Институт омбудсмена: опыт стран Латинской Америки. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ИНСТИТУТ ОМБУДСМЕНА: ОПЫТ СТРАН ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ

А.Л. СНИТКОВА

Институт омбудсмена играет важную роль в укреплении демократии в государствах Латинской Америки <1>. Омбудсмен рассматривает вопросы нарушения прав как в результате принятия каких-либо актов, так и при их отсутствии, если этим нарушены права человека и гражданина <2>.
--------------------------------
<1> В странах Латинской Америки институт омбудсмена носит следующие названия: "Defensor del Pueblo"; "Procurador de los Derechos Humanos and Comisionado Nacional de Derechos Humanos".
<2> См.: Андреева Г.Н. Конституционное право зарубежных стран. М., 2009. С. 231.

История создания института омбудсмена в Латинской Америке охватывает последние два десятилетия и имеет своим источником вдохновения модель испанского омбудсмена.
В Конституции Испании 1978 г. закреплен институт народного защитника, уполномоченного Генеральными кортесами и назначенного ими для защиты основных прав и свобод, гарантированных Конституцией (ст. 54). Компетенция народного защитника обозначена как "надзор за деятельностью администрации". Органический закон от 6 апреля 1981 г. определил данный институт как весьма тонкий и в то же время эффективный инструмент контроля за злоупотреблениями властью, которые допускаются органами государственного управления <3>.
--------------------------------
<3> См.: Институт омбудсмена на планете Земля / Под ред. проф. А.Н. Соколова. Калининград: КлЮИ МВД России, 2005. С. 92.

В настоящее время институт омбудсмена укрепился и был создан в странах с прочными демократическими системами. Кроме того, Европейский союз назначил первого европейского омбудсмена в 1995 г., в соответствии с Маастрихтским соглашением.
Началом становления института омбудсмена в странах Латинской Америки можно считать империю инков. В тот период его фигура называлась Trucuyricuy (тот, кто видит все). Он обеспечивал надзор за работой Императорского совета. С приходом испанцев в 1589 г. была восстановлена должность защитника индейцев, пожалованная Фрай Бартоломе де Лас Касасу. Испанский историк Рафаэль Альтамира-и-Кревеа замечает, что "если вспомнить все многочисленные законы, принятые с 1518 по 1700 г. (в Сборнике законов, касающихся Индий - Tecopilication de las leyes de Indias), то можно заметить, что во всех этих законах повторяется одно и то же: настойчивые указания монахам-иеремитам (посылавшимся для надзора за поведением испанцев) и местным властям, чтобы они следили за строгим выполнением всех распоряжений, касающихся индейцев; постоянные советы обращаться с ними мягко; приказы наказывать тех, кто заставляет индейцев работать, как рабов, требует от них непосильного труда, переселяет с места их жительства и совершает другие злоупотребления; приказы, регламентирующие юрисдикцию "покровителей" и защитников индейцев" <4>.
--------------------------------
<4> Середа А.Г. История конституционализма в испаноговорящих государствах Латинской Америки: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 19 - 20.

Тем не менее процесс создания и включения института омбудсмена в современные правовые системы Латинской Америки произошел во времена так называемого перехода к демократии, а также в то время, когда холодная война и господствование доктрины национальной безопасности, доминировавшей в регионе на протяжении практически всей второй половины XX в., завершались.
Появление института омбудсмена может рассматриваться как доказательство этого изменения, поскольку до недавнего времени в странах региона отсутствовали органы контроля за исполнением решений государственных служащих, деятельность которых была направлена на охрану прав человека <5>.
--------------------------------
<5> См.: FIO and IIDH. Informe de La Secretaria Tecnica. Period 2000 - 2001. November 2000 - September 2001.

Появление такого феномена, как институт омбудсмена, может считаться ответом на явный пробел, существовавший в некоторых латиноамериканских государствах в области защиты прав человека во времена военной диктатуры и внутренних конфликтов в Латинской Америке в 1970 - 1980-е годы. Имевшиеся в то время нарушения прав человека привели к созданию института омбудсмена. Мексиканский юрист Хорхе Мадрасо называет латиноамериканский прототип омбудсмена "благородным омбудсменом" <6>.
--------------------------------
<6> Ibid.

Латиноамериканская модель омбудсмена основана на шведской и испанской моделях. В соответствии с потребностями отдельно взятой страны обозначенного региона институт омбудсмена превратился в необходимый механизм контроля за злоупотреблениями со стороны властей и частных лиц <7>.
--------------------------------
<7> URL: http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa.

Хотя институт омбудсмена в странах Латинской Америки основывался на уже существовавших моделях, латиноамериканская модель имеет причинную связь с изменениями в конституционном строе того времени, а именно с процессом перехода от авторитарного режима к демократии. При этом латиноамериканская модель уполномоченного дополняет классическую модель омбудсмена двумя элементами. С одной стороны, явный приоритет отдается защите прав человека, не отменяя контроль за превышением полномочий в сфере государственного управления. С другой стороны, омбудсмен наделен правом передачи дел Правительству, с тем чтобы представители последнего могли инициировать, в соответствующих случаях, уголовное преследование. Омбудсмен также наделен просветительскими функциями <8>.
--------------------------------
<8> См.: Garcia Laguardia, Jorge Mario. Reflexiones sobre el Ombudsman en America Latina y su proceso de nombramiento. Guatemala, 1997.

В Латинской Америке омбудсмен часто оказывается более эффективным средством защиты прав человека, чем судебные органы. Уполномоченный по правам человека, осуществляя свои функции, не ограничен ни формально, ни юридически, когда речь идет о защите прав человека. Более того, омбудсмен является независимым органом и при осуществлении защиты прав не взимает плату за предоставленные услуги.
Чтобы иметь лучшее представление об особенностях данного института, следует обратиться к социальной и политической обстановке в Латинской Америке, существовавшей до создания института омбудсмена.
До начала 1980-х годов во главе правительства ряда стран Латинской Америки стояли военные, которые в некоторых случаях сменяли друг друга, фальсифицируя результаты выборов, или приходили к власти в результате совершения преступлений против государства, как это было в Парагвае и Никарагуа <9>. Это была эпоха диктатур, поддерживаемых развитыми странами, которые полагали, что диктатуры принесут стабильность, а она по чудодейственному мановению принесет экономическое развитие, а затем придет демократия <10>. В данных государствах отсутствовало верховенство закона и независимые демократические институты, что не позволяло гражданам предъявлять претензии в связи с нарушением основных прав и свобод. В этот период времени имели место массовые нарушения прав человека: правительства некоторых стран Латинской Америки несут ответственность за насильственные исчезновения, а также за убийства лиц, чья работа относилась к области прав человека, или за высказанную критику в адрес существовавшего режима.
--------------------------------
<9> Генерал Альфредо Стресснер возглавлял государство Парагвай с 1954 по 1989 г., и три поколения Сомозас были у власти в государстве Никарагуа с 1933 по 1979 г.
<10> См.: История государства и права зарубежных стран / Под общ. ред. Н.А. Крашенинниковой и О.А. Жидкова. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М", 2008. С. 493.

Первый институт омбудсмена в Латинской Америке был создан к 1985 г. и закреплен в Конституции Гватемалы. Кроме того, на основе Конституции была создана парламентская комиссия по правам человека <11>.
--------------------------------
<11> См.: Garcia Laguardia, Jorge Mario and Edgar Alfredo Ballsells Tojo. El Procurador de los Derechos Humanos, Coleccion Cuadernos de Derechos Humanos, Guatemala, 1997. P. 47.

Впоследствии во Всемирном соглашении о правах человека, подписанном в 1994 г. Правительством и повстанческой группой "Национальное революционное единство Гватемалы" (НРЕГ), было закреплено, что любое поведение, которое ограничивает осуществление функций, возложенных на омбудсмена в области прав человека, а также подрывающее основополагающие принципы верховенства права и тем самым затрудняющее исполнение возложенных обязанностей на данный институт, будет признано незаконным. В этом Соглашении Правительство Гватемалы согласилось поддержать и усилить работу омбудсмена, а также обеспечить технические и материальные условия.
В Республике Сальвадор институт омбудсмена создан в ходе конституционной реформы 1991 г. <12>.
--------------------------------
<12> См.: Середа Г.А. Указ. соч. С. 178.

В Аргентине несколько членов палаты представителей в 1975 г. представили на рассмотрение проект закона о создании такого органа, как Уполномоченный Конгресса. Эта инициатива не увенчалась успехом из-за политической ситуации в стране. Состоявшийся государственный переворот в 1976 г. привел к созданию военных правительств, которые просуществовали до 1983 г. <13>.
--------------------------------
<13> См.: Fix Zamudio, Hector. Posibilidad del Ombudsman en el Derecho Latinoamericano. In: La Defensoria de los de la UNAM y la institucion del Ombudsman en Suecia. UNAM, Mexico, D.F., 1986.

В 1993 г. Указом Президента Карлоса Менема, десять лет спустя после окончания военной диктатуры, был создан институт омбудсмена. В 1994 г. институт получил конституционное закрепление.
В Парагвае, который был охвачен властью военной диктатуры с 1954 по 1989 г., компетенция омбудсмена была закреплена в Конституции 1992 г. Тем не менее народу Парагвая пришлось ждать девять лет, прежде чем была определена первая кандидатура на пост Уполномоченного по правам человека.
В Никарагуа, Гондурасе институт омбудсмена возник при переходе к демократическим началам правления в конце военных и диктаторских режимов. В Никарагуа служба омбудсмена получила конституционное закрепление в 1995 г. В Гондурасе институт омбудсмена был впервые создан с принятием указов исполнительной властью в 1992 г., а также с учреждением поста Комиссара по правам человека, назначенного Президентом. Позже последовала конституционная реформа 1994 г., которая законодательно закрепила пост Национального комиссара по правам человека.
Создание института омбудсмена в Перу и Колумбии уникально - несмотря на то, что обе страны следовали правилам гражданской правовой доктрины, они стали ареной длительных и серьезных вооруженных конфликтов, где были выявлены массовые нарушения основных прав человека, многие из которых остались безнаказанными. В связи с этим пост омбудсмена был учрежден в Конституции Перу 1993 г., но первый омбудсмен вступил в должность только в 1996 г. В Колумбии институт омбудсмена был создан в 1991 г. с приданием ему конституционного статуса.
В Латинской Америке есть государства, где, несмотря на отсутствие военной диктатуры, существовали организационные недостатки в государственном управлении, что повлияло на установление демократического режима. Так, в Мексике наблюдалась тенденция к укреплению правления всего лишь одной политической партии на протяжении 70 лет. В 1990 г. был образован институт омбудсмена (впоследствии Национальная комиссия по правам человека) по примеру существовавшей модели Гондураса. Данный орган осуществлял свои функции в рамках Министерства внутренних дел <14>. С момента конституционной реформы 1992 г. Национальной комиссии по правам человека предоставляется полная автономия.
--------------------------------
<14> См.: Fix Zamudio, Hector. Los Derechos Humanos, in: Memoria del 4° Congreso Nacional de Derecho Constitucional III, Instituto de Investigaciones Juridicas de la UNAM, Mexico, 2001.

В 1999 г. в мексиканскую Конституцию внесена поправка, согласно которой Сенат наделялся полномочиями назначения Председателя Национальной комиссии по правам человека, а также была закреплена независимость Комиссии. Мексиканское законодательство также предусматривает формирование региональных комиссий по правам человека в каждом штате и федеральном округе <15>.
--------------------------------
<15> См.: Santiestevan de Noriega, Jorge. El Defensor del Pueblo en Iberoarnerica. Gaceta Juridica S.A. Lima, 2002. P. 23.

Среди государств, имеющих институт омбудсмена, Коста-Рика является единственным, которое не пострадало от вооруженных конфликтов, в стране также не произошло изменений в демократической системе. В 1979 г. была первая попытка создания института - предложена поправка к ст. 48 Конституции <16>. В 1982 г. принят Конституционный закон о Прокуратуре, которым создано Управление по защите прав человека. Данный орган был призван осуществлять функции по защите прав человека.
--------------------------------
<16> См.: Munoz, Hugo Alfonso. El Ombudsman posibilidad de incorporarlo en Costa Rica. In: Revista Juridica de Costa Rica. No. 10. San Jose. December 1978.

Институт омбудсмена сегодня имеют такие латиноамериканские государства, как: Аргентина, Боливия, Колумбия, Коста-Рика, Эквадор, Сальвадор, Гватемала, Гондурас, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу и Венесуэла.
Международная ассоциация юристов формально определяет институт омбудсмена как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады <17>.
--------------------------------
<17> См.: Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. N 9. С. 21.

Из 14 стран Латинской Америки, в которых функционирует орган по защите прав человека, деятельность данного института регулируется на конституционном уровне, и только в Коста-Рике, Панаме и Эквадоре существует исключительно на основании закона.
При конституционном закреплении статуса омбудсмен имеет больше гарантий своей деятельности, а также обладает большей независимостью, поскольку для изменения или ликвидации института омбудсмена было бы необходимо внесение изменений в Конституцию, что является более сложным процессом, чем простое изменение или отмена закона.
Ключевой момент процесса избрания кандидата на должность Уполномоченного состоит в том, что сам омбудсмен является "магистром совести". Поскольку решения омбудсмена не являются обязательными, их влияние в значительной степени зависит от авторитета лица, занимающего пост. Это означает, что омбудсмен должен соответствовать моральным устоям общества, с тем чтобы повысить доверие к своей работе, и он должен быть в состоянии объединить различные слои гражданского общества.
Юридическая сила решений омбудсмена основывается не на законе, а на убедительности его доводов и способности завоевывать доверие государственных органов и прессы. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмена, а важнейший способ воздействия на органы власти со стороны омбудсмена - предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмена <18>.
--------------------------------
<18> См.: Вагизов Р.Г. Указ. соч. С. 43.

Каждое государство установило собственную процедуру избрания лица на должность омбудсмена. Важность этого вопроса состоит в том, что омбудсмен должен быть независимым, чтобы выполнять свои функции, не отдавая предпочтения какой-либо политической партии или правительству.
Страны Латинской Америки используют различные способы избрания на должность омбудсмена. Большинство из них являются избранным законодательным органом, но в данном случае отсутствует консенсус относительно числа голосов, необходимых для избрания. В некоторых случаях омбудсмен избирается путем голосования большинства - 2/3 от числа членов, относящихся к соответствующему государственному органу. В других случаях необходимо 2/3 от общего числа членов, возможно избрание омбудсмена абсолютным, квалифицированным или простым большинством голосов.
В ряде государств исполнительная власть назначает омбудсмена. Так обстоит дело в Колумбии, где список кандидатур предоставляется Президенту, и в Панаме, где Президент может заменить кандидатуру, предложенную Ассамблеей.
Заслуживает особого внимания процедура избрания омбудсмена в Боливии. Закон устанавливает открытую процедуру, при которой гражданское общество может предлагать или отклонять кандидатов. В Никарагуа кандидаты выдвигаются депутатами Парламента с согласия общественных организаций. В Перу омбудсмен избирается посредством уведомления в "Официальном вестнике", а затем список кандидатов публикуется с расчетом на то, что в него могут быть внесены изменения по кандидатурам, предложенным общественностью.
Важным является фактор участия гражданского общества в управлении и контроле процесса избрания. Это необходимо для того, чтобы избежать политического давления во время процесса избрания, а также чтобы омбудсмен мог выполнять свою работу в соответствии с требованиями этого поста.
Заместитель омбудсмена является важной фигурой, поскольку законы некоторых государств Латинской Америки наделяют омбудсмена правом назначения своего заместителя, а также снятия его с должности. Однако в некоторых случаях, например в Боливии, омбудсмен может назначить или отстранить заместителя от должности только с согласия Сената.
После своего избрания омбудсмен занимает должность до истечения срока полномочий, установленного законом. В большинстве латиноамериканских государств установлен пятилетний срок полномочий омбудсмена (Аргентина, Боливия, Мексика, Панама, Парагвай, Перу, Гватемала и Никарагуа). В Аргентине, Боливии, Мексике, Панаме, Парагвае, Перу предусмотрено повторное избрание омбудсмена на второй срок. Однако в Гватемале и Никарагуа такой порядок не предусмотрен. В некоторых странах срок полномочий составляет четыре года (Колумбия, Коста-Рика, Эквадор; в Коста-Рике и Эквадоре предусматривается возможность переизбрания). В Гондурасе этот срок составляет шесть лет с возможностью переизбрания, Сальвадор устанавливает срок три года, и, наконец, Венесуэла установила срок семь лет без возможности повторного замещения данной должности.
Что касается требований к претендентам на занятие должности омбудсмена, то они должны быть рожденными на территории государства (Боливия, Колумбия, Эквадор, Гондурас, Мексика и Венесуэла), в других случаях закон косвенно или прямо разрешает кандидату быть натурализованным гражданином (Аргентина, Сальвадор).
Законы некоторых государств Латинской Америки прямо закрепляют, что омбудсмен не должен быть юристом, при этом указывая, что кандидат на должность Уполномоченного должен иметь опыт в сфере защиты прав человека. Колумбия, Эквадор, Гватемала и Перу закрепляют в законодательстве положение, согласно которому омбудсмен должен быть юристом, в Панаме устанавливается приоритет омбудсмена с высшим юридическим образованием. В Аргентине, Боливии, Сальвадоре, Гондурасе, Никарагуа, Коста-Рике, Мексике, Венесуэле омбудсмену не обязательно быть юристом. В большинстве стран кандидат на должность не должен иметь судимости, а также быть привлечен к уголовной ответственности за преступления, которые устанавливают в виде наказания лишение свободы, а также преступления, связанные с мошенничеством. И только одна страна, Боливия, устанавливает в качестве обязательного условия прохождение военной службы.
Важной характеристикой института омбудсмена является его независимость. Большинство латиноамериканских государств закрепляет независимость омбудсмена и на уровне конституции, и в законах. Некоторые законы прямо устанавливают, что омбудсмен должен действовать в рамках закона, устанавливающего его компетенцию, либо в соответствии с конституцией. Однако есть исключения, например, в Колумбии омбудсмен находится под контролем Генерального прокурора.
Следует отметить, что существуют разнообразные способы ограничения независимости омбудсмена.
Возможно структурное ограничение, когда, например, органический закон ограничивает его компетенцию в определенных сферах или когда аппарату омбудсмена не выделяют достаточно средств и ресурсов или в худшем случае уменьшают финансирование.
Одним из главных недостатков института омбудсмена является отсутствие у него политической воли, которая не позволяет уполномоченному быть по-настоящему эффективным органом защиты прав человека с широкими полномочиями.
Независимость омбудсмена ограничена рамками действующего законодательства: осуществляя свою деятельность, он должен четко исполнять нормы Конституции и других законов.
Большинство государств закрепляет статус омбудсмена на конституционном уровне, предоставляя иммунитет, необходимый для успешного выполнения его функций. Например, Эквадор наделяет омбудсмена иммунитетом наравне с членами Конгресса. Однако существуют государства, которые не закрепляют деятельность Уполномоченного в своих конституциях и не предоставляют ему привилегий. Так, в Коста-Рике, Панаме и Колумбии омбудсмен и служащие его аппарата не наделены ни привилегиями, ни иммунитетом.
Большинство латиноамериканских стран прямо указывает в законодательстве причины для отстранения омбудсмена от должности. Это истечение срока полномочий, отставка или смерть. Некоторые государства в качестве причин отстранения от должности омбудсмена выделяют участие в политической деятельности (Гватемала и Сальвадор) или нарушение правового порядка, установленного конституцией или законом. В других государствах омбудсмен наделен правом на судебную защиту, т.е. правом на рассмотрение его дела в суде прежде, чем он будет снят с должности (Коста-Рика, Никарагуа и Перу).
Институт омбудсмена имеет свои особенности в Перу и Колумбии. В законе Перу указывается, что омбудсмен может назначить своего преемника в случае невозможности дальнейшего исполнения своих функций, либо на определенное время, либо в случае его отставки. В Колумбии закон позволяет Президенту предлагать кандидатов на должность нового омбудсмена в случае невозможности исполнения полномочий предыдущим, а также в случае избрания нового Уполномоченного в соответствии с законодательством. Более того, Президент вправе назначить временно исполняющего обязанности Уполномоченного до момента избрания Конгрессом нового омбудсмена, в соответствии и в порядке, установленном Конституцией.
Правовая база, регулирующая институт омбудсмена, должна обеспечивать финансовую независимость, которая имеет чрезвычайно важное значение для эффективной защиты прав человека и контроля за государственными органами.
На практике в некоторых странах Латинской Америки, чтобы ослабить влияние омбудсмена, государство сокращает бюджетные средства. В итоге это приводит к снижению эффективности защиты омбудсменом прав человека.
Такое положение побудило гражданское общество и международные организации выступить с заявлением о том, чтобы бюджет аппарата омбудсмена не использовался в качестве инструмента контроля, поскольку такие изменения в выделении ресурсов приводят к ослаблению роли уполномоченного.
Омбудсмен вправе проводить расследования по всем вопросам, относящимся к сфере общественного управления, а также по вопросам, затрагивающим основные права человека, закрепленные в Конституции, международных договорах и законодательстве.
Компетенция омбудсмена по расследованию дел должна отвечать определенным требованиям, таким, как:
а) обращения, направляемые к омбудсмену, не облагаются пошлиной, процесс обращения не должен быть обременен формальными требования, а также помощь должна быть своевременной;
б) резолюции уполномоченного не заменяют актов государства и не имеют юрисдикционного характера;
в) сфера деятельности ограничена государственными рамками;
г) решения уполномоченного не являются обязательными;
д) рекомендации омбудсмена должны быть обнародованы, поскольку это является неотъемлемым фактором для укрепления деятельности и институциональной легитимности <19>.
--------------------------------
<19> См.: Lorena Gonzalez Volio. The Institution of the Ombudsman, the Latin American Experience. Inter-American Institute of Human Right. Costa Rica, 2003.

Конституционно-правовое законодательство и практика его реализации показывают, что омбудсмен в Латинской Америке является достаточно демократизированной фигурой, которая способствует урегулированию конфликтов в обществе и содействию установления демократических стандартов.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ