Насущные вопросы регулирования деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НАСУЩНЫЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Н. КОКОТОВ

1. Современная проблематика регулирования деятельности Конституционного Суда РФ многообразна, ее нельзя охарактеризовать в формате краткой статьи. Поэтому коснусь лишь некоторых последних изменений законодательства о Конституционном Суде, затрагивающих полномочия, структуру Конституционного Суда, порядок отправления им правосудия <1>. Перемены вызваны главным образом необходимостью обеспечения качественного и оперативного рассмотрения и разрешения Конституционным Судом дел в условиях сохранения в течение длительного времени запредельно большого числа обращений. Так, в 2009 - 2011 гг. в Конституционный Суд поступило 57985 обращений. Хотя после исключения явно неподведомственных обращений Конституционным Судом в итоге за эти годы было рассмотрено 5335 обращений, это все равно весьма высокий показатель, не способствующий надлежащему отправлению конституционного правосудия.
--------------------------------
<1> Названные изменения внесены Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ и вступили в силу с 9 февраля 2011 г.

2. Подавляющее большинство обращений - направляемые в Конституционный Суд в порядке конкретного нормоконтроля жалобы граждан, их объединений <2>. Законодатель попытался сократить их количество посредством ограничения числа случаев, в которых граждане вправе обращаться с конституционными жалобами.
--------------------------------
<2> В 2009 - 2011 гг. в Конституционный Суд поступило 57850 жалоб граждан и их объединений, что составляет более 99% всех обращений.

На это направлена новая законодательная интерпретация ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, согласно которой Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Если в прежней редакции Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о КС) данная формулировка воспроизводилась буквально, то в действующей редакции она конкретизирована. Граждане теперь вправе оспаривать в Суде конституционность закона, который был применен в их судебном деле. Следовательно, гражданин не вправе оспаривать конституционность закона, только подлежащего применению в его деле, а таковым не может быть дело, рассматриваемое в отношении гражданина компетентным органом во внесудебном порядке. До этого Конституционный Суд рассматривал жалобы, связанные с применением в отношении гражданина закона как судами, так и иными уполномоченными органами, причем не только по вопросам наложения на него взысканий <3>.
--------------------------------
<3> Гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд с жалобой на неконституционность закона, примененного в его деле судом любой инстанции, если соответствующий судебный акт вступил в законную силу.

Что касается входящих в судебную систему страны судов, то они обращаются в Конституционный Суд в порядке конкретного нормоконтроля с запросами о проверке конституционности закона, подлежащего применению, если при рассмотрении дела в любой инстанции придут к выводу о его несоответствии Конституции.
Изменение регулирования означает, что, с точки зрения законодателя, ч. 4 ст. 125 Конституции можно толковать вариативно, имея в виду, что в ней в обобщенном виде очерчивается предмет сразу двух разных видов конституционного судопроизводства: по жалобам граждан и по запросам судов.
Это свидетельствует также о том, что, по мнению законодателя, произведенное им ограничение возможностей граждан в сфере конституционного судопроизводства компенсируется иными механизмами защиты прав, обеспечения конституционности законодательства, в том числе судебными, включая конституционно-судебные. Оправдан ли подобный расчет и приведет ли новая законодательная интерпретация ч. 4 ст. 125 Конституции к разгрузке Конституционного Суда, покажет время.
В свете сказанного интересно отметить, что сам Конституционный Суд в своих решениях неоднократно расширял возможности граждан по обращению с конституционными жалобами за счет истолкования содержащихся в ч. 4 ст. 125 Конституции понятий "граждане" (субъекты обращения с конституционной жалобой) и "закон" (вид оспариваемого в процедурах конкретного нормоконтроля акта).
Так, согласно правовым позициям Конституционного Суда субъектами обращений с конституционными жалобами являются не только граждане Российской Федерации, но и иностранцы и лица без гражданства (Постановление от 17 февраля 1998 г. N 6-П), представители граждан, признанных недееспособными (Постановление от 27 февраля 2009 г. N 4-П). В число субъектов конституционной жалобы, по мнению Конституционного Суда, входят юридические лица, в том числе коммерческие объединения, государственные предприятия, государственные учреждения, когда они подпадают под действие норм о конституционных правах и свободах, в частности в качестве налогоплательщиков (Постановления от 24 октября 1996 г. N 17-П, от 12 октября 1998 г. N 24-П, от 28 июня 2009 г. N 10-П), муниципальные образования (Постановление от 2 апреля 2002 г. N 7-П). Развивающее Конституцию РФ законодательство наделяет правом на обращение в Конституционный Суд по вопросам нарушения законом конституционных прав и свобод граждан Генерального прокурора, Уполномоченного по правам человека. Названные субъекты обращаются в Конституционный Суд в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции.
Расширительно толкуя содержащийся в ч. 4 ст. 125 Конституции термин "закон", Конституционный Суд приравнивает к нему ряд актов, имеющих в системе российского законодательства статус подзаконных: это постановления Государственной Думы об амнистии (Постановление от 5 июля 2001 г. N 11-П), постановления Правительства Российской Федерации, издаваемые по прямому указанию законодателя по вопросу, не получившему непосредственной регламентации в законе (Постановление от 27 января 2004 г. N 1-П) <4>.
--------------------------------
<4> Подробнее об этом см.: Князев С.Д. Конституционная жалоба в Российской Федерации: законодательная модель и судебная интерпретация // Журн. конституционного правосудия. 2011. N 1. С. 25 - 32.

3. Еще одна мера, призванная обеспечить надлежащее качество конституционного правосудия в условиях "вала" обращений, - введение такой формы письменного судопроизводства, как разрешение дел без проведения слушаний, вкупе с упразднением принципа непрерывности проведения судебных заседаний.
Письменное производство и ранее использовалось Конституционным Судом в качестве средства ускоренного разрешения конституционно-судебных дел. Оно не исключалось прежней редакцией ФКЗ о КС, определялось нормами Регламента Конституционного Суда и вырабатываемыми им деловыми обыкновениями. Формой письменного судопроизводства в Конституционном Суде выступали заседания, на которых Суд выносил решение о принятии обращений к рассмотрению в публичных заседаниях. В ходе таких заседаний Конституционный Суд принимал не только обычные отказные определения, но и определения с положительным содержанием, выявив аналогичность оспариваемых заявителями положений ранее оцененным Конституционным Судом нормам. Данный упрощенный вариант письменного производства, завершаемый принятием в том числе отказных определений с положительным содержанием, используется Конституционным Судом и в настоящее время <5>.
--------------------------------
<5> Конституционный Суд рассматривает вопрос о принятии обращений к рассмотрению в ходе "управленческих" (материалы к ним, в том числе проекты отказных определений, готовят управления Секретариата Конституционного Суда) и "судейских" (материалы к ним готовят судьи в порядке ст. 41 ФКЗ о КС) заседаний. Причем положительное содержание включается в большинстве случаев в отказные определения, принимаемые в ходе "судейских Пленумов".

Федеральный законодатель установил, что по итогам разрешения дел без проведения слушаний Конституционный Суд выносит постановления. Суд вправе прибегнуть к названной процедуре, если придет к выводу, что оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта аналогичны нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции постановлением Суда, сохраняющим силу. Другое основание обращения к письменному производству: оспариваемая заявителем норма, ранее признанная неконституционной постановлением Суда, сохраняющим силу, применена судом в конкретном деле, а подтверждение Судом ее неконституционности необходимо для устранения нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике.
Представляется, что в настоящее время Конституционный Суд, устанавливая аналогичность (не обязательно тождественность) проверяемого регулирования и регулирования, ранее им уже оцененного, вправе опираться на свои выводы, зафиксированные не только в постановлениях, но и в определениях. Однако при этом ядро правовой позиции, свидетельствующей об аналогичности, должно содержаться именно в постановлениях Суда.
Законодатель, видимо, исходит из того, что "площадкой" выработки полноценных правовых позиций выступает публичное разбирательство конституционно-судебных дел в процедуре устного судопроизводства, завершающееся принятием итоговых решений Конституционного Суда в форме постановлений. Определения с положительным содержанием и постановления, принимаемые по итогам письменного производства в его современном виде, - это решения Конституционного Суда, где его правовые позиции уточняются, "досказываются", но не более того. Впрочем, категоричность данного вывода могут смягчить последующая практика Конституционного Суда и изменившееся правовое регулирование.
Для обращения Конституционного Суда к процедуре разрешения дела без проведения слушания недостаточно выявить предусмотренные законом основания, необходимо также выяснить позиции по этому вопросу сторон: заявителя и органа, принявшего и подписавшего оспариваемый акт. Если стороны возражают против такой формы судопроизводства, то дело подлежит рассмотрению в публичном заседании в рамках устного судопроизводства.
Подобное регулирование наделяет стороны правом одностороннего повышения "градуса публичности" предстоящего судебного заседания, дает им возможность воспользоваться преимуществами устного разбирательства, в том числе действием принципа состязательности сторон в виде их непосредственного взаимодействия, а не в виде "состязания документов". Указанные меры призваны гарантировать законные интересы сторон в конституционном судопроизводстве.
4. Проблема корректного сокращения числа обращений в Конституционный Суд не является тотальной и значима в настоящее время только применительно к рассмотрению жалоб граждан. Она, как представляется, соседствует с прямо противоположной проблемой "простаивания" тех полномочий Конституционного Суда, которые позволяют ему по обращениям специальных субъектов давать толкование Конституции, разрешать споры о компетенции, осуществлять абстрактный контроль нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, международных и внутрифедеральных договоров с нормативным содержанием. Следует обратить внимание на тот неоднозначный факт, что Президент, палаты Федерального Собрания, иные уполномоченные органы федерального уровня в течение последних лет не обращаются в Конституционный Суд по делам перечисленных категорий.
Очевидно, что названные "простаивающие" полномочия дают Конституционному Суду в совокупности большие возможности (в сравнении с его полномочиями в рамках конкретного нормоконтроля) по интерпретационному углублению конституционного пространства, конституционализации отраслевого законодательства, а в чем-то и правоприменительной практики <6>.
--------------------------------
<6> Возможности конституционно-правовой интерпретации проверяемых Конституционным Судом в рамках конкретного нормоконтроля положений ограничены фактическими обстоятельствами судебных дел заявителей.

Обращение в Конституционный Суд с запросами о толковании Конституции, проверке нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля, с ходатайствами о разрешении споров о компетенции - исключительное право уполномоченных субъектов. Побуждение их к деятельному использованию названного права - это не тот вопрос, который можно и нужно решать законодательными мерами, например посредством превращения такого права в обязанность <7>. Другое дело - использование средств косвенного воздействия, призванных убедить уполномоченный орган в существовании проблемы, для решения которой может быть целесообразным наряду с другими мерами и обращение в Конституционный Суд.
--------------------------------
<7> Хотя предложения такого рода делаются, причем доктринально обосновываются. Так, Н.В. Витрук предлагает ввести правило об обязательной проверке на соответствие Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров, затрагивающих права и свободы человека и гражданина (Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 80).

Такое косвенное воздействие на Президента, палаты Федерального Собрания, иные уполномоченные органы способен оказывать и Конституционный Суд посредством собственных посланий. Формат посланий удобен для выделения на основе анализа конституционно-судебной практики системных проблем российского законодательства и правоприменения, для устранения которых помимо изменений законодательства могут быть задействованы и конституционно-судебные средства, такие как прояснение содержания конституционных положений в процедуре официального толкования Конституции <8>. Послания в указанном значении, будучи одним из средств овеществления государственной политики, имели бы качество своеобразных предправовых источников социального регулирования (как и послания Президента Федеральному Собранию, доклады Уполномоченного по правам человека).
--------------------------------
<8> О посланиях Конституционного Суда см., например: Абросимова Е.Б., Уметбаева Э.Р. Ученый совет Института государства и права РАН обсуждает научный доклад Председателя Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 1992. N 5; Гаджиев Г.А. Федеральное Собрание и Конституционный Суд. Партнерство и контроль // Российская Федерация. 1994. N 8; Жаркова Л.М. Содержание и применение юридической конструкции "послание Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации" // Конституционные чтения. Вып. 2 / Под ред. Т.Д. Зражевской. Воронеж, 2003; Митюков М.А. Методология исследования проблемы послания Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12; Несмеянова С.Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации на законодателя // Журн. конституционного правосудия. 2010. N 3. С. 6 - 9.

Конституционный Суд пока не использует послания, в том числе по причине их недостаточной регламентации. Закон от 12 июля 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР" предусматривал необходимость подготовки Конституционным Судом на основе рассмотренных им материалов ежегодных посланий Конституционного Суда Верховному Совету РСФСР о состоянии конституционной законности в Российской Федерации. ФКЗ о КС более лаконичен, он не определяет точно ни адресата послания, ни его формальных признаков, ни содержательного наполнения.
Одним словом, послания - это точка роста для Конституционного Суда, требующая более детального урегулирования в Регламенте Конституционного Суда, а возможно, и в ФКЗ о КС. Однако, не прибегая к подготовке посланий, Конституционный Суд ежегодно готовит аналитические материалы о своей деятельности, направляемые иным органам государственной власти. В них отражаются итоги работы Конституционного Суда, проблемы исполнения его решений, выявленные им недостатки правового регулирования.
5. В современной редакции ФКЗ о КС оговорено, что позиция Конституционного Суда относительно того, соответствует ли Конституции смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый правоприменительной практикой, выраженная в его постановлении, подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу такого постановления Конституционного Суда. Сделаю лишь три оговорки относительно приведенного законодательного положения.
Во-первых, оно означает законодательное подтверждение правомерности использования Конституционным Судом средств конституционно-правового истолкования, позволяющих ему, не прибегая к признанию проверяемой нормы неконституционной, выявлять ее соответствующее Конституции содержание <9>.
--------------------------------
<9> Конституционный Суд РФ, руководствуясь доктриной сдержанности, активно использует конституционно-правовое истолкование проверяемых актов, как и иные средства мягкого воздействия на законодательство и законодателя. О доктринальном анализе такой практики см., например: Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010. С. 172 - 194 и др.; Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. С. 141 - 142, 233 - 234, 258 - 293.

Во-вторых, такой подход законодателя выводит, строго говоря, из сферы действия режима "учета" те позиции, которые сформулированы Конституционным Судом в его положительных определениях. Думается, что такие определения по-прежнему допустимы. Они могут приниматься, например, когда Конституционный Суд не вправе использовать процедуру разрешения дела без проведения слушания при установлении аналогичности проверяемого и ранее проверенного регулирования. Статья 47.1 ФКЗ о КС предусматривает, что основанием принятия постановления в рамках разрешения дела без проведения слушания является аналогичность проверяемой нормы и нормы, которая ранее признана Конституционным Судом неконституционной. Тогда в случае, если Конституционный Суд на стадии принятия решения о приеме обращения к рассмотрению установит, что проверяемая им норма аналогична норме, ранее признанной им конституционной в ее конституционно-правовом истолковании, он принимает отказное определение. В нем он должен показать наличие упомянутой аналогичности, что вполне может потребовать изложения в отказном определении положительного материала.
В-третьих, положение об учете позиций Конституционного Суда может в разных ситуациях означать и императивную обязанность уполномоченных органов осуществить конкретные действия (например, отменить определенные акты), и их обязанность выполнить те или иные действия в рамках собственных полномочий на основе широкого усмотрения, и их обязанность принять во внимание позицию Конституционного Суда в будущей деятельности <10>.
--------------------------------
<10> Об этом см. также: Кокотов А.Н. Обязательность решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журн. конституционного правосудия. 2011. N 4. С. 8.

6. В числе произведенных законодательных изменений - упразднение палат Конституционного Суда. Законодатель обосновал его необходимостью обеспечения единства конституционно-судебной практики <11>. Очевидно, что названная мера объективно ведет к определенному утяжелению, удлинению конституционного судопроизводства и в этом проявлении противоположна иным законодательным изменениям, призванным "разгрузить" Конституционный Суд (письменное производство и др.).
--------------------------------
<11> Об этом см., например: Саликов М.С. Новеллы конституционного судебного процесса // Рос. юрид. журн. 2011. N 4. С. 8.

Приспособление Конституционного Суда к новой структуре еще идет. Имея целью рационализацию досудебных и судебных процедур, оно, скорее всего, потребует:
расширения письменных форм взаимодействия судей в ходе подготовки к заседаниям <12>, в частности расширения обмена письменными предложениями и замечаниями (а впоследствии и формализации в необходимой мере такого взаимодействия в Регламенте, иных внутренних актах Конституционного Суда, обыкновениях делового оборота);
--------------------------------
<12> Такая тенденция уже заметна в практике работы Конституционного Суда.

создания рабочих групп (неформальных либо в той или иной мере формализованных), которые при согласии судьи-докладчика, работая с материалами дела, могли бы помочь ему лучше понять проблематику дела.
7. Отметим, что законодатель не остановился на анализируемых изменениях ФКЗ о КС.
В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится проект закона <13>, нацеленный на реформирование порядка исполнения в Российской Федерации решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека (имеется в виду Европейский суд по правам человека; далее - ЕСПЧ). Проект предусматривает изменение ряда законов, в том числе ФКЗ о КС.
--------------------------------
<13> Законопроект подготовлен членом Совета Федерации А.П. Торшиным и внесен им в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы 16 июня 2011 г.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что он направлен на правовое решение вопроса о соотношении истолкования нормы национального законодательства, данного Конституционным Судом РФ, и толкования Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), сформулированного ЕСПЧ, при котором та же норма становится несовместимой с Конвенцией. Таким образом, законопроект призван снять возможные противоречия в оценках норм российского законодательства ЕСПЧ и Конституционным Судом. Указанная противоречивость может порождаться тем, что положения Конвенции обладают приоритетом по отношению к российским законам, но уступают по юридической силе положениям Конституции РФ.
Предлагаемое регулирование вызвало бурную дискуссию. Оппоненты законопроекта полагают, что он, будучи принятым, позволит российским властям, опираясь на решения Конституционного Суда, блокировать исполнение решений ЕСПЧ <14>. Полемика вокруг законопроекта заставила федерального законодателя отложить его принятие. Скорее всего, он и не будет принят, в том числе в связи с нахождением иного, более удачного механизма согласования решений Конституционного Суда и ЕСПЧ, исполнения решений последнего в России <15>.
--------------------------------
<14> См., например: Александр Торшин отложил Евросуд на осень // Коммерсантъ. 2011. 18 июля.
<15> В.Д. Зорькин оценивает поиск путей органичного сопряжения национальных и наднациональных юридических институтов как приоритетную задачу для государственных и межгосударственных формирований, в том числе применительно к практике взаимоотношений Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ (Зорькин В.Д. Предел уступчивости // Рос. газ. 2010. 29 окт.).

Представляется, что характеристика заложенной в законопроекте модели как позволяющей на основе решений Конституционного Суда блокировать решения ЕСПЧ, требующие изменения национального законодательства, некорректна.
Решение Конституционного Суда, которым может быть признано соответствующим Основному Закону регулирование, оцененное ЕСПЧ как несовместимое с Конвенцией, вовсе не означает "блокировку" исполнения решения ЕСПЧ. Во-первых, решение Конституционного Суда в таком случае может означать, что проблема регулирования, приведшая к установленным ЕСПЧ нарушениям, заключается не в самом законе, а в практике его применения. Во-вторых, признание Конституционным Судом закона конституционным не свидетельствует само по себе о том, что действующая модель правового регулирования оптимальна, а значит, решение Конституционного Суда вовсе не освобождает законодателя от решения предложенной ЕСПЧ задачи оптимизации регулирования. Решение Конституционного Суда только переводит эту задачу из обязанности законодателя в его право. В-третьих, дефектность, приведшая к установленным ЕСПЧ нарушениям, может определяться не названным ЕСПЧ актом, а конкретизирующим его нормативным регулированием. Все это значимо для выбора стратегии исполнения уполномоченными органами России решений ЕСПЧ.
Кроме того, законопроект определяет, что следует считать исчерпанием всех имеющихся национальных средств правовой защиты по смыслу Конвенции, после которого лицо вправе обращаться в ЕСПЧ. В законопроекте говорится, что средства считаются исчерпанными, если по заявлению заинтересованного лица имеется вступивший в законную силу судебный акт Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда. Однако решение этого вопроса выходит за рамки полномочий законодателя, как и иных органов государственной власти Российской Федерации. Надо полагать, это область компетенции ЕСПЧ.
Еще один законопроект, направленный на изменение полномочий Конституционного Суда, внесен в Государственную Думу Законодательным собранием Санкт-Петербурга (проект N 643410-5). В проекте Федерального конституционного закона "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" и статью 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предлагается наделить Конституционный Суд полномочием по пересмотру итоговых решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ, принятых по существу вопросов, входящих в компетенцию данных судов. По сути, предлагается введение инстанционности во взаимоотношениях Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Это кардинальное изменение взаимоотношений и статуса названных судов, требующее серьезной экспертной проработки и гласного обсуждения. Кроме того, решение данного вопроса напрямую зависит от иных мер, направленных на реформирование судебной системы страны, в частности от решения вопроса об учреждении административных судов, их возможной компетенции, о чем в последнее время говорится на самом высоком уровне.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ