Подведомственность споров конституционным (уставным) судам субъектов РФ: проблемы правоприменения. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ СПОРОВ КОНСТИТУЦИОННЫМ (УСТАВНЫМ) СУДАМ СУБЪЕКТОВ РФ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

О.А. КОЖЕВНИКОВ

Кожевников Олег Александрович, начальник отдела правового обеспечения Правового департамента Администрации города Екатеринбурга, профессор кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации право каждого на судебную защиту (ст. 46, ч. 1 и 2) является гарантией в отношении всех конституционных прав и свобод и во взаимосвязи с обязанностью государства охранять достоинство личности во всех сферах и обеспечивать приоритет ее прав и свобод (ст. 17, ч. 2; ст. 18 и 21) означает, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (ст. 45, ч. 2) и спорить с государством в лице любых его органов.
Вопросы конституционно-правового толкования положений федерального законодательства в части способов и процедур судебной защиты неоднократно были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлениях от 3 мая 1995 г. N 4-П по делу о проверке конституционности ст. 220.1 и 220.2 УПК РСФСР и от 2 июля 1998 г. N 20-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 331 и 464 УПК РСФСР Конституционный Суд РФ отметил, что федеральный законодатель, располагая достаточной свободой усмотрения при регулировании способов и процедур судебной защиты, при этом обязан предоставить участникам судопроизводства такие гарантии права на судебную защиту, которые обеспечивали бы ее полноту и своевременность, эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.
Ряд международно-правовых актов, признанных и действующих в РФ, также позволяют очертить рамки защиты прав и свобод граждан через механизмы судебной защиты. Так, согласно ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый имеет право на разбирательство его дела независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Закрепленное этим положением так называемое право на суд в интерпретации Европейского суда по правам человека включает три элемента.
Во-первых, необходимо наличие суда, созданного на основании закона и отвечающего критериям независимости и беспристрастности. Данный принцип находит свое выражение в ст. 47, 118, 120 и 128 Конституции Российской Федерации и лежит в основе определения предметной, территориальной и инстанционной подсудности дел, а также разграничения видов судебной юрисдикции.
Во-вторых, суд должен иметь достаточно широкие полномочия, чтобы принимать решения по всем аспектам спора или обвинения, к которым может применяться ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В-третьих, заинтересованное лицо должно иметь возможность добиться рассмотрения своего дела в суде и ему не должны помешать чрезмерные правовые или практические препятствия.
В рамках тематики данной статьи весьма важно отметить, что Европейский суд по правам человека неоднократно отмечал, что условия доступа к правосудию не могут ограничивать право на суд до такой степени, что сама его сущность оказывается затронутой, но будут соответствовать п. 1 ст. 6 при условии, что они имеют законную цель и что существует разумная соразмерность между используемыми средствами и поставленной целью.
В Российской Федерации правовое регламентирование условий доступности правосудия отнесено к полномочиям федерального законодателя через определение порядка судопроизводства (ст. 71, п. "о"; ст. 76, ч. 1, Конституции РФ). За основу определения указанного порядка взято правило, согласно которому любое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права либо охраняемого законом интереса лишь в установленном порядке, что не может рассматриваться как нарушение права на судебную защиту; при этом закрепленные законодателем требования - при обеспечении каждому возможности обратиться в суд - обязательны для заявителя. Это относится и к правилам, регламентирующим подведомственность и подсудность споров между ветвями судебной системы: Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами и конституционными (уставными) судами субъектов РФ.
Полномочия Конституционного Суда РФ по разрешению споров в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации определены Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 3). Подведомственность и подсудность споров судам общей юрисдикции в РФ определены главой 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ. Подведомственность и подсудность споров арбитражным судам в Российской Федерации определены Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ.
При этом необходимо отметить, что в соответствии с п. 3 и 4 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать экономические споры и другие дела, отнесенные федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов, кроме тех случаев, когда при обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, одни из них подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду и разделение требований невозможно.

Полномочия конституционных (уставных) судов в РФ определены ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". В соответствии с п. 1 указанной статьи конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. При этом, как указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 марта 2003 г. N 103-О "По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации": "Дела, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации как судам, входящим в судебную систему Российской Федерации, неподведомственны. Предоставление же им полномочий вне указанных пределов не противоречит Конституции Российской Федерации, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации".
Конституцией Российской Федерации (ст. 47, 118, 120 и 128) установлен один из фундаментальных принципов правосудия, в силу которого надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, компетенция которого определена законом, обосновывающим как разграничение видов судебной юрисдикции, так и определение предметной, территориальной и инстанционной подсудности. Необходимость определения законом надлежащего суда для каждого дела исключает нечеткое или расширительное определение судебной компетенции, допускающее ее произвольное истолкование правоприменителем.
Вместе с тем имеющаяся практика деятельности одного из уставных судов субъекта РФ убедительным образом показывает пример того, как установление законодателем диспозитивности в компетенции конституционных (уставных) судов негативно сказывается на соблюдении указанными судами основополагающего принципа правосудия - рассмотрения спора надлежащим судом. Так, Уставный суд Свердловской области в своем Постановлении от 22 ноября 2011 г. N 11-2-12-2011 "По делу о соответствии Уставу Свердловской области Постановления главы Екатеринбурга от 24 ноября 2009 г. N 5200 "Об утверждении Положения об организации работы по предоставлению компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг на территории муниципального образования "Город Екатеринбург" в связи с запросом Л.М. Оплетаева" признал муниципальный нормативно-правовой акт соответствующим Уставу Свердловской области, при этом пункт 4 Положения об организации работы по предоставлению компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг на территории муниципального образования "Город Екатеринбург", утвержденного этим же Постановлением главы Екатеринбурга от 24 ноября 2009 г. N 5200 "Об утверждении Положения об организации работы по предоставлению компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг на территории муниципального образования "Город Екатеринбург", не соответствующим Уставу Свердловской области, его ст. 87.
Не вторгаясь в такую странную коллизию, когда в целом нормативный акт нижестоящего уровня признается соответствующим нормативному акту вышестоящего уровня и тут же, одновременно, часть акта - не соответствующей этому же вышестоящему акту, хотелось бы обратить внимание на следующее.
Оспариваемый в Уставном суде Свердловской области муниципальный правовой акт до рассмотрения его Уставным судом Свердловской области уже был предметом рассмотрения судами общей юрисдикции (первой и кассационной инстанции). Согласно решениям указанных инстанций судов общей юрисдикции Постановление главы Екатеринбурга от 24 ноября 2009 г. N 5200 "Об утверждении Положения об организации работы по предоставлению компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг на территории муниципального образования "Город Екатеринбург" соответствует требованиям Конституции РФ, федеральному законодательству и правовым актам субъекта РФ, а также не нарушает права и свободы заявителя.
Не оспаривая полномочия конституционной (уставной) юстиции, которая исходя из ст. 76 Конституции Российской Федерации, ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" вправе признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления, действующих на территории субъекта РФ) не соответствующими их конституциям (уставам), в то же время необходимо отметить, что осуществление указанного права, влекущее лишение нормативных актов юридической силы, по смыслу все той же ст. 76 Конституции РФ, напрямую зависит от полномочий субъекта РФ в сфере предмета судебного спора.
Важность предмета судебного спора обусловлена тем фактом, что установление определенных ст. 72, 73 Конституции РФ предметов ведения субъектов РФ не тождественно наличию у его органов полномочий по осуществлению правового регулирования в пределах указанных функций.
В силу положений Конституции Российской Федерации законодателю субъекта Российской Федерации запрещено вторгаться в сферу ведения Российской Федерации. По вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование лишь при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Челябинской области, от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 3 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления").
Таким образом, в тех случаях, когда предметом судебного спора, рассматриваемого в конституционных (уставных) судах субъекта РФ, является вопрос, отнесенный к предмету совместного ведения РФ и его субъектов, конституционные (уставные) суды в своей компетенции связаны положениями п. "а" ст. 71 Конституции РФ и ст. 76 Конституции РФ в части исключительных полномочий РФ по контролю за соблюдением Конституции РФ и федерального законодательства и невозможности рассмотрения конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации вопросов о соответствии законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку правовое регулирование спорных отношений определено федеральным законодательством и относится к компетенции РФ.

Подобная взаимосвязь предметов ведения субъектов РФ и компетенции конституционных (уставных) судов РФ очень актуальна и необходима, поскольку судебная практика конституционной (уставной) юстиции, по нашему мнению, развивается по пути прямого игнорирования указанной связи и проявления этим уровнем судебной системы РФ "неконституционной самостоятельности".
Так, например, Уставным судом Свердловской области 22 июня 2011 г. N 3-3-6-2011 принято Постановление "По делу о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 г. N 20/7 "О внесении изменений в решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 г. N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург" в части изменений статей 48, 48-1 (приложения N 1, 2) в связи с запросом гражданина М.А. Петлина". В указанном решении Уставный суд Свердловской области признал оспариваемый муниципально-правовой акт не соответствующим Уставу Свердловской области, при этом положения Устава Свердловской области толковались через отдельные положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Указанные федеральные нормативно-правовые акты относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
При этом, по нашему мнению, Уставный суд Свердловской области не учел, что полномочия субъекта РФ в сфере местного самоуправления прямо ограничены случаями, установленными исключительно федеральными законами (п. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности ограничены ст. 7 Градостроительного кодекса РФ, а полномочия субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения четко определены в ст. 6 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Указанные ограничения, определенные федеральным законодателем, исключают для субъекта Российской Федерации установление собственного регулирования и применения в противоречие с федеральным. Такой запрет вытекает из статей 15 (ч. 2) и 76 (ч. 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации. Принятые вопреки данному запрету, т.е. с нарушением компетенции, акты субъектов Российской Федерации применению не подлежат.
Вместе с тем при анализе Постановления Уставного суда Свердловской области от 22 июня 2011 г. N 3-3-6-2011 нетрудно заметить, что суд вышел за пределы своей компетенции и рассмотрел положения муниципального нормативного правового акта на предмет соответствия Уставу Свердловской области по вопросу, который федеральным законодательством отнесен к предмету ведения РФ и федеральных органов государственной власти. Следовательно, указанный спор в соответствии со ст. 22, 251 Гражданского процессуального кодекса РФ должен разрешаться судами общей юрисдикции исходя из их подведомственности и подсудности.
На это обстоятельство обратил внимание и губернатор Свердловской области, который в соответствии со ст. 44 Устава Свердловской области уполномочен защищать права и свободы человека и гражданина, обеспечивать законность, правопорядок и общественную безопасность на территории Свердловской области. Руководствуясь нормами Областного закона от 6 мая 1997 г. N 29-ОЗ "Об Уставном суде Свердловской области", он обратился в Уставный суд Свердловской области с запросом о пересмотре принятого им решения и прекращении производства по делу. Однако Уставный суд Свердловской области не согласился с доводами губернатора Свердловской области и в обоснование своей правоты применил, на наш взгляд, весьма неудачную и очень "опасную" для всего правосудия формулировку. Приведем ее, выделяя некоторые положения: "В статьях Устава Свердловской области законодатель использовал бланкетный способ изложения правовых норм, который предполагает необходимость их применения в системном единстве с положениями других нормативных актов, в данном случае федеральных законов, а статья 2 Устава Свердловской области предполагает обращение к Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права, поскольку, гарантируя права и свободы человека и гражданина, не раскрывает их содержания.
То обстоятельство, что законодатель в части статей Устава Свердловской области применил бланкетный способ изложения правовых норм, не препятствует их реализации, а лишь предполагает комплексный системный подход и обязанность правоприменителя выявлять все составляющие уставной нормы, независимо от источников права, в которых они закреплены.
Рассматривая дело о соответствии Уставу Свердловской области муниципального правового акта, который затрагивает конституционные права каждого на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (статьи 41, 42 Конституции Российской Федерации), Уставный суд Свердловской области не только вправе, но и обязан обратиться к Конституции Российской Федерации для уяснения затрагиваемых прав и свобод, к правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, федеральному и областному законодательству, которое обязательно для органов местного самоуправления, принявших муниципальный правовой акт.
Предлагаемое Губернатором Свердловской области толкование полномочий Уставного суда Свердловской области, при котором этот Суд не может применять федеральное законодательство, будет означать фактическое лишение права на оспаривание муниципальных правовых актов в Уставном суде Свердловской области, отказ Свердловской области от своего права и обязанности осуществлять защиту прав и свобод человека и гражданина средствами региональной конституционной юстиции.
Таким образом, Уставный суд Свердловской области не только уполномочен, но и обязан применять все действующее в Российской Федерации законодательство для выявления всех составляющих бланкетной нормы Устава Свердловской области и установления уставно-правового содержания рассматриваемого нормативного правового акта. Иной подход означал бы уклонение от возложенной Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 17, статьи 18, 46) и Уставом Свердловской области (статьи 16, 56) на данный государственный судебный орган Свердловской области обязанности обеспечивать правосудием права и свободы человека и гражданина".

Не оспаривая юридическую силу и окончательность решения Уставного суда Свердловской области, вместе с тем позволим себе усомниться в соответствии указанного обоснования полномочий Уставного суда Свердловской области положениям Конституции РФ и федеральному законодательству в их конституционно-правовом толковании, выявленном в решениях Конституционного Суда РФ.
Как указал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 15 декабря 2003 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области", "...регулирование прав и свобод человека и гражданина, в том числе связанное с их ограничениями, находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "в", Конституции Российской Федерации) и осуществляется путем издания федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В силу Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина".
В упоминавшемся ранее решении Уставного суда Свердловской области компетенция субъекта РФ - Свердловской области четко определена федеральным законодательством, поэтому вне зависимости от вида нормы, бланкетная или какая-либо другая, правоприменительным органом должны четко учитываться положения ст. 71 - 76 Конституции РФ, иное означает, что правоприменительный орган, а тем более орган правосудия, в своей деятельности нарушает ст. 4, п. 3 ст. 11, п. 2 ст. 15 Конституции РФ и вмешивается в компетенцию федеральных органов государственной власти, в том числе судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ, которые в силу п. "а" ст. 71 Конституции РФ осуществляют контроль за соблюдением на территории РФ Конституции Российской Федерации и федеральных законов в пределах своей компетенции.

В целях избежания подобной правоприменительной практики полагаем весьма своевременной инициативу депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о внесении поправок в Федеральные конституционные законы "О Конституционном Суде Российской Федерации" и "О судебной системе Российской Федерации" в части наделения Конституционного Суда РФ полномочием по пересмотру итоговых решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Согласно тексту предлагаемых поправок подать жалобу в Конституционный Суд РФ на решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ можно будет, если заявитель посчитал, что выявленный этим судом смысл рассмотренного им акта не соответствует Конституции РФ, а также если решение конституционного (уставного) суда затрагивает вопросы, относящиеся к вопросам ведения органов федеральной государственной власти РФ, совместному ведению или ведению субъекта РФ.
Конечно же, на первом этапе предлагаемые нововведения существенным образом увеличат количество обращений заявителей, недовольных решениями конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ, но постепенно, с выработкой практики Конституционным Судом РФ в этой сфере судопроизводства, полагаем, что таких обращений будет гораздо меньше, а уровень обеспечения соответствия Конституции РФ судебной практики конституционных (уставных) судов субъектов РФ существенным образом вырастет.
Кроме того, внедрение указанного дополнительного механизма обеспечения правовой охраны Конституции РФ позволит выработать единые конституционно-правовые подходы к пониманию субъектами РФ и его органами государственной власти пределов своей компетенции, исключить возможность разрешения споров неуполномоченными органами государственной власти, в том числе входящими в судебную систему, а это, в свою очередь, повысит роль правосудия в выполнении государством своей конституционной обязанности по признанию, обеспечению и защите прав и свобод личности в РФ.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ