Политика в рамках права: "правила игры" для Президента. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПОЛИТИКА В РАМКАХ ПРАВА: "ПРАВИЛА ИГРЫ" ДЛЯ ПРЕЗИДЕНТА

А.В. ЗУЙКОВ

Главное, о чем необходимо вести речь на нынешнем этапе развития отечественного института президентства, - это совершенствование нормативной базы самого института президентства Российской Федерации, а точнее, как это ни парадоксально звучит спустя 18 с лишним лет после его учреждения, о ее создании: о назревшей необходимости разработки и принятия не предусмотренного Конституцией Российской Федерации Федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации" - комплексного акта, расшифровывающего и интерпретирующего конституционные положения о Президенте Российской Федерации, а также регулирующего основы правового статуса органов, обеспечивающих осуществление Президентом Российской Федерации своих полномочий.
На сегодняшний день приходится констатировать, что этот ключевой, системообразующий институт - институт президентства Российской Федерации - не имеет комплексного и принципиального конституционно-правового регулирования. Свое нормативное выражение этот институт находит в положениях Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <1>, Федеральном законе от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" <2> и в огромном количестве разрозненных фрагментарных положений, зафиксированных в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в актах самого Президента.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 2. Ст. 171.
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 7. Ст. 617.

Между тем в отношении других институтов принимается достаточное количество базовых законов, содержащих ответы на многие вопросы, детализирующих и уточняющих положения Конституции. В этой связи отсутствие специального акта, регулирующего особенности правового положения Президента, выглядит неприемлемым, особенно с учетом необходимости адаптировать положения Конституции, обладающие определенной стабильностью, к изменяющимся требованиям времени. Ни для кого не секрет, что в процессе эволюции российского института президентства обозначился весьма широкий круг актуальных проблем, требующих совершенствования правовой базы. Институт президентства Российской Федерации нуждается в дальнейшей глубокой теоретической разработке с "выходом" на конкретные предложения. И основным из таких предложений может и должен стать именно проект Федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации", поскольку в этом акте давно назрела необходимость.
Конечно, идея законодательно урегулировать статус российского Президента, являющегося и юридически, и фактически самым "сильным" властным институтом, не нова. Закон, регулировавший статус Президента РСФСР, как известно, был впервые принят в 1991 г. Но этот небольшой и довольно специфический документ трудно рассматривать как закон, регламентирующий правовое положение Президента, поскольку данный акт носил, скорее, учредительный характер и имел целью ввести институт президентства в систему власти, закрепленную Конституцией (Основным Законом) РСФСР 1978 г. Соответственно с принятием новой Конституции Российской Федерации в 1993 г. потребность в такого рода законе отпала. О принятии же иного специализированного закона, посвященного Президенту, Конституция умолчала, установив лишь, что порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81). В то же время Конституция прямо указала, например, что порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 114) или что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128). Такая "непоследовательность" разработчиков Конституции имеет вполне понятное объяснение: ведь детализирующий закон, да еще и уровня конституционного, - это дополнительные ограничения, рамки, обязанности, контроль. Вряд ли первый российский Президент мог позволить парламенту как-то ограничивать президентские прерогативы. Стремление у него было диаметрально противоположное, потому конституционных норм было более чем достаточно, чтобы создать необходимую основу для функционирования института президентства, при этом избежав столь нежелательных ограничений.
Долгое время о принятии какого-то базового закона о Президенте Российской Федерации не могло быть и речи, ведь даже конституционные рамки оказались "тесны" для проведения в жизнь радикальных экономических реформ. Идея вновь стала обсуждаться уже после 2000 г. С одной стороны, продолжалось интенсивное "наращивание мускулов" институтом президентства, с другой стороны, на это время пришлось обновление законодательной базы, разрабатывались и принимались новые нормативные акты по основным вопросам, и эти факторы не могли не оказать определенного воздействия на появление соответствующих идей. Так, например, в 2003 г. депутатом Государственной Думы Ю.М. Нестеровым в нижнюю палату парламента был внесен проект Федерального закона "О статусе Президента Российской Федерации" <3>. Но в Заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы значилось, что большая часть положений законопроекта дублирует нормы гл. 4 Конституции Российской Федерации, что фактически лишает его самостоятельного предмета законодательного регулирования <4>. Также отмечалось, что многие положения законопроекта не согласуются с Конституцией. Так, например, эксперты Правового управления не согласились с тем, что проектом определялся закрытый перечень вопросов, по которым Президент Российской Федерации вправе издавать указы и распоряжения, а также "жестко" регламентировалось право Президента по изданию собственных нормативных актов, предоставленное ему Конституцией (ч. 2 ст. 85, ст. 86, ч. 1 ст. 90).
--------------------------------
<3> Проект Федерального закона опубликован не был. Текст документа взят из Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
<4> Хотя, как можно урегулировать правовой статус Президента, не повторив в той или иной форме конституционные положения, не вполне понятно.

Еще один проект появился в 2005 г. На сей раз это был проект уже Федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации" <5>, разработанный под эгидой Независимого института выборов. После положительной оценки этого документа конституционалистами он был представлен на широкое общественное обсуждение с участием депутатов Государственной Думы. В отличие от проекта Ю.М. Нестерова, данный проект представлял собой достаточно объемный и хорошо проработанный документ, которым охватывались все элементы статуса Президента. При этом, надо сказать, многие положения данного проекта достаточно смело и широко интерпретировали конституционные нормы, придавая им в комплексе несколько иное "звучание". Но в большинстве случаев проект предлагал именно уточнение тех моментов, которые не вполне очевидны, исходя из текста Конституции.
--------------------------------
<5> См.: Законодательное регулирование статуса органов государственной власти в Российской Федерации. М., 2007. С. 65 - 107.

Следует упомянуть и еще об одном проекте, внесенном в 2006 г. депутатом Государственной Думы Б.А. Виноградовым, который попробовал добиться законодательного урегулирования если не статуса самого Президента, то по меньшей мере статуса президентской Администрации. Предложенный им проект Федерального закона "Об Администрации Президента Российской Федерации" <6> ничего революционного не предлагал. В Заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству отмечалось, что проект примерно на одну треть состоит из Указов Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. N 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации" <7> и от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <8>, а в остальном дублирует положения Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <9>.
--------------------------------
<6> Проект Федерального закона опубликован не был. Текст документа взят из справочно-правовой системы "КонсультантПлюс".
<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 13. Ст. 1188.
<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 15. Ст. 1395.
<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

Но такой неоптимистический обзор некоторых попыток совершенствования правовой базы института президентства Российской Федерации не следует воспринимать как доказательство бессмысленности и бесперспективности каких-либо шагов в данном направлении. Напротив, опыт этих проектов в сочетании с новыми подходами, а также в условиях начавшегося нового этапа эволюции института президентства Российской Федерации и изменения конфигурации всей властной системы может привести если не к успеху, то к существенному продвижению. Сегодня на повестке дня стоит вопрос оптимизации роли Президента в государственном механизме власти. Как представляется, разработка и принятие на данном этапе Закона "О Президенте Российской Федерации" позволят установить эффективный диалог власти в лице Президента и формирующегося гражданского общества. Кроме того, Закон задаст направление для дальнейшего развития данного института и минимизирует издержки влияния политической ситуации и личностного фактора.
Следует особо подчеркнуть, что Закон "О Президенте Российской Федерации" должен быть принят не иначе как федеральный конституционный закон, поскольку только в этом случае нормативное оформление института президентства можно будет считать адекватным. Федеральный конституционный закон "О Президенте Российской Федерации" должен занять свое достойное место в ряду однопорядковых законов, урегулировавших такие государственные институты, как Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Более того, федеральный конституционный закон имеет особую процедуру принятия, поскольку для его одобрения необходимо квалифицированное большинство голосов и в Государственной Думе (2/3), и в Совете Федерации (3/4). Такой порядок обеспечивает стабильность положений закона, поскольку его нельзя изменить простым большинством голосов под воздействием конъюнктурных политических соображений. Играет определенную роль и тот факт, что в отношении федеральных конституционных законов, принимаемых в рамках парламентских процедур, Президент не обладает правом отлагательного вето. Необходимо также подчеркнуть, что для нормативного оформления такого ключевого института, как институт президентства, тот факт, что федеральные конституционные законы имеют большую юридическую силу, чем просто федеральные законы, но меньшую, чем Конституция, имеет принципиальное значение.
Конечно, здесь возникают существенные возражения и препятствия, ведь Конституция Российской Федерации не содержит упоминания о таком федеральном конституционном законе. В качестве выхода из этой ситуации можно рассматривать два пути: путь поправок и путь толкования. Что касается первого пути, то он очевиден, а с учетом первого опыта внесения поправок в действующую Конституцию - более чем реалистичен. Если Конституция не предусматривает принятия федерального конституционного закона о статусе Президента Российской Федерации, то надо просто дополнить ее соответствующим положением. Вполне разумным, например, представляется вариант дополнить ст. 80 еще одной частью (ч. 5), которая будет гласить: "Порядок осуществления Президентом Российской Федерации своих полномочий, иные вопросы, связанные с организацией деятельности Президента Российской Федерации, а также гарантии его неприкосновенности, условия материально-бытового и социального обеспечения определяются федеральным конституционным законом" <10>. Внесение такой "технической" поправки даст возможность разработать и принять Закон "О Президенте Российской Федерации" в надлежащей форме.
--------------------------------
<10> Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008. С. 222 - 223.

Второй путь проще и сложнее одновременно и состоит в том, чтобы попытаться изменить сложившийся в доктрине и практике подход к определению предмета регулирования федерального конституционного закона и обосновать более широкое его понимание. Этот путь, по сути, был предложен Н.В. Витруком в одном из его особых мнений <11>. Логика его рассуждений в общих чертах была такова. Конституционные по своей природе отношения могут быть конкретизированы и развиты в законах, основанных на конституционных положениях. Предусмотренное Конституцией Российской Федерации наличие двух видов федеральных законов (федеральных конституционных и федеральных), различных по юридической силе, диктует необходимость разграничения предметов их регулирования. С позиции Конституционного Суда предмет регулирования федерального конституционного закона определен самой Конституцией, в статьях которой есть прямые ссылки на те случаи, когда должны быть приняты федеральные конституционные законы. Однако такой подход к определению предмета регулирования федерального конституционного закона недостаточен. Он должен быть дополнен критерием "материального" порядка, т.е. определением конституционно-правовой природы отношений. Отношения, являющиеся по природе конституционно-правовыми, требуют адекватной правовой формы опосредования не ниже уровня федерального конституционного закона. Поэтому использование формы федерального закона, а не федерального конституционного, будет противоречить природе Российской Федерации как демократического правового государства (ст. 1 и ч. 1 ст. 76 Конституции). Таким образом, если идти по этому пути, то даже отсутствие в Конституции упоминания о Федеральном конституционном законе "О Президенте Российской Федерации" не мешает его принятию именно в такой форме.
--------------------------------
<11> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N 8-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 15. Ст. 1497.

Определившись с формой, необходимо сказать несколько слов и о содержании данного нормативного акта. Концепция проекта Закона "О Президенте Российской Федерации", как представляется, с учетом всего вышесказанного могла бы быть следующей. Прежде всего это должен быть комплексный документ, максимально охватывающий все элементы правового статуса Президента Российской Федерации и сферы его деятельности. Множественность актов, регулирующих отдельные вопросы, - явление неизбежное, однако необходим единый акт, дающий комплексное восприятие президентства как конституционно-правового института. Таким образом, целесообразно разрабатывать и принимать интегрированный закон, дающий целостное представление и объединяющий многие положения, рассредоточенные в настоящее время по различным нормативным актам или вообще несуществующие. Но вместе с тем не ставится цель создания просто кодекса. Основное - закрепление принципов и механизмов, не допускающих произвольной трактовки положений Конституции, задающих определенные рамки для Президента.
Проект такого Закона мог бы содержать, например, три основных раздела, посвященных: 1) основам конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации; 2) полномочиям Президента Российской Федерации; 3) органам, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации. Как представляется, такое деление в наибольшей мере соответствует традиционному восприятию элементов данного института и позволит достаточно легко сориентироваться в содержании нормативного акта.
Что касается непосредственного "наполнения" данных разделов, то оно видится следующим образом. В рамках основ правового статуса Президента Российской Федерации должно быть осуществлено нормативное регулирование таких элементов, как основные принципы деятельности Президента, границы его компетенции, замещение поста и досрочное прекращение полномочий, гарантии бывшему Президенту и т.д. Здесь хотелось бы выделить несколько моментов.
Применительно к положениям о выборах Президента необходимо отметить, что подход здесь может быть различным. С одной стороны, существует самостоятельный Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", регулирующий большую часть вопросов, сопряженных с избранием гражданами главы Российского государства. При этом базовое регулирование избирательного процесса на всех выборах содержится, как известно, в другом нормативном акте - Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Не вдаваясь в детали эффективности и проработанности норм этих двух документов, можно принять такой вариант "комплектования" законодательства о выборах Президента Российской Федерации и просто ограничиться в Законе "О Президенте Российской Федерации" воспроизведением положений ст. 81 Конституции, закрепив отсылочную норму. В целом такой вариант позволяет не "перегружать" закон, не отменять уже действующие акты, сохранить общий подход российского законодателя к регулированию выборов. С другой стороны, можно пойти и по противоположному пути, инкорпорировав в текст Закона "О Президенте Российской Федерации" весь объем положений, касающихся в той или иной мере выборов Президента Российской Федерации, сохранив их или модернизировав. Подобный вариант неизбежно приведет к чрезмерному увеличению объема Закона "О Президенте Российской Федерации", сделает его крайне неудобным в использовании. Более того, учитывая универсальный характер многих положений избирательного законодательства, относящихся и к президентским, и к парламентским выборам, возникнет необходимость дублирования значительного числа норм. Но есть и третий путь, более сложный и требующий воистину масштабной работы, но представляющийся наиболее соответствующим современным подходам к законодательному регулированию и оптимальным с точки зрения совершенствования всей законодательной базы (не только института президентства) Российской Федерации.
Речь идет о разработке и принятии Избирательного кодекса Российской Федерации. Но не путем механического объединения всех актов и норм избирательного права, а путем закрепления базовых, универсальных для всех видов выборов принципов, процедур, требований, стандартов, ограничений и т.д., при параллельном регулировании в небольшом объеме сугубо специфических аспектов в специальных законах, как, например, в Законе "О Президенте Российской Федерации". Избирательный кодекс мог бы восполнить "скупые" конституционные положения, касающиеся выборов и референдума, создав проработанную основу для проведения любых выборов и избавив специальные законы от необходимости содержать бесчисленные повторы. Попытка использования в проекте Закона "О Президенте Российской Федерации" именно такого подхода, как представляется, может быть наиболее рациональной. Кроме того, наличие норм, отсылающих к Избирательному кодексу, может стать новым стимулом к работе специалистов в области избирательного права по данному направлению.
В контексте избрания Президента (и его положения именно как главы государства) встает вопрос о его партийной принадлежности, влиянии выдвинувшей его партии на дальнейшую работу, его "связанности" собственной предвыборной программой. Трудно согласиться со звучащими предложениями более "жестко" "связать" Президента его предвыборной программой либо установить его зависимость от партии, его поддержавшей, вплоть до запрета Президенту являться беспартийным и приостанавливать свое членство в политической партии либо выходить из нее на период исполнения полномочий <12>. Во-первых, учитывая ту роль, которую Конституция отводит Президенту, логичнее стремиться к его партийной нейтральности. А во-вторых, связанность программой может быть просто объективно невозможной, что доказывает пример нынешнего Президента Российской Федерации, который вынужден был в условиях новых внешнеполитических и внешнеэкономических обстоятельств отложить и изменить большую часть своей программы. То есть легальная формула, предложенная Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <13> (ст. 10), согласно которой Президент вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий, представляется вполне удачной.
--------------------------------
<12> См.: Авакьян С.А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3. С. 2.
<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 2950.

Еще один немаловажный момент - это установление социальных гарантий бывшему Президенту. Данные положения с некоторой доработкой могут и должны быть инкорпорированы в проект Закона "О Президенте Российской Федерации" из действующего Федерального закона от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи". Гарантии не просто логично и гармонично дополнят статус Президента Российской Федерации, но и сами обретут больший юридический вес и стабильность. При таком закреплении, с одной стороны, бывший Президент будет защищен от возможного попадания в зависимость от политических пристрастий пришедшего к власти нового главы государства, а с другой - это снизит вероятность необоснованного увеличения объема гарантий.
Особое внимание в данном разделе должно быть уделено более подробному по сравнению с конституционным регулированию механизмов досрочного прекращения исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий, поскольку это является одним из наиболее острых вопросов. То есть в законе необходимо в деталях раскрыть "скупые" положения ст. 92 и ст. 93 Конституции, к чему мы уже не раз обращались.
Регулирование полномочий Президента в едином законодательном акте - одна из наиболее сложных задач, которую призван решить Закон "О Президенте Российской Федерации". Определенное значение для более четкого определения параметров данного института, реализации принципа разделения властей и принципа федерализма как основополагающих для организации российской системы власти, а также для установления "нормативной преграды" "компетенционной экспансии" <14> Президента имеет несколько усовершенствованный подход к группировке полномочий главы государства. В основу, видимо, должна быть положена условная структура гл. 4 Конституции в сочетании с предложенным нами подходом к классификации президентских прерогатив.
--------------------------------
<14> Под "компетенционной экспансией" следует подразумевать очевидное внеконституционное расширение полномочий Президента с превышением пределов компетенции за счет компетенции других институтов. Данное явление имело место на всем протяжении существования российского института президентства, но в три этапа, отличавшихся воздействием различных факторов, целями, условиями и, что принципиально, способами расширения президентских полномочий: 1991 - 1993 гг.; 1994 - 1999 гг.; 2000 - 2009 гг.

В отношении полномочий Президента Российской Федерации, которые предлагается закрепить в данном Законе, необходимо подчеркнуть, что речь идет не о воспроизведении установленного Конституцией перечня с сохранением формулировок, а именно о детализации, уточнении, отражении объема полномочий, более четком определении тех прерогатив, которые имеют императивный и диспозитивный характер для Президента. Конечно, это не полный перечень президентских полномочий. Но данный раздел впервые предлагает комплексный, интегрированный подход к их закреплению в сочетании с определенной интерпретацией и развитием конституционных норм в допустимых пределах. Характеризуя данный раздел, хотелось бы особо акцентировать внимание на следующих трех моментах.
Параллельно с установлением кадровых полномочий Президента по назначению Председателя Правительства и формированию состава Правительства в Законе вполне может быть сделана попытка регламентировать в пределах, допускаемых действующей Конституцией, механизм формирования Правительства парламентским большинством, детализировав процесс выбора Президентом кандидатуры до ее представления Государственной Думе, а также процесс определения персонального состава Правительства в ходе согласования с Председателем Правительства и парламентским большинством.
Следует также через установление компетенции и конкретных прерогатив "освободить" Президента от выполнения рутинных управленческих функций, особенно в сфере экономики и хозяйства, одновременно повысив ответственность Правительства и расширив его самостоятельность в решении оперативных вопросов, текущих экономических и хозяйственных проблем.
Президентское нормотворчество, как представляется, необходимо, но оно не должно "возвышаться" над законодательством или "опускаться" до уровня осуществления хозяйственно-распорядительной деятельности. В.О. Лучин указывает, что для упорядочения нормотворческой деятельности Президента необходимо: во-первых, конкретизировать компетенцию главы государства, а во-вторых, установить пределы и процедуру нормотворчества Президента <15>. Поэтому отдельная глава раздела о полномочиях Президента должна быть посвящена актам главы государства. Она предполагает детальное закрепление видов актов, требований к ним, порядка их принятия, опубликования, вступления в силу и, что немаловажно, оспаривания и отмены в судебном порядке. Закон должен изменить ситуацию весьма произвольного выбора Президентом формы акта, установив некоторые критерии и требования, что позволит повысить уровень судебного контроля, внести ясность и стимулировать более взвешенный подход главы государства к оформлению своих решений.
--------------------------------
<15> См.: Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996. С. 24.

Напомним, что в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. N 85-рп "О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации" <16> решения главы государства по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений. То есть распоряжения Президента не должны носить нормативный характер. Однако на практике отдельные распоряжения Президента все-таки носят нормативный характер. В качестве примера можно привести распоряжение Президента Российской Федерации от 6 июля 1997 г. N 276-рп "О правилах учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации" <17>. В то же время и среди указов Президента встречаются такие, которые изданы по тем же вопросам, что и распоряжения. Например, президентский Указ от 25 августа 1998 г. N 988 "О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации" <18> содержит только два поручения Правительству и одну рекомендацию Федеральному Собранию, в то время как, например, распоряжение Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. N 343-рп "О мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими" <19> поручений Правительству содержит уже шесть, а также пять рекомендаций органам власти субъектов Российской Федерации. Отсюда возникает вопрос о критериях, по которым указ Президента как одна форма акта может быть отделен от его распоряжения как другой формы акта. Как правильно отмечает А.В. Мицкевич, "за основу различия форм актов следует взять критерии их социально-политической значимости" <20>. Применительно к разграничению актов Президента на указы и распоряжения другим критерием различия этих форм актов является, на наш взгляд, нормативность. И если все указы Президента будут носить нормативный характер (о необходимости чего говорилось еще в 1996 г. в проекте Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" <21>), то необходимость установления нормативных и ненормативных указов отпадет: проекты документов, не содержащие нормативных положений, будут оформляться только распоряжениями Президента. Изменится и соотношение количества указов и распоряжений, издаваемых Президентом. В настоящее же время количество ежегодно издаваемых указов намного превышает количество распоряжений. Сложившаяся практика означает либо незнание, либо игнорирование различий форм актов Президента.
--------------------------------
<16> Сборник актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 7. Ст. 598.
<17> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 28. Ст. 3424.
<18> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 35. Ст. 4383.
<19> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 38. Ст. 4804.
<20> Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 11.
<21> Проект Федерального закона опубликован не был. Документ взят из справочно-правовой системы "КонсультантПлюс".

Говоря об актах Президента, нельзя не упомянуть и об указном праве. Конечно, начиная примерно с 2000 г. практика непосредственного регулирования Президентом своими указами тех или иных общественных отношений, определенно требующих нормативного закрепления на законодательном уровне, практически сошла на нет. Но это вовсе не означает, что не следует оставлять данный вопрос за рамками Закона "О Президенте Российской Федерации", поскольку всегда могут иметь место указы, "вызванные необходимостью и могущие противоречить закону" <22>. Сама возможность, случаи и пределы такого "указного законотворчества" должны определяться непосредственно в законе. Кроме того, необходимо, как представляется, предусмотреть и механизм, который бы устанавливал определенное логическое продолжение. Речь идет о законодательном закреплении адресованного Президенту требования внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального закона, вытекающего из положений соответствующего указа.
--------------------------------
<22> Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1890. С. 279.

В отношении такой нормы могут быть приведены возражения, которые и были указаны Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в Заключении на проект закона Ю.М. Нестерова. Однако в случае с нормативными указами Президента, которые, по сути, на некоторое время замещают законы, данный аргумент все-таки неуместен. В принципе такие нормативные указы представляют собой механизм оперативного урегулирования вопросов, который выступает не альтернативой, а временным способом разрешения проблемы. То есть логично предположить, что если бы ситуация не требовала оперативного вмешательства, то Президент, выявив "пробел" в законодательстве и действуя в соответствии с Конституцией, внес бы в Государственную Думу проект соответствующего закона. Иное означало бы, что "указное законотворчество" используется именно для того, чтобы "обойти" парламент, как это случалось в начале и середине 90-х годов. "Законозаменяющие" указы, будучи мерой чрезвычайной, очевидно, должны влечь либо их последующее одобрение представительным органом, либо, что видится более рациональным и эффективным, внесение Президентом (или Правительством по его поручению) необходимого законопроекта, дабы как можно скорее восстановить конституционный порядок.
Что касается третьего раздела проекта Федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации", то в нем в центре внимания должна быть Администрация Президента, а также полномочные представители Президента, которые, заметим, могут быть не только в палатах Федерального Собрания, в Конституционном Суде и в федеральных округах. Кроме того, необходимо урегулировать и основы образования и функционирования многочисленных консультативно-совещательных органов при Президенте.
Сейчас, на новом этапе эволюции отечественного института президентства, пожалуй, как никогда остро стоит проблема пересмотра фиктивных и нежизнеспособных в России конструкций, проблема сближения политической реальности и нормативного регулирования. В этой связи основная задача - зафиксировать недвусмысленное положение Президента по отношению к другим институтам, дав новое прочтение некоторым конституционным нормам, и стимулировать лицо, замещающее этот высокий и ответственный пост, к обеспечению и соблюдению режима законности. Однако для реализации этой функции необходимо предоставить Президенту четко прописанные "инструменты", что, возможно, позволит преодолеть изначальную противоречивость российского политического развития, выраженную в вынужденном сочетании двух начал - внешне демократического и внутренне авторитарного...

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ