Совет Федерации: модернизация или консервация (размышления). Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ: МОДЕРНИЗАЦИЯ ИЛИ КОНСЕРВАЦИЯ (РАЗМЫШЛЕНИЯ)

В.Т. КАБЫШЕВ, Т.В. ЗАМЕТИНА

Вопрос о Совете Федерации Федерального Собрания РФ - это неразрывная составная часть более широкого спектра проблем: федерализма, парламентаризма, конституционно-политического режима, конституционной политики построения системы власти в Российской Федерации.
История развития постсоветского парламентаризма свидетельствует, что за годы своего существования Совет Федерации пережил несколько разных этапов, по сути, разных подходов к порядку его формирования и организации деятельности. Это явилось следствием отсутствия общей стратегии построения конституционной модели представительства субъектов Федерации в парламенте страны.
Двухпалатная система российского парламента имманентно вытекает из исторического, в том числе дореволюционного, национального опыта, советского, а также из реалий (объективных закономерностей) развивающихся федеративных отношений в современной России.
Как известно, Россия, начиная с революции 1917 г., являясь по сути федерацией, имела вплоть до 1990 г. однопалатный высший представительный орган государственной власти.
Следует отметить, что Россия исторически сложилась как многонациональное государство, как объединение народов на основе исторической общности. Вся история Российского государства как в прошлом, так и в настоящем - это интегрирование, объединение всех земель, частей огромного геополитического пространства. Именно геополитический фактор всегда имел существенное значение для государственного устройства России, построения конституционно-правовой системы власти и управления. Он определял и государственно-политический режим, т.е. методы и способы осуществления государственной власти в царской России, в советский период государственности и в постсоветское время, но уже с учетом современных реалий развития политико-правовых институтов.
Двухпалатная структура российского парламента была учреждена в 1990 г. в ходе конституционной реформы 1989 г. В результате Верховный Совет РСФСР теперь состоял из двух палат: Совета республики и Совета национальностей. Палаты Верховного Совета России практически заседали совместно. При этом доминирующую роль играл Президиум Верховного Совета, который являлся руководящим органом всего парламента и практически подавлял инициативу палат.
Согласно ст. 94 действующей Конституции РФ, Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Статья 95 Конституции РФ учредила двухпалатную структуру российского парламента. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
Уместно напомнить историю учреждения Совета Федерации. Первоначально, до принятия Конституции РФ 1993 г., Совет Федерации был создан как координационный орган для подготовки Федеративного договора между РСФСР и ее субъектами. В Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР "О Федеративном договоре" от 17 июля 1990 г. было запланировано его создание как самостоятельного органа, но не как палаты Федерального Собрания <3>.
--------------------------------
<3> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 8. Ст. 112.

30 января 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Постановление "О Положении Совета Федерации РСФСР" <4>. В нем отмечалось: Совет Федерации является координационным органом. В состав его входили: председатель Верховного Совета РСФСР (председатель Совета Федерации), председатели Верховных Советов республик, входящих в состав РСФСР, председатели Советов народных депутатов автономных областей и округов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов. Наконец, в печально известном Указе Президента РФ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" было сказано: "Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ" и учредить новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы <5>.
--------------------------------
<4> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 6. Ст. 97.
<5> Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст. 3597.

В период острых политических дискуссий на Конституционном Совещании (1993 г.) и позже региональные политические элиты (руководители субъектов Российской Федерации) стали рассматриваться как инструментарий осуществления государственной власти на базе новой Конституции <6>.
--------------------------------
<6> См.: Шейнис В. Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике (1985 - 1993). Т. 2. М., 2005. С. 450.

Именно этот элемент (главы власти субъектов) Б. Ельцин решил включить в конституционный механизм российского парламента. Б. Ельцин собственноручно 8 ноября 1993 г. в подготовленный для опубликования проект Конституции РФ в ч. 2 ст. 95 внес поправку "по одному от представительного и исполнительного органов власти". А в п. 9 заключительных и переходных положений включил поправку: "Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе" <7>.
--------------------------------
<7> Батурин Ю.М. Конституционные этюды. М.: Институт права и публичной политики, 2008. С. 67.

Именно эти поправки дали повод "маневрировать" власти, меняя разные правила порядка формирования и организации деятельности Совета Федерации.
За время своего существования Совет Федерации пережил несколько этапов разных подходов к порядку его формирования: 1993, 1995, 2000, 2004, 2009 и, наконец, 2011 г. <8>. Невольно напрашивается аналогия: а не повторяем ли мы ту конституционную чехарду, которая была в период разработки Конституции России 1993 г.? Ведь только с июня 1990 г., т.е. с начала работы I Съезда народных депутатов РСФСР, по июнь 1993 г. в действующую тогда Конституцию России 1978 г. было внесено свыше 350 изменений и дополнений. Такой конституционной чехарды мировая политическая история не знала.
--------------------------------
<8> См.: Лукьянов А.И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики): Курс лекций. М., 2010. С. 169 - 175; Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учебное пособие: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. Т. 2. М., 2010. С. 448 - 455.

Вопрос формирования (выборности) Совета Федерации как палаты российского парламента - это только составная часть модернизации федеративных отношений в России. В широком смысле модернизация федеративных отношений может быть осуществлена только в том случае, если одновременно или поэтапно происходит модернизация экономической, политической, правовой, социальной и духовной жизни общества. Об этом свидетельствует как мировой, так и отечественный опыт развития государственности.
Статья 3 Конституции, провозглашающая многонациональный народ России единственным официальным легитимным источником власти в стране, закрепляет народовластие в качестве основополагающего принципа конституционного строя России и утверждает незыблемость демократической основы суверенной государственности Российской Федерации. Статья 32 Конституции предусматривает две формы реализации субъективного права граждан на участие в управлении делами государства - как непосредственно, так и через своих представителей. В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты как непосредственной, так и представительной демократии.
В своих решениях Конституционный Суд РФ отмечал, что в Российской Федерации "федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народов субъектов Российской Федерации), осуществляющими законодательную власть" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края" <9>). Эта идея неоднократно отражалась и в других решениях Конституционного Суда РФ.
--------------------------------
<9> СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601.

А.Я. Слива различает в статусе каждого из двух равноправных членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первичное и вторичное свойство представительства. Первичное - это представительство интересов населения субъекта Российской Федерации. Вторичное - представительство органов власти субъекта Российской Федерации <10>. Мы полагаем, что конституционная природа Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предполагает и третий уровень представительства - собственно субъекта Федерации.
--------------------------------
<10> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М., 2011. С. 726.

Каждое представительство конституционно обусловлено: представительство населения субъекта Федерации положениями ст. 1 (ч. 1) и 3 Конституции РФ; представительство органов власти субъекта Федерации - ст. 5 (ч. 3), 10, 11 Конституции; представительство субъектов Федерации - ст. 1 (ч. 1), 5 и главой 3 Конституции РФ.
Член Совета Федерации призван в первую очередь выражать интересы населения субъекта Федерации и осуществлять их защиту, способствовать вовлеченности граждан в процесс выработки и принятия публично-властных решений. В демократическом государстве необходимо создание прочного конституционного механизма, обеспечивающего постоянное участие населения в законодательном процессе.
В контексте ст. 11 Конституции РФ Совет Федерации является представительным органом, обеспечивающим взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации, образуемых ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции), с органами государственной власти России в целом.
Единство системы государственной власти выступает основой федеративного устройства Российской Федерации. По своей природе Россия является конституционной Федерацией. Федерализм как элемент формы Российского государства и основа двухуровневой организации государственной власти выполняет структуро- и системообразующую роли, обеспечивает согласование интересов центра и регионов, развитие гражданского общества и местного самоуправления.
Сочетание указанных способов представительства допустимо лишь при соблюдении требований Конституции Российской Федерации, гарантирующей избрание Совета Федерации на основе свободных всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании, с тем чтобы не было утрачено ни реальное содержание конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы законодательной (представительной) власти, ни существо народного представительства. Именно подлинно народное волеизъявление делает законодательный орган действительно представительным.
Расширение возможностей граждан по участию в управлении делами государства имеет серьезный потенциал для развития гражданского общества, обеспечения стабильности основ конституционного строя, повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления.
Реформирование порядка формирования (избрания) Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предполагает решение прежде всего ряда конституционно-правовых проблем.
Во-первых, введение прямых выборов членов этой палаты избирателями конкретного субъекта неизбежно требует внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации. Мы полагаем, что в данном случае неизбежно принятие Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, а также Федерального закона "О выборах членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Неизбежно это потребует внесения принципиальных изменений и дополнений и в ряд федеральных законов, и в законодательство субъектов Российской Федерации.
Предлагаем проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" следующего содержания:
"Статья 1. Внести в Конституцию Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., следующие изменения:
1) часть 2 статьи 95 изложить в следующей редакции:
"2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемые сроком на пять лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании";
2) статью 84:
а) дополнить новым пунктом "а" следующего содержания:
"а) назначает выборы в Совет Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом";
б) п. "а" - "е" считать соответственно п. "б" - "ж";
3) ч. 2 ст. 96 изложить в следующей редакции:
"Порядок выборов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами".
Статья 2. Настоящий Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации".
Данный этап конституционно-правовой реформы займет длительное время. Но если предположить гипотетически, что он "понравится" властной элите, то это будет иначе.
Предлагаемый вариант мы считаем прогрессивным. Он вытекает из духа и буквы Конституции Российской Федерации, отвечает объективным тенденциям развития демократии, будет способствовать становлению гражданского общества, дальнейшему формированию правового государства в России.
В связи с принятием предлагаемого варианта потребуется решить еще один принципиально важный вопрос не только в аспекте конституционно-правовом, но прежде всего в аспектах политическом (может быть, самом важном) и финансово-экономическом: можно ли в будущем совмещать выборы одновременно членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы? По нашему мнению, на данном этапе этого делать нельзя. Почему? Выборы в Совет Федерации не должны проходить по пропорциональной системе. Совет Федерации - это палата федерального парламента, представляющая главным образом интересы избирателей соответствующего субъекта Российской Федерации независимо от партийных взглядов тех или иных групп граждан. Никаких партийных фракций в данной палате нет и не должно быть. Выборы же депутатов Государственной Думы за шесть созывов приобрели ярко выраженную, образно говоря, партийную окраску, которая не меняется как при ранее применявшейся смешанной системе (мажоритарной и пропорциональной), при выборах исключительно по пропорциональной системе и будущем возвращении смешанной системы. Это отвечает принципу многопартийности и политического многообразия как одной из основ конституционного строя Российской Федерации - ст. 13 Конституции РФ.
Но Совет Федерации должен избираться только по мажоритарной системе. На данном этапе - по двухмандатным избирательным округам, образованным в рамках административных границ каждого субъекта Российской Федерации.
Кроме того, совмещение выборов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы будет приводить к путанице, неразберихе избирателей, уже привыкших за 18 лет ориентироваться на партийную принадлежность кандидатов, за которых они предпочитают голосовать. Это чрезвычайно важный вопрос. Незавершенность формирования и становления политической системы современной России, естественно, также является препятствием для совмещения выборов в обе палаты российского парламента на данном этапе политико-правового развития.
В условиях продолжающихся реформ и курса, направленного на внедрение режима "управляемой демократии", необходимы дополнительные гарантии (условия) включенности каждого гражданина в процесс институционализации (формирования) органов государственной власти и местного самоуправления.
Конституцией предусмотрены гарантии самостоятельности субъектов Федерации. Каждый субъект имеет конституцию (устав), законодательство, территорию, систему органов государственной власти. Формирование Совета Федерации путем прямых выборов расширит демократические начала организации законодательной власти, создаст условия выражения и отстаивания позиции населения субъектов Федерации через своих представителей в Совете Федерации, повысит эффективность воздействия регионов на процесс принятия Федерацией важнейших государственных решений.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ