Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ) ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
В.В. ГОНЧАРОВ
В соответствии со ст. ст. 3, 10 и 11 Конституции страны носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (законодательной, исполнительной и судебной) различного уровня, делегируя им свои полномочия.
Во избежание узурпации властных полномочий в руках одного органа власти либо должностного лица Конституция России и действующее законодательство содержат ряд принципов, на основе которых осуществляется формирование и функционирование органов государственной власти и местного самоуправления (законности, выборности, федерализма, народовластия, гласности в работе, централизма и децентрализации, этики и профессионализма, ответственности, коллегиальности и единоначалия) <1>. Важнейшим из данных принципов является принцип разделения властей, под которым следует понимать разделение власти по горизонтали (на законодательную (представительную), исполнительную и судебную) и вертикали (федеральную и региональную), причем речь должна идти не о механическом разделении власти, а лишь о разделении структур и механизмов ее реализации <2>.
--------------------------------
<1> Сурков Д.Л. Проблемы реализации общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2000. N 1. С. 45 - 47.
<2> Гончаров В.В., Жилин С.М. Принцип разделения властей и его роль в процессе формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Право и политика. 2009. N 12.
На региональном уровне государственная власть представлена системой исполнительных органов власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (который может быть одно- или двухпалатным), так как его структура устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации <3>, а также конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и мировыми судами.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Вследствие того что конституционные (уставные) суды созданы в настоящий момент не во всех регионах страны <4>, а компетенция мировых судей носит достаточно ограниченный характер, важнейшую роль в государственном механизме на уровне субъектов Российской Федерации играют исполнительные и законодательные (представительные) органы государственной власти.
--------------------------------
<4> Сергеев Д.Н. Конституционное правосудие в России: политико-правовое исследование: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2006.
Прежде всего, именно они наделены Конституцией страны, федеральным и региональным законодательством значительными полномочиями, особенно в области разработки, принятия и реализации региональных бюджетов, управления имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации. Данные органы государственной власти ответственны за формирование регионального уровня правовой системы в стране, координируя вопросы муниципального правотворчества на территории вверенного им региона. На уровне субъектов России работает большинство государственных служащих страны. Региональные парламенты (в отличие от Федерального Собрания) формируются, как правило, путем прямых выборов непосредственно населением.
В то же время в стране существует ряд проблем и недостатков в согласованной работе региональной законодательной (представительной) и исполнительной власти, мешающей созданию сбалансированного механизма на данном уровне государственной власти <5>. Своевременное и эффективное разрешение указанных проблем позволит сформировать на территории России единое правовое пространство, формируя органы государственной власти, отражающие интересы народа страны в целом и населения региона в частности, создавая условия для максимальной реализации прав, свобод и законных интересов граждан.
--------------------------------
<5> Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Дис. ... д.ю.н. М., 2000.
Правовую основу системы взаимоотношений исполнительной и законодательной (представительной) власти на уровне субъектов Российской Федерации составляют, наряду с Конституцией страны, как федеральные нормативно-правовые акты, например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", так и многочисленные региональные акты, начиная с региональных конституций и уставов.
Взаимодействие исполнительной и законодательной (представительной) власти на уровне субъектов Российской Федерации осложнено рядом проблем.
Во-первых, анализ количества депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России показывает, что их количество неравномерно в различных регионах страны, а в некоторых важнейших из них норма представительства в депутаты регионального парламента примерно такая же, что и в Государственную Думу Федерального Собрания. Например, в городе Москве на более чем 11 миллионов жителей столицы приходится только 35 депутатов Московской городской Думы <6>, что не позволяет осуществлять должный контроль за системой исполнительных органов власти столицы, в которых трудятся сотни тысяч региональных государственных, а также муниципальных служащих. Таким образом, на федеральном уровне совершенно не продумана система народного представительства в региональных законодательных (представительных) органах государственной власти.
--------------------------------
<6> http://www.wikipedia.ru
Во-вторых, действующее федеральное и региональное законодательство не предусматривает наличия у законодательных (представительных) органов государственной власти надлежащих контрольных полномочий за высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти), в числе которых можно выделить импичмент высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти), выражение недоверия проводимой им политике (например, в случае неэффективного использования средств регионального бюджета либо управления имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации), отставка руководителей иных органов региональной государственной власти.
В-третьих, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержит определенное противоречие относительно того, что законодательный (представительный) орган государственной власти региона уполномочен назначать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), но в то же время не вправе лишать его полномочий (ст. ст. 18 и 19). В силу этого руководитель региональной исполнительной власти может игнорировать мнение региональных парламентариев, не боясь быть отправленным в отставку.
В-четвертых, региональные законодательные (представительные) органы государственной власти значительно ограничены в выборе инструментов парламентского контроля за повседневной деятельностью органов исполнительной власти. Так, институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации не является обязательным органом власти в региональном государственном механизме, к тому же не все конституции (уставы) субъектов России предусматривают его наличие <7>. Региональные контрольно-счетные органы государственной власти также не обладают реальными полномочиями по предупреждению и пресечению незаконной либо неэффективной деятельности региональных органов исполнительной власти и не являются обязательными органами власти в структуре государственного механизма в субъекте Российской Федерации. Например, деятельность Контрольно-счетной палаты Краснодарского края по результатам проведенных контрольных мероприятий ограничена вынесением представлений и предписаний, направляемых органам государственной власти и местного самоуправления края и проверяемым организациям, для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. Причем при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Контрольно-счетной палаты по распоряжению ее председателя, согласованному с Законодательным Собранием края, могут быть приостановлены все виды финансовых, платежных и расчетных операций только по счетам проверяемых организаций <8>. В то же время данные меры не касаются счетов органов региональной государственной власти и местного самоуправления.
--------------------------------
<7> Лебедева Н.В. Конституционно-правовые основы организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Автореф. дис. ... к.ю.н. Челябинск, 2004.
<8> Закон Краснодарского края от 6 февраля 1997 г. N 64-КЗ "О Контрольно-счетной палате Краснодарского края" // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2006. N 45 (116).
Определенной проблемой является также слабый контроль эффективности деятельности органов региональной исполнительной власти со стороны парламента и органов парламентского контроля, например в части проверки соответствия затраченных бюджетных средств и оказанных населению публичных услуг.
В-пятых, не придает стабильности и эффективности в работе органов законодательной (представительной) власти и то обстоятельство, что большая часть депутатов, входящих в их состав, работают не на постоянной основе, совмещая исполнение своих депутатских обязанностей с основной работой. Так, в Законодательном Собрании Краснодарского края на постоянной основе работают только 26 депутатов из 70 <9>. Учитывая незначительное количество депутатского корпуса на уровне региона, это затрудняет как законотворческую работу, так и контроль регионального парламента за органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<9> Закон Краснодарского края от 28 июня 1995 г. N 10-КЗ "О Законодательном Собрании Краснодарского края" // Кубанские новости. 1995. N 109.
В-шестых, существующая процедура назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) игнорирует принципы народовластия и участия народа в управлении государственными делами, так как избрание данного должностного лица региональным парламентом носит формальный характер. На деле может быть избрана только кандидатура, устраивающая Президента страны <10>. В связи с этим высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не избирается ни населением региона непосредственно, ни избранным народом региональным парламентом. Данное обстоятельство привело к тому, что высшими должностными лицами региона (руководителями высшего исполнительного органа государственной власти) стали избираться лица, ранее никогда не проживавшие на его территории и не знающие специфики развития данного субъекта Российской Федерации <11>.
--------------------------------
<10> Гончаров В.В., Жилин С.М. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации // Современное право. 2010. N 2.
<11> Гончаров В.В. Участие граждан России в управлении государственными делами как принцип формирования и функционирования исполнительной власти // Юрист-правовед. 2007. N 4.
Для разрешения проблем взаимодействия исполнительной и законодательной (представительной) власти на уровне субъектов Российской Федерации необходимо осуществить ряд последовательных мероприятий.
Прежде всего, представляется обоснованным изменить процедуру избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), предоставив возможность региональному законодательному (представительному) органу государственной власти выбирать указанное должностное лицо не только из числа кандидатур, представленных Президентом Российской Федерации, но и из числа самостоятельно отобранных кандидатур.
Кроме того, необходимо изменить принципы определения численности депутатского корпуса в региональных парламентах. Количество депутатов региональных законодательных (представительных) органов государственной власти не должно быть менее 70 человек, а в регионах с численностью населения свыше пяти миллионов человек - менее одного депутата на сто тысяч жителей. Это позволит создать эффективные региональные парламенты, с достаточным количеством специализированных комитетов и комиссий, которые смогут осуществлять эффективный контроль за соответствующими отраслевыми органами исполнительной власти в регионе.
Следует увеличить число депутатов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, работающих на постоянной основе, либо вообще отказаться от наличия депутатов на непостоянной основе (совмещающих депутатскую деятельность с выполнением трудовых обязанностей по месту основной работы). Представляется, что в связи с повсеместным увеличением и усложнением региональной законодательной базы затруднительно, а подчас и невозможно осуществлять эффективную законотворческую деятельность лицам, совмещающим ее с иной трудовой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Более того, помимо непосредственно законотворческой деятельности депутаты регионального парламента должны вести постоянную работу с избирателями, участвовать в работе комитетов и комиссий парламентов, повышать уровень своей правовой культуры и грамотности <12>. Кроме того, это обстоятельство создаст определенные препятствия для вхождения во власть региональной олигархической элиты.
--------------------------------
<12> Макаров И.А. Законность в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. Воронеж. 2009.
Представляется, что определенным решением проблем обеспечения равномерного депутатского представительства будет осуществление планомерного укрупнения субъектов Российской Федерации, в результате чего экономически эффективным будет наличие в стране 20 - 25 субъектов с примерно одинаковым количеством населения. Это позволит централизовать систему государственного управления, расформировать коррумпированные региональные элиты, разрушить институциональные основы для национального сепаратизма, клановости.
Представляется необходимым в действующем федеральном и региональном законодательстве расширить контрольные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти по отношению к высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) <13>, а также иным органам исполнительной власти региона. Например, региональным парламентам следует предоставить право заслушивать на пленарных заседаниях руководителей исполнительных органов государственной власти субъекта, включая высшее должностное лицо региона с отчетами о результатах своей деятельности, проводить депутатские расследования, создавая в связи этим временные парламентские рабочие группы и следственные комиссии. Важным контрольным инструментом в руках региональных парламентов должна стать возможность выражения недоверия проводимой руководством исполнительной власти региона экономической политике, вплоть до отставки высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). Как вариант, полномочия по определению дальнейшей судьбы руководителя исполнительной власти региона (после выражения ему недоверия со стороны регионального парламента) следует предоставить главе государства.
--------------------------------
<13> Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве: сравнительно-правовое исследование. Дис. ... д.ю.н. М., 1999; Кульша В.К. Совершенствование организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Юридическая мысль. 2003. N 3. С. 50.
Следует закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наличие в структуре государственного механизма в субъекте Российской Федерации уполномоченных по правам человека в регионе, а также контрольно-счетных палат (в качестве обязательных органов власти), детализировав их полномочия в части осуществления контроля за исполнительными органами региональной государственной власти. В связи с этим возможно принять федеральные законы "О системе контрольно-счетных органов в Российской Федерации" и "Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации", в которых следует детально определить полномочия указанных региональных органов государственной власти, порядок их формирования, основу правового статуса и полномочий.
Необходимо ввести в действующее законодательство понятие аудита эффективности деятельности органов исполнительной власти, под которым следует понимать оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами <14>. Ведь именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц позволит определить, насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного аппарата управления.
--------------------------------
<14> Цуциев М. Внешний финансовый контроль - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР) // Бюджет. 2007. N 7.
Основные полномочия по проведению данной разновидности управленческого аудита следует предоставить региональным контрольно-счетным органам государственной власти. Их необходимо наделить правами по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов (например, по внесению представлений в органы исполнительной власти об устранении причин и условий, порождающих и способствующих уменьшению уровня исполнительской дисциплины в части неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов, по обращению в суд с исками и заявлениями относительно признания незаконными актов и действий должностных лиц органов исполнительной власти, которые повлекли неэффективное использование бюджетных средств). Кроме того, следует разработать механизм принуждения органов исполнительной власти контрольно-счетными органами к повышению уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышению эффективности расходования бюджетных средств. В качестве подобных мер может выступить обнародование в официальных средствах массовой информации фактов неэффективного использования бюджетных средств и низкого уровня исполнительской дисциплины, выявленных контрольно-счетными органами в результате проведения контрольно-финансовых проверок, анализа и оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. Кроме того, внесение контрольно-счетными органами представлений в органы исполнительной власти, касающихся вышеупомянутых фактов, должно служить основанием для проведения ведомственных проверок, устранения нарушений с обязательным уведомлением контрольно-счетных органов о принятых мерах.
Представляется, что система взаимных сдержек и противовесов исполнительной и законодательной (представительной) власти на уровне субъектов Российской Федерации будет неполной без усиления влияния судебной ветви власти. В связи с этим следует закрепить на федеральном уровне обязанность в регионах создавать конституционные (уставные) суды, приняв Федеральный закон "О конституционных (уставных) судах в субъектах Российской Федерации". Деятельность конституционных (уставных) судов в регионах позволит, с одной стороны, эффективно и своевременно разрешать возникающие противоречия между исполнительной и законодательной ветвями власти в регионе, а с другой стороны, будет препятствовать попыткам доминирования более мощной системы исполнительной власти в балансе властей в субъектах Российской Федерации.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.