаризму. Прежде всего это касается области законодательства. В научной литературе как России, так и Германии в последнее время часто высказывается точка зрения о формировании так называемого унитарного федеративного государства <3>. На сегодняшний день центральная власть выступает практически единственным законодателем, оставляя регионам сомнительную свободу в сфере их исключительного законодательства. Если в области компетенции федерации этот подход может быть обоснован, то касательно области совместного (конкурирующего) ведения такое положение вещей совершенно неоправданно. В Германии столь централизованный подход в науке объясняется компенсаторным методом распределения компетенции и указывается на презумпцию компетенции земель в области исполнительной власти, тогда как в России не дается и подобных объяснений.
--------------------------------
<3> Выступление Шнайдера Х.П. на Международной конференции, 30 - 31 октября 2000 г. Европейский федерализм и Россия: опыт прошлого и настоящего (Российское государство в контексте европейского федерализма). URL: http://www.ieras.ru/journal/ journal1.2001/9.htm.

3. Появление так называемого нефинансируемого федерального мандата, т.е. расширение полномочий субъектов федерации, их финансовой ответственности за счет собственных бюджетов, которое особенно четко озвучивается Конституционным Судом РФ <4> (для Германии это, прежде всего, относится к мандату Европейского союза). Без достаточного финансирования это неизбежно ведет к увеличению социального бремени субъектов федерации и к неэффективному исполнению "спущенных" полномочий.
--------------------------------
<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.

4. Высокое социальное бремя субъектов федерации, что объясняется следующим: федеральные гранты предоставляются нечасто, а если и предоставляются, то в рамках незначительных сумм, и зачастую финансирование производится за счет перераспределения средств между регионами <5>.
--------------------------------
<5> URL: http://milena-gligic.narod.ru/ stat/stat_039.htm.

Проблемы, характерные для одной из систем.
Россия:
1. Отсутствие разграничения компетенции, основанного на принципе разделения властей. Данная проблема является одной из основополагающих и порождающих дальнейшие несовершенства, существующие в данной области. Нечеткость проведенного разграничения приводит в конечном счете к тому, что не ясно, какому уровню власти принадлежит та или иная функция. По словам В.Н. Лысенко, "все смешалось в этом доме: в каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования, и сферы государственного регулирования" <6>. Кроме того, как отмечает А.Н. Чертков, текст ст. 72 Конституции РФ не вполне совершенен с точки зрения юридической техники, так как данная статья относит к предметам совместного ведения не только сферы общественных отношений, но и конкретные властные полномочия, государственные функции, отрасли законодательства, объекты ведения <7>. Вместе с тем все это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения - сферах общественных отношений.
--------------------------------
<6> Лысенко А.В. О проблемах разграничения полномочий в субъектах РФ. М., 1996.
<7> Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции. URL: http//www.juristlib.ru/book_4071.html.

2. Сущностным недостатком порядка распределения компетенции можно назвать отсутствие так называемого компенсаторного характера распределения, который успешно применяется в Германии. Суть его заключается в том, что существование презумпции компетенции федерации в одной сфере порождает ответную презумпцию компетенции земли в другой сфере. Данный подход представляется нам оправданным, поскольку позволяет разграничить и уравновесить полномочия и ответственность за их исполнение.
3. Договорный способ разграничения компетенции повис в воздухе, что позволяет задуматься о необходимости существования данной конструкции. На этапе перехода к федеративному устройству данные договоры заключались; однако с каждым последующим договором объем передаваемых субъекту федерации прав становился все меньше и меньше. В науке отмечается, что данная конструкция была необходима для стабилизации и даже сохранения федерации, вместе с тем по мере ее укрепления федеративные договоры потеряли свою актуальность. За четыре года (1994 - 1998 гг.) было заключено 42 (!) договора о разграничении компетенции. Затем процесс пошел в обратную сторону - в период с декабря 2001 г. по май 2003 г. было прекращено действие 33 договоров путем подписания договоров о прекращении действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с указанными субъектами РФ по единой, заявленной в указанных договорах причине - достижение цели заключения договора. Остальные 9 договоров прекратили свое действие 9 июля 2005 г. На сегодняшний момент одним из действующих договоров является Договор с Республикой Татарстан, который содержит ряд положений, которые вступают в прямое противоречие с Конституцией РФ (использование открытого перечня особенностей Республики, которые послужили заключению договора, а между тем федеральный закон устанавливает конкретный перечень особенностей, который не подлежит расширительному толкованию; установление дополнительных требований к кандидатам на государственные должности, в частности относительно владения татарским языком, что противоречит ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, и пр.) <8>.
--------------------------------
<8> Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. М., 2000. С. 115.

4. Подмена порядка распределения компетенции как такового простым перечислением предметов ведения, что не создает четкости и ясности. На наш взгляд, в данной области возможно заимствование порядка распределения компетенции, существующее в Германии. Согласно этому порядку выделяется компетенция в области законодательной, исполнительной и судебной властей, а затем уже происходит распределение по уровням - исключительное ведение федерации, совместное ведение федерации и земель, исключительное ведение земель. Кроме того, при формулировании порядка распределения компетенции изначально приводится общий принцип (так называемые презумпции), на основании которого производится распределение (например, земли обладают правом на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом).
5. Исполнительная компетенция не проработана до конца. В России в данной области применяется исполнительный федерализм, т.е. исполнение субъектами Федерации федеральных законов по поручению федерального центра, что не исключает применения прямого административного управления в некоторых областях. Одним из основных методов разграничения полномочий в данной области является делегирование, которое зачастую осуществляется на директивных началах, без учета воли субъекта Федерации. В финансовом отношении это не привлекательно для региона, что впоследствии порождает неэффективное исполнение полномочий. Вряд ли подобный подход способствует развитию полноценного федеративного государства.
ФРГ:
1. Децентрализация исполнительной власти. Как уже было подчеркнуто, в Германии в порядке распределения исполнительной власти действует презумпция компетенции земель, в связи с чем если иное не указано специально, то исполнение федеральных законов и иных актов возлагается на субъект федерации <9>. При этом предусмотрена возможность осуществления контроля исполнения полномочий по поручению федерации. В то же время для столь большого объема полномочий такой контроль оказывается недейственным, приводящим к невозможности оценки качества осуществляемых полномочий.
--------------------------------
<9> Rudzio W. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. 2006. S. 315.

2. Интегративные процессы, происходящие в Европейском союзе. Данная проблема стала особо заметна лишь в последнее время, с момента возникновения концепции единой Европы <10>. Реалии таковы, что субъекты немецкой федерации (земли) становятся самостоятельными участниками политических и экономических процессов, происходящих в Европе, и существующее фактическое доминирование федерации над землями затрудняет данные процессы <11>. В связи с этим назрела острая необходимость в пересмотре существующей компетенции земель. 1 сентября 2006 г., основываясь на рекомендациях Второй комиссии по реформе системы федеративных отношений, введена в действие конституционная реформа, в рамках которой существенно расширились полномочия земель, связанные с самостоятельным решением ими внутренних проблем. Эти возможности предусмотрены в соответствии с правом на отклонение земель от федерального законодательства. Вместе с тем назначена новая комиссия, которая займется пересмотром финансовых отношений между землями и федерацией <12>.
--------------------------------
<10> Bussjaeger P. Reform und Zukunft des Foederalismus. 2003. S. 9 - 10.
<11> Waschmann S. Transposition von EU-Richtlinie. 2009. S. 33 - 35.
<12> Бурнасов А.С. Эволюция системы федеративных отношений в современной Германии (конец XX - начало XXI в.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Екатеринбург, 2007. С. 25.

3. Следующий аспект носит неоднозначный характер, поэтому сказать, что для Германии - это абсолютная проблема, вряд ли представляется возможным. Назовем ее проблемным аспектом. ФРГ отличается достаточно сильным федеральным центром, что обусловливает наличие соревновательных отношений между землями (Der Wettbewerb - нем. "конкурс") <13>. Однако со временем стало ясно, что подобное соревнование не приносит результатов и в противостоянии с федерацией неоднократным и абсолютным победителем выходит федерация. Это диктует необходимость объединения земель для того, чтобы в определенных обстоятельствах отстоять свои интересы. Так, можно привести голосование по поводу налоговой реформы, за проведение которой проголосовали 10 из 16 земель в 2000 г. Это событие расценивается как наглядный пример необходимости объединения земель. С одной стороны, эта особенность обусловливает наличие сильной федерации, однако зачастую это ущемляет права ее субъектов <14>.
--------------------------------
<13> Bussjaeger P. Reform und Zukunft des Foederalismus. 2003. S. 5 - 7.
<14> Verfassungsstaat und Demokratie. Padeborn-Muenchen-Wien-Zuerich, 1998.

4. Из предыдущей особенности вытекает следующий проблемный момент, заключающийся в том, что в Германии отсутствует как таковое сотрудничество федерации и земель, поскольку при решении практически всех законодательных вопросов приоритет находится у федерации. Что касается сферы исполнительной власти, то там применяется презумпция компетенции земель, что, в свою очередь, также исключает сотрудничество, а между тем именно путем содействия федерация могла бы более эффективно функционировать <15>.
--------------------------------
<15> Sonntag N. Europaausschuesse in Bund und Laendern. 2008. S. 12 - 15.

В качестве некоторых мер по преодолению существующих проблем в российской модели распределения компетенции можно использовать следующее:
1. Изъятие из законодательства неприменяемых конструкций. В данном случае речь идет о договорах о разграничении компетенции между федерацией и субъектами федерации, не имеющих широкого распространения на современном этапе. Тем более что практическая возможность на данном этапе осложнена, поскольку процедура заключения договора требует издания федерального закона. В этой связи полагаем необходимым исключить данное положение и оставить лишь конституционный способ разграничения.
2. Внедрение в законодательство (Конституцию РФ и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") конструкции так называемого блокирующего законодательства ("По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В случае принятия соответствующего федерального закона последующее принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих тождественное регулирование, не требуется").
3. Проведение поэтапного разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами: сначала на основании формирования презумпций компетенции федерации либо субъектов федерации в той или иной сфере, затем - по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная) с последующим выделением соответственно предметов ведения федерации, предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов.
4. Развитие традиции издания рамочных законов. Одним из позитивных примеров такого закона является Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации". В нем, в частности, установлено, что порядок назначения на должность мирового судьи, срок его полномочий и порядок их приостановления, структура аппарата и штатное расписание определяются законами субъекта Федерации.
Совершенствование законодательства при опоре исключительно на внутренний опыт бывает порой неэффективным. Рецепция зарубежного опыта в определенной степени облегчает этот процесс. Однако в данной ситуации необходимо избегать крайности, когда иностранный опыт бездумно заимствуется и внедряется на отечественной почве в короткие сроки. Такое "совершенствование" не принесет положительных результатов. В современных условиях требуются качественные изменения правового регулирования федеративных отношений, имеющие целью эволюционное развитие федеративной системы. В этой связи сбалансированное использование опыта функционирования институтов, применения правовых конструкций, давно и успешно используемых в мировой практике, было бы весьма полезным.
Следует отметить, что в Российской Федерации в 2011 г. были созданы две комиссии: под руководством Д. Козака и А. Хлопонина. В качестве целей работы этих комиссий определены правовые вопросы перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и органами местного самоуправления, а также по финансовым, налоговым вопросам, по межбюджетным отношениям. Кроме того, целью их работы является выработка предложений по перераспределению бюджетных средств с приоритетным вниманием на решение вопросов субъектов Федерации, а также по передаче более ста полномочий с федерального на региональный уровень <16>. В случае нахождения интересных подходов названными комиссиями, а также после всестороннего и широкого их обсуждения и принятия, возможно, в скором будущем будет создан эффективный механизм распределения компетенции в системе российского федерализма.
--------------------------------
<16> URL: http://www.rg.ru/2011/ 12/06/vlast-anons.html.

 

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

"Горячие" документы:

ИА ГАРАНТ