К вопросу о федеративной ответственности и ее аспектах на примере решения "чеченского кризиса". Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ О ФЕДЕРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ЕЕ АСПЕКТАХ НА ПРИМЕРЕ РЕШЕНИЯ "ЧЕЧЕНСКОГО КРИЗИСА"

Л.Э. ГУМАШВИЛИ

В специальной литературе широко обсуждается проблематика публично-правовой ответственности. Отмечается, что она предстает в единстве общесистемных признаков, присущих юридической ответственности в целом, а также тех свойств и качеств, которые указывают на ее своеобразие как относительно самостоятельного правового явления. "В систему, которую образует конституционно-правовая ответственность, входят: субъект (кто отвечает) - основание (за что отвечает) - субъект юрисдикции (инстанция, перед которой отвечает) - меры ответственности (конституционно-правовые санкции)" <1>.
--------------------------------
<1> Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М.: Институт права и публичной политики, 2005. С. 28.

Одним из видов публично-правовой ответственности является федеративная ответственность. Она призвана обеспечить надлежащее функционирование Федерации. Субъектами федеративной ответственности определены: Федерация, субъекты Федерации, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации.
Федерация в качестве субъекта федеративной ответственности выступает как суверенная политическая организация общества, взявшая на себя бремя ответственности за объединение всей территории государства, состоящей из отдельных частей - территорий субъектов Федерации, - в единое целое, обеспечение слаженного, системного функционирования двух уровней государственной власти - Федерации и субъектов Федерации; с этой целью разграничившей предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В качестве субъектов федеративной ответственности субъекты Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа - равноправные субъекты Российской Федерации - выступают, имея характеристики, позволяющие обеспечивать федеральное единство России и одновременно располагающие территориальным, законодательным, организационным и внешними составляющими для реализации в первую очередь федеральной единой власти на своих территориях.
В литературе выделяют два уровня правового регулирования публично-правовой ответственности: базовый и вторичный. Базовый уровень - отношения между Российской Федерацией и ее субъектами; правовое регулирование осуществляется Конституцией РФ. Вторичный уровень - регулирование ответственности конкретных носителей власти - органов государственной власти и должностных лиц; правовое регулирование осуществляется как на федеральном конституционном, так и на федеральном законодательном уровнях <2>. При этом отмечается, что ответственность Федерации и ее субъектов должна носить сквозной субсидиарный характер.
--------------------------------
<2> См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: ОАО "Издательский дом "Городец"; Формула права, 2004. С. 557.

В течение продолжительного времени в специальной литературе справедливым считалось утверждение о том, что Конституция Российской Федерации 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают ни института федеративной ответственности, ни механизма федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации. При этом подчеркивалось, что Конституция содержит лишь общие условия, открывающие возможность такого вмешательства: полномочия Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению осуществления федеральной государственной власти на всей территории России <3>.
--------------------------------
<3> См.: Барциц И.Н. Федеративная ответственность (конституционно-правовые аспекты). М., 1999. С. 5, 15; Шевцов В.С. Федерализм и Россия (История. Проблемы. Перспективы). Т. II. М.: ООО "Издательство "Элит", 2008. С. 395 - 396.

Вместе с тем на практике в казуальных решениях Конституционного Суда РФ шел процесс утверждения принципов конституционного судопроизводства. Ими являются как общие конституционные принципы осуществления правосудия в Российской Федерации, так и принципы непосредственного конституционного судопроизводства, сформулированные в четвертой главе Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 5 февраля 2007 г.). Конституционный Суд Российской Федерации является высшей судебной инстанцией конституционного контроля. Следовательно, с учетом особых полномочий Конституционного Суда Российской Федерации признаются обязанность и полномочия данного суда по становлению и совершенствованию института конституционно-правовой ответственности.
Следует подчеркнуть, что данный орган действует с пониманием своего предназначения. В своих многочисленных решениях он использует термин "конституционно-правовая ответственность" и признает наличие мер конституционно-правового воздействия в отношении субъектов конституционно-правовых отношений в конкретных федеральных законах <4>. Конституционный Суд Российской Федерации на основе казуальных решений выработал основные юридические категории, которыми должен руководствоваться законодатель для системного решения вопросов конституционно-правовой ответственности. Среди них в первую очередь следует назвать принцип определенности основания данного вида юридической ответственности, состоящий в необходимости четкого установления всех элементов состава конституционного деликта. Такой подход исключает неоднозначность понимания и как следствие - ошибки при применении конституционно-правовой ответственности. Необходимо обратить внимание на то важное обстоятельство, на которое обращает внимание Конституционный Суд РФ: меры конституционно-правовой ответственности должны соответствовать требованиям справедливости и соразмерности. Санкции должны соизмеряться с конституционно установленными целями и ценностями, а также с характером совершенного конституционного деликта и иными факторами. Отступление в законодательных актах от указанных конституционных постулатов ведет к признанию Конституционным Судом Российской Федерации таких актов не соответствующими Конституции России <5>.
--------------------------------
<4> См.: Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. N 65-О (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 20. Ст. 2059) и от 6 декабря 2001 г. N 249-О (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 4. Ст. 374).
<5> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 г. N 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М. Траспова // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 6. Ст. 626.

Мировой опыт и особенности отечественной юридической практики позволяют проанализировать соблюдение федеральных конституционных норм во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами.
В первую очередь следует проверить сущностное проявление российской конституционной модели - гарантирование Федерацией выполнения тех обязанностей, что отнесены к предметам ее ведения. Вопрос на практике касается возможности перераспределения объема государственной власти. Принадлежит ли право субъекту Федерации поставить такой вопрос и инициировать его решение на конституционном уровне? Действующая Конституция такой возможности не предусматривает. Федеральное Собрание и его палаты обеспечивают приоритет Федерации. Кроме того, возможность принятия новой Конституции предусматривается решением всероссийского референдума либо Конституционного Собрания РФ, что на практике реализовать без согласия Федерации невозможно.
Аналогичного характера вопрос относительно конституционного регулирования позитивной ответственности субъектов Федерации в случае, если они не справляются с возложенными на них задачами осуществления государственной власти в установленном порядке, также не нашел своего решения в Конституции РФ. Вместе с тем в соответствии с п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов находится "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Конституции РФ и федеральным законам".
Конституционное регулирование подобных вопросов в пользу Федерации предусмотрено в Конституциях Австрии и Германии. Конституция Индии (ст. 356) предусматривает право Президента передавать Союзу исполнительные и законодательные полномочия штата, если Президент приходит к убеждению, что власти штата по политическим и иным причинам не могут нормально управлять штатом в соответствии с положениями Конституции <6>.
--------------------------------
<6> См.: Агапов А.С. Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 48 - 59; 74 - 87.

Мировая практика выработала и так называемые чрезвычайные способы конституционного контроля с применением мер ответственности: введение военного и чрезвычайного положения, президентского правления на территории субъекта Федерации.
С учетом вышеизложенного, как нам представляется, имеется возможность научной оценки юрисдикционности принимаемых казуальных решений Конституционного Суда РФ. В этой связи хотелось бы остановиться на Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года N 10-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях Военной доктрины Российской Федерации" <7>.
--------------------------------
<7> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. N 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях Военной доктрины Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3424.

В п. 2 мотивировочной части Постановления говорится об экстраординарной ситуации, сложившейся в 1991 - 1994 гг. на территории Чеченской Республики. При этом дается ее политическая оценка. Хотя в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в полномочия данного органа не входит рассмотрение вопроса о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществляющихся на их основе мер.
Представляется, что Суду в первую очередь надлежало дать оценку действиям полномочных легитимных государственных органов - Верховному Совету Чеченской Республики и высшим государственным органам РФ, которые субсидиарно несли ответственность за охрану конституционного строя в этом субъекте России. Достаточно ли было ограничиться только Обращением седьмого Съезда народных депутатов РФ к народу, органам власти и управления Чеченской Республики, другими документами федеральных властей? Вместо общей политической оценки, которая не являлась предметом юридической оценки данного Суда, как нам представляется, следовало указать, что в нарушение Конституции РФ и Конституции ЧР Верховный Совет Республики добровольно сложил свои полномочия, а федеральные органы власти вели переговоры с незаконными, нелегитимными органами власти в Республике, создавая тем самым иллюзорность признания этих властей. В результате общей политической инсинуации в п. 2 мотивировочной части Постановления назван виновник - субъект Российской Федерации Чеченская Республика, ее народ. Абсурдность ставить в вину народу нереализацию полномочий, которые ему не принадлежат, очевидна. Вывод Конституционного Суда Российской Федерации в корне противоречит положениям Конституции РСФСР и РФ, продолжавшей действовать до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., а впоследствии - положениям последней Конституции.
В связи с отмеченным представляется необоснованным прекращение производства по делу в части проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики". Ведь этот нормативный правовой акт был принят. Следовательно, правомерным представляется поставленный вопрос о его конституционности.
Нелегитимное руководство Чеченской Республики посчитало себя свободным от конституционно установленных обязательств вхождения в состав РСФСР - по Конституции 1978 г., тогда как выйти из состава Федерации она могла лишь посредством изменения этой же Конституции. Встает вопрос, а как могли действовать нелегитимные власти вообще, будь это в Чеченской Республике или где-то еще? Однако в рассматриваемый период приведенные аргументы мало кого заботили. Россия сама претерпевала процессы распада, и углубление противостояния федерального центра и регионов грозило распадом страны и общества. Проблему усугубляло то, что у руководства страны в тот период отсутствовал достаточный организационно-экономический и политический ресурс для кардинального изменения положения. Верховный Совет РФ отменил Указ Президента России, посчитав его преждевременным, и попытался переговорным путем урегулировать взаимоотношения с сепаратистским нелегитимным руководством региона. Переговоры не привели к положительному результату (интересно было бы посмотреть на юридическую ситуацию, если бы они дали положительные результаты!). Предложение из центра - предоставить членство в Федерации со специальным статусом, с полномочиями выше, чем у Татарстана, - не приняло нелегитимное руководство региона. Более того, 7 июля 1992 г. из Чечни были выведены войска, а оружие, имевшееся в распоряжении выводимых частей, было оставлено в Чечне, что явилось ярким примером отсутствия политической воли у тогдашнего руководства России для нахождения мирного выхода из сложившейся политической ситуации. В феврале 1993 г. попытки политического урегулирования не принесли желаемые плоды и принимается окончательное решение силой разрубить "чеченский узел".
Известно, что советский период способов разрешения внутригосударственных споров не знал, все вопросы подобного характера строго пресекались. Переходный период к новой федеративной государственности не выработал политических механизмов конституционно-правовой ответственности. Более того, борьба за власть в центре не оставляла времени для разрешения кризисной ситуации на Северном Кавказе. Действия тогдашнего руководства России в определенной степени подтолкнули сепаратистски настроенные элементы в Чеченской Республике прибегнуть к военной силе с целью незаконного захвата власти. К этому добавилось добровольное сложение полномочий законными республиканскими властями!
При оценке произошедшего в Чеченской Республике тогдашнее руководство Российской Федерации, юрисдикционный механизм государства не заняли четкой однозначной позиции. Не дали юридической оценки таким событиям, как захват власти в субъекте Российской Федерации. Немедленно не были задействованы все возможные силы и средства государства для пресечения государственного преступления против основ конституционного строя Российской Федерации. Более того, начавшиеся переговоры с нелегитимными властями республики федеральным центром предоставили им возможность для мнимого юридического маневрирования. Данные власти проводят выборы Президента, Парламента и в спешном порядке принимают Конституцию. Тем самым были оформлены все внешние институты государственности при международной поддержке со стороны определенных кругов суверенных устремлений фиктивного политического образования.
Таким образом, следует со всей определенностью и четкостью констатировать провалы в политике и в юридическом плане федерального центра в этот период по решению проблем "чеченского кризиса". Отсутствовал четко разработанный конституционно-правовой механизм разрешения данной проблемы. Именно такого вывода в Постановлении Конституционного Суда РФ мы не находим.
Как уже было показано выше, политическая оценка действий по политическому урегулированию в Чеченской Республике федеральных властей (Президента, Правительства, Федерального Собрания) все-таки содержится в названном документе. Без оценки правовой составляющей предпринятых федеральными властями попыток урегулирования ситуации в Чеченской Республике вынесение решения по делу представляется неправильным и лишенным юридического обоснования.
Однако, на наш взгляд, в отношении незаконных властей в Чеченской Республике применимо положение ч. 4 ст. 3 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой "никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону". Наиболее серьезной формой ответственности за захват власти является уголовная ответственность. Составы соответствующих преступлений и меры уголовной ответственности установлены УК <8>. Естественным представляется, что дележ власти привел вооруженные группировки в Чечне к противостоянию. Ведь их покровители находились за пределами региона.
--------------------------------
<8> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. С. 17.

Конституционный Суд правильно подчеркнул, что Конституция Российской Федерации, как и ранее действовавшая Конституция 1978 г., не предусматривает возможность одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и о его выходе из состава Российской Федерации. Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Вместе с тем представляется, что к данному случаю вышеприведенные положения не относятся. В Чеченской Республике имели место незаконный захват власти и незаконное присвоение властных полномочий. Вторая сторона конституционно-правовых отношений отсутствовала. Федеральная власть отказалась от субсидиарного несения ответственности за функционирование органов государственной власти субъекта Федерации. Следовательно, без учета данного аспекта реализации государственной власти на территории Федерации выводы и суждения не могут быть оценены как юрисдикционные, относящиеся к предмету разбирательства.
Верны доводы Конституционного Суда Российской Федерации относительно того, что государственная целостность - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в ст. 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), 71 (п. "б") Конституции Российской Федерации. Конституционная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод.
Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 г. Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов".
Приведенные международно-правовые положения создают прочную и незыблемую основу всемирного порядка и стабильности. На территории отдельно взятого государства они наполняются конкретным содержанием надлежащих законодательных актов в порядке реализации. Однако истолкование их во взаимосвязи с попытками федеральных властей преодолеть кризис в Чеченской Республике представляется неверным, оно противоречит правомерной юридической оценке создавшейся ситуации в данном субъекте Российской Федерации. Применить международно-правовую оценку к действиям незаконных властей в Чеченской Республике означает по крайней мере попытку поднять их на уровень субъекта конституционно-правового отношения. На наш взгляд, это недопустимо и противоречит букве и духу Конституции Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 поручает Правительству Российской Федерации реализовать данные ему полномочия в соответствии с п. "д" и "е" ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований. В соответствии с ним Правительству надлежало в пределах своих конституционных полномочий устранить имевшие место в Чеченской Республике нарушения ст. 13 (ч. 5) Конституции Российской Федерации, запрещающей деятельность общественных объединений, действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности, а также создание вооруженных формирований. Представляется, что в данном случае юридически верно и точно определен адресат - незаконные общественные объединения, захватившие власть в субъекте Российской Федерации - Чеченской Республике. В таком случае юридически верными будут и дальнейшие следствия. В запросе Совета Федерации оспаривалась конституционность использования Вооруженных Сил Российской Федерации на ее территории при чрезвычайных обстоятельствах без санкционирования Советом Федерации чрезвычайного или военного положения в соответствии со ст. 80 и 82 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд полагает, что из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституционным основанием обсуждаемого Указа Президента Российской Федерации являются ст. 71 (п. "м"), 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82, 87 (ч. 1), 90 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. Из этих норм следует, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность. Вместе с тем не дается расшифровка выражения "всех имеющихся у государства средств". На практике же их применение привело к массовым нарушениям прав и свобод людей.
Представляется также, что в Постановлении не дается надлежащая правовая оценка предпринятых Федерацией мер по восстановлению конституционного правопорядка в Чеченской Республике. Вооружение, находившееся у сепаратистов, в большинстве своем было отечественного производства, причем лучшие и новейшие образцы вооружения, еще не поставленные отечественным регулярным войскам.
В п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации содержится признание того обстоятельства, что во внутреннем законодательстве России недолжным образом были учтены требования Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II). Тем не менее положения данного Дополнительного протокола о гуманном обращении со всеми лицами, не принимавшими непосредственного участия или прекратившими принимать участие в военных действиях, о раненых, больных, о защите гражданского населения, объектов, необходимых для выживания гражданского населения, установок и сооружений, содержащих опасные силы, о защите культурных ценностей и мест отправления культа подлежат применению обеими сторонами вооруженного конфликта.
Представляется, что таким образом Конституционный Суд Российской Федерации как бы подтвердил, что незаконные власти Чеченской Республики им признаются участником конституционно-правовых отношений, которым предъявляются требования, предусмотренные и международно-правовыми нормами, и внутригосударственным законодательством. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации вознес их в ранг участников конституционно-правовых отношений, что, в свою очередь, влечет оправдание массовых нарушений прав и свобод граждан Российской Федерации, проживающих на территории Чеченской Республики, нарушения базовых конституционно-правовых норм, касающиеся субъектов конституционно-правовых отношений.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ