К вопросу о противоречии федеральному и региональному законодательству муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ (практический аспект). Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ О ПРОТИВОРЕЧИИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ И РЕГИОНАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РФ (ПРАКТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)

Н.Н. ФАРХУЛЛИНА

Республика Татарстан (РТ) является первопроходцем в деле создания банка нормативных правовых актов. Здесь в 2002 г. создан единый республиканский информационный ресурс в виде единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан, в который помимо нормативных правовых актов Государственного Совета РТ, указов и распоряжений Президента РТ, постановлений и распоряжений Кабинета Министров РТ, нормативных правовых актов министерств и ведомств РТ включаются и муниципальные нормативные правовые акты.
Ведение и формирование единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан (далее - Единый банк) возложены Указом Президента Республики Татарстан от 8 мая 2002 г. N УП-352 "О едином банке нормативных правовых актов Республики Татарстан" <1> на Министерство юстиции Республики Татарстан.
--------------------------------
<1> Республика Татарстан. 2002. 14 мая. N 95; Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2002. N 5 - 6. Ст. 1145.

При включении муниципальных правовых актов в единый банк необходимым элементом их анализа является изучение их содержания на предмет соответствия нормам федерального и республиканского законодательства, а также уставам муниципальных образований.
Проделанная по ведению единого банка работа позволяет сделать вывод о наличии большого количества муниципальных правовых актов, противоречащих как федеральному, так и республиканскому законодательству, что свидетельствует о низком уровне подготовки муниципальных правовых актов.
Компетенция Министерства юстиции Республики Татарстан позволяет высказывать в адрес органов местного самоуправления только рекомендации и пожелания о приведении их актов в соответствие с законодательством. Отсутствие закрепленного в федеральном законодательстве механизма контроля за соответствием муниципальных правовых актов законодательству не позволяет нам требовать от органов местного самоуправления обязательного устранения противоречий.
Как известно, в последнее время (2007 - 2009 гг.) на федеральном и республиканском уровнях был принят ряд нормативных правовых актов, которые должны обеспечить учет и систематизацию муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализацию конституционного права граждан на получение достоверной информации о муниципальных актах, создание условий для получения такой информации органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Другой важный аспект данной деятельности - повышение качества муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечение их соответствия приемам и правилам юридической техники.
Становление регистра как нового информационного ресурса сопровождалось изданием ряда нормативных правовых актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Татарстан.
Однако некоторые регионы отказались от закрепления в своих законах норм, предусматривающих проведение юридической экспертизы муниципальных правовых актов.
Республика Татарстан не явилась исключением, и в Законе Республики Татарстан от 9 февраля 2009 г. N 14-ЗРТ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан" <2> проведение юридической экспертизы муниципальных правовых актов не предусмотрено.
--------------------------------
<2> Республика Татарстан. 2009. 14 фев. N 29; Ватаным Татарстан. 2009. 14 фев. N 28.

Тем не менее, как показывает практика Единого банка, проводить юридическую экспертизу муниципальных правовых актов и включать результаты проведенной работы в федеральный регистр необходимо, так как информацией о муниципальных нормативных правовых актах, включенных в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ, смогут воспользоваться и органы местного самоуправления других муниципальных образований при подготовке аналогичных правовых актов, что позволит не совершать ошибки, на которые было указано в проведенной юридической экспертизе.
Отделом Единого банка Министерства юстиции РТ проанализированы муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан и направленные в Министерство юстиции РТ для включения в Единый банк нормативных правовых актов Республики Татарстан за 2008 г. Из представленных в 2009 г. нормативных правовых актов муниципальных районов и городских округов порядка 20% противоречат законодательству.
Данная статистика заставляет задуматься о необходимости закрепления в Законе РТ от 9 февраля 2009 г. N 14-ЗРТ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан" норм, предусматривающих проведение юридической экспертизы на соответствие законодательству муниципальных нормативных правовых актов городских и сельских поселений РТ. Из-за отсутствия в указанных муниципальных образованиях юридических служб в принимаемых ими актах статистика противоречий законодательству, как я предполагаю, будет значительно выше, чем в актах муниципальных районов и городских округов.
К наиболее часто встречающимся нарушениям в принимаемых муниципальными районами и городскими округами муниципальных правовых актах относятся следующие:
принятие решения органом местного самоуправления с превышением пределов его компетенции;
невнесение изменений в ранее принятые муниципальные правовые акты в связи с внесением изменений в законодательство, прежде всего в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>.
--------------------------------
<3> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; Парламентская газета. N 186. 2003. 8 окт.; Российская газета. N 202. 2003. 8 окт.

Органами местного самоуправления ряда муниципальных районов приняты акты, регулирующие вопросы благоустройства и озеленения поселений, обязательные для исполнения, в том числе и органами местного самоуправления поселений. Данные акты противоречат ст. 14 и 15 Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку он не относит решение вопросов благоустройства и озеленения к числу полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов.
Продолжают иметь место случаи принятия органами местного самоуправления муниципальных районов актов по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления сельских поселений, что противоречит ч. 3 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов самостоятельно.
Следует отметить, что в отдельных муниципальных образованиях заключены соглашения между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ, в силу которых органы местного самоуправления муниципальных районов могут решать отдельные вопросы, отнесенные законодательством к числу вопросов местного значения поселений. Считаю, что заключение таких соглашений является одним из наиболее оптимальных способов решения вопросов местного значения поселений органами местного самоуправления муниципальных районов в случаях, когда поселения в силу различных причин не в состоянии эффективно осуществлять свои полномочия.
Немало нарушений допускается при издании актов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации <4> нормативы потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В нарушение данной нормы Жилищного кодекса органами местного самоуправления отдельных муниципальных районов приняты акты, утверждающие нормативы потребления услуг по газоснабжению.
--------------------------------
<4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; Парламентская газета. N 186. 2003. 8 окт.; Российская газета. N 202. 2003. 8 окт.

В соответствии с положениями Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" <5> регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <6> и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<5> Российская газета. N 292. 2004. 31 дек.; Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 36; Парламентская газета. N 7 - 8. 2005. 15 янв.
<6> Собрание законодательства РФ. 1995. N 16. Ст. 1316; Российская газета. N 78. 1995. 20 апр.

Согласно Постановлению Правления Республиканской энергетической комиссии Республики Татарстан от 30 марта 2006 г. N 29 "Об утверждении Положения о Республиканской энергетической комиссии Республики Татарстан" <7> государственное регулирование цен и тарифов на электрическую, тепловую энергию, природный и сжиженный газ, реализуемый населению, осуществлялось Республиканской энергетической комиссией Республики Татарстан. В настоящее время согласно Положению о Комитете Республики Татарстан по тарифам, утвержденному Указом Президента РТ от 12 мая 2008 г. N УП-207, государственное регулирование цен (тарифов), надбавок, отнесенных действующим законодательством к сфере регулирования Республики Татарстан, осуществляется Комитетом Республики Татарстан по тарифам. В этой связи органы местного самоуправления не вправе издавать акты, устанавливающие соответствующие тарифы.
--------------------------------
<7> Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2006. N 14. Ст. 0369.

Имеют место случаи, когда представительные органы местного самоуправления принимают решения по вопросам, отнесенным к компетенции исполнительно-распорядительных органов.
В ряде случаев органы местного самоуправления муниципальных районов своими актами устанавливают круг полномочий организаций, органов государственной власти и их территориальных органов. Например:
постановление руководителя исполнительного комитета муниципального района "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества муниципального автономного учреждения". В соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <8> виды особо ценного имущества автономного учреждения определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Таким образом, установление порядка определения видов особо ценного движимого имущества органом местного самоуправления будет являться превышением последним пределов предоставленных полномочий;
--------------------------------
<8> Собрание законодательства РФ. 2006. N 45. Ст. 4626; Российская газета. N 250. 2006. 8 нояб.; Парламентская газета. N 185 - 186. 2006. 9 нояб.

постановление руководителя исполнительного комитета "О передаче полномочий Межшкольного методического центра", в котором руководитель исполнительного комитета, передавая полномочия организации республиканского значения, вышел за пределы своей компетенции.
В ряде случаев органы местного самоуправления муниципальных районов своими актами определяют координирующий орган, наделенный полномочиями государственного регулирования в той или иной области.
Часто в утверждаемых руководителями исполнительных комитетов муниципальных районов Республики Татарстан уставах муниципальных унитарных предприятий (МУП) и муниципальных учреждений (МУ) допускаются однотипные нарушения норм гражданского законодательства:
в части установления ответственности по своим обязательствам (в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а автономное учреждение - всем закрепленным за ним имуществом);
в части закрепления имущества за МУП или МУ (в соответствии с п. 2 ст. 113 ГК РФ имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления);
в части прекращения деятельности МУП или МУ на условиях и в порядке, которые предусмотрены законодательством Республики Татарстан (ликвидация учреждения осуществляется в соответствии с нормами гражданского законодательства, которое является предметом ведения Российской Федерации).
В некоторых нормативных правовых актах закреплено право граждан на признание нуждающимися в неотложной поддержке в приобретении жилья по представлению главы муниципального образования. Данное обстоятельство может повлечь за собой субъективное рассмотрение указанного вопроса. Считаю, что в нормативных правовых актах, регулирующих указанный вопрос, должны содержаться исключительно объективные факторы, от которых зависит принятие решения о признании гражданина нуждающимся в неотложной поддержке.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право в установленных случаях регулировать тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, а также тарифы на услуги организаций коммунального комплекса, на подключение к системе коммунальной инфраструктуры и прочие. В случае если организация не относится к числу муниципальных предприятий и организаций коммунального комплекса, орган местного самоуправления не вправе издавать акт, регулирующий тарифы подобной организации.
Значительное количество актов не соответствует законодательству в части закрепления объектов собственности за образовательным учреждением на праве собственности, а не на праве оперативного управления, как это установлено законом.
Весьма распространенным недостатком является то обстоятельство, что многие правовые акты муниципальных районов и городских округов направляются в Министерство юстиции Республики Татарстан без приложений, в связи с чем проведение полноценного правового анализа данных актов невозможно.
В заключение хотелось бы сказать, что регистр муниципальных нормативных правовых актов ставит одной из своих основных целей соответствие муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации, уставам муниципальных образований. Как показывает практика, противоречий федеральному и региональному законодательству в указанных актах предостаточно.
Для решения этого вопроса необходимо внесение изменений в федеральное законодательство, а именно наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по ведению регистра нормативных актов органов местного самоуправления с осуществлением контроля за их соответствием законодательству.
Вместе с тем полностью согласна с мнением А.М. Цалиева: чтобы повысить эффективность работы органов юстиции в этом плане, целесообразно в соответствующих законах и правовых актах закрепить за ними право обращения в суд с предложением признать муниципальный нормативный правовой акт незаконным <9>. Кроме того, необходимо внести изменения в законы, принятые в целях реализации ст. 43.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", тех регионов, которые отказались от закрепления норм, предусматривающих проведение юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. Как только данные задачи будут реализованы, мы сможем в полной мере добиваться правовой чистоты принимаемых органами местного самоуправления нормативных актов. Считаю, что мы уже имеем достаточный опыт и базу для такой работы.
--------------------------------
<9> См.: Цалиев А.М. Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 18.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ