ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СОЮЗНЫЙ ДОГОВОР: ТУПИК ИЛИ УПУЩЕННЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ?
А. ПУЗАНКОВ
Почти 20 лет назад ушло в небытие Советское государство. Начало последнего десятилетия XX века супердержава встретила в состоянии затяжного экономического и политического кризиса. Помимо острых экономических вопросов на передний план вышел вопрос государственного управления: большинство сателлитов видели свое будущее в форме суверенных государств. Летом 1991 года в Ново-Огарево решалась судьба союзного договора, который должен был предопределить будущее страны на десятилетия. Существовала ли тогда перспектива для создания конфедерации либо нового государственного образования?
Вариант 1: союзное государство
Апрельский Пленум ЦК КПСС 1991 года, проходивший в условиях наметившегося раскола в партии, высказал серьезную критику в адрес намерений Президента СССР реформировать союз в "мягкую конфедерацию". Позиция консервативных сил выражалась в требовании сохранить существующее союзное государство любой ценой, используя при необходимости силовой вариант. Их оппоненты считали либеральные изменения формы государственного устройства жизненной необходимостью.
Полугодом ранее, в ноябре 1990 года, М.С. Горбачев представил республикам свое видение союзного договора. В обсуждении проекта приняли участие все республики, за исключением прибалтийских и Грузии. Из него исчезли упоминания о социализме, а также наименование "социалистический". Тем не менее влияние центра ощущалось в каждой статье этого варианта договора.
Однако события развивались так, что уже при представлении новый проект союзного договора принадлежал прошлому: за несколько дней до этого Россия и Украина заключили двустороннее соглашение, в котором признали суверенитет друг друга и необходимость экономического сотрудничества. Еще через два дня аналогичный договор был подписан между Россией и Казахстаном.
Вариант 2: федерация
Следующий этап формирования нового союзного договора проходил в условиях еще более жесткого давления со стороны консерваторов. Это побудило М. Горбачева выступить с инициативой о проведении референдума СССР по вопросу о сохранении обновленного Союза (17.03.1991), и 76% граждан высказались "за".
Позднее, в апреле 1991 года, руководители России, Украины, Белоруссии, Казахстана, Узбекистана, Туркмении, Киргизии, Таджикистана, Азербайджана подписали документ, известный как "Заявление 9 + 1", в котором декларировались принципы нового союзного договора. Прошедшие в Ново-Огарево в мае - июле многочисленные встречи выявили полярность мнений политических сторон. Одни настаивали на конфедеративных принципах, другие - желали более тесных отношений, то есть федерации. Результатом проделанной работы явился новый проект договора о Союзе Советских Суверенных республик. Его концепция базировалась на принципе "децентрализованной федерации". Он наделял Союз следующими полномочиями:
- защита суверенитета и территориальной целостности Союза;
- объявление войны и заключение мира;
- обеспечение обороны и руководство вооруженными силами, пограничными, внутренними, железнодорожными войсками;
- организация и руководство разработкой и производством вооружений и военной техники;
- обеспечение безопасности, установление режима и охрана государственной границы, морского и воздушного пространства Союза, координация деятельности органов безопасности республик;
- осуществление внешней политики Союза и координация внешнеполитической деятельности республик;
- представительство в отношениях с иностранными государствами и международными организациями, заключение международных договоров Союза;
- осуществление внешнеэкономической деятельности Союза и координация внешнеэкономической деятельности республик, представительство Союза в международных экономических и финансовых организациях, заключение внешнеэкономических соглашений Союза;
- утверждение и исполнение Союзного бюджета, осуществление денежной эмиссии, хранение золотого запаса, алмазного и валютного фондов, руководство космическими исследованиями, общесоюзными системами связи и информации, геодезии и картографии, метрологии и стандартизации, управление атомной энергетикой;
- принятие Конституции Союза, внесение в нее изменений и дополнений, принятие законов в рамках полномочий Союза и установление основ законодательства по вопросам, согласованным с республиками, высший конституционный контроль;
- руководство деятельностью федеральных правоохранительных органов Союза и республик по борьбе с преступностью.
Согласно данному проекту договора органы государственной власти и управления Союза и республик осуществляют совместно следующие полномочия:
- защита конституционного строя Союза, основанного на настоящем договоре и Конституции СССР, обеспечение прав и свобод граждан СССР;
- определение военной политики Союза, организация и обеспечение обороны, установление единого порядка призыва и прохождения воинской службы; установление режима пограничной зоны; решение вопросов, связанных с деятельностью войск и дислокацией военных объектов на территории республик, управление предприятиями оборонного комплекса;
- определение стратегии госбезопасности Союза и республик, изменение государственной границы Союза с согласия соответствующего участника договора, охрана государственных секретов, определение перечня стратегических ресурсов и изделий, не подлежащих вывозу за пределы Союза, установление общих принципов и нормативов в области экологической безопасности;
- определение внешнеполитического курса и контроль за его проведением, защита прав и интересов граждан, прав и интересов республик в международных отношениях, установление основ внешнеэкономической деятельности; заключение соглашений о международных займах и кредитах, единое таможенное дело, охрана и рациональное использование естественных богатств Союза;
- определение стратегии социально-экономического развития Союза и создание условий для формирования общесоюзного рынка, проведение единой финансовой, кредитной, денежной, налоговой, страховой и ценовой политики, основанной на общей валюте; создание и использование золотого запаса, Алмазного и Валютного фондов Союза; разработка и осуществление общесоюзных программ; контроль за исполнением союзного бюджета и согласованной денежной эмиссией; создание общесоюзных фондов регионального развития и ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф; создание стратегических резервов; ведение единой общесоюзной статистики;
- разработка единой политики в области топливно-энергетических ресурсов, управление энергетической системой страны, магистральным, газонефтепроводным, общесоюзным ж/д и др. транспортом; установление основ природопользования и охраны окружающей среды;
- определение основ социальной политики по вопросам занятости, миграции, условий труда, его оплаты и охраны, соцобеспечения и страхования, народного образования, здравоохранения; установление основ пенсионного обеспечения и сохранения иных социальных гарантий, в том числе при переезде граждан в другую республику; установление единого порядка индексации доходов и гарантированного прожиточного минимума;
- организация фундаментальных научных исследований и стимулирование научно-технического прогресса, установление общих принципов и критериев подготовки и аттестации научных и педагогических кадров; определение общего порядка использования лечебных средств и методик; содействие развитию и взаимообогащению национальных культур; сохранение исконной среды обитания малочисленных народов, создание условий для их экономического и культурного развития;
- контроль за соблюдением Конституции и законов Союза, указов Президента, решений, принимаемых в рамках союзной компетенции; создание общесоюзной криминалистической учетно-информационной системы; организация борьбы с преступлениями, совершаемыми на территории нескольких республик; определение единого режима организации исправительных учреждений.
Нерешенные вопросы
Несмотря на чеканные формулировки договора, ряд положений вызывал множество вопросов. Означало ли, например, с точки зрения международного права, признание "суверенных государств", выступавших субъектами союзного договора, "полноправными членами мирового сообщества", то, что они могут вступить в ООН и иметь собственные посольства?
Если с полномочиями для союзного руководства все было более или менее ясно, то совместная компетенция взаимодействий Союза и республик оставляла большой простор для воображения. Например, какими государственными органами и в какие сроки должны согласовываться и доводиться до подписания "специальные соглашения", задуманные как основа для решения вопросов совместной компетенции <1>.
--------------------------------
<1> Статья 7 проекта договора о Союзе Советских Суверенных республик (опубликован в газете "Советская Россия" от 15.08.1991 N 159).
Аналогичным способом, по принципу согласительных процедур, предполагалось решать споры, возникающие между республиками и центром. Договор не конкретизировал понятие "согласительные процедуры", однако устанавливал, что в случае недостижения согласия спор между республикой и центром передавался в Конституционный суд Союза. Таким образом, обсуждение любого серьезного вопроса, по которому центр и республика не достигали взаимопонимания, могло превратиться в затяжной процесс, и вопросы эти стороны могли интерпретировать как угодно.
Раздел договора о собственности на природные богатства также порождал множество толкований. Полностью ли переходили в собственность республик природные ресурсы, наиболее ценные и доходные из которых находились на территории России? Если Россия получала полные права на все, что добывалось на ее территории, то что же оставалось Союзу?
Столь же невнятно был урегулирован вопрос о союзных налогах и сборах <2>. Предполагалось, что союзный бюджет должен формироваться за счет согласованных с республиками фиксированных отчислений из республиканских бюджетов, однако не уточнялось, кто будет взимать этот налог.
--------------------------------
<2> Статья 9 проекта договора о Союзе Советских Суверенных республик.
Однако этому союзному договору не суждено было стать основой для обновленного Союза. Помешали известные события августа 1991 года. Следующий проект договора состоял из уже шатких намерений построить Союз на основе конфедерации, в которой союзным органам доставался минимум полномочий.
Вариант 3: конфедерация
Последний вариант союзного договора готовился в сильно изменившихся политических условиях. Работа над ним поручалась Государственному совету, состоявшему из Президента СССР и высших должностных лиц республик. Руководство страны высказало свои пожелания к союзному договору: закрепить принцип конфедерации суверенных государств, дающий центральным органам столько власти, сколько сочтут нужным государства - участники конфедерации. Руководители республик договорились о создании Союза Суверенных государств (ССГ), и Постановлением Госсовета СССР от 25.11.1991 согласованный проект союзного договора был направлен в республики и в Верховный Совет СССР для одобрения. Уполномоченные делегации для подписания союзного договора предполагалось сформировать к концу 1991 года.
Согласно проекту союзного договора государства, образующие ССГ, имели право на самостоятельное решение всех вопросов своего развития, гарантируя равные политические права всем народам, проживающим на их территории. Они сами самостоятельно определяли свое национально-государственное и административно-территориальное устройство. Также они являлись полноценными субъектами международного права, наделялись правом устанавливать непосредственные отношения с иностранными государствами, заключать международные договоры и участвовать в деятельности международных организаций, не нарушая при этом международные обязательства Союза.
Таким образом, все ключевые вопросы деятельности Союза предполагалось строить на договорной основе. Договор также декларировал принципы существования суверенных государств в постсоветском пространстве: "Государства - участники договора строят свои взаимоотношения в составе Союза на основе равенства, уважения суверенитета, невмешательства во внутренние дела, разрешения споров мирными средствами, сотрудничества, взаимопомощи, добросовестного выполнения обязательств по настоящему договору и межреспубликанским соглашениям. Государства, образующие Союз, обязуются: не прибегать в отношениях между собой к силе и угрозе силой; не посягать на территориальную целостность друг друга; не заключать соглашений, противоречащих целям Союза или направленных против других государств - участников договора" <3>.
--------------------------------
<3> Раздел 4 проекта договора о Союзе Суверенных государств (опубликован в газете "Правда" от 27.11.1991).
Права и полномочия
Договор определял право каждого суверенного государства иметь собственные вооруженные силы. Порядок создания национальных армий должен был регулироваться специальным соглашением между республикой и центром. Таким же соглашением предполагалось определить структуры и порядок действий единых вооруженных сил с централизованным управлением.
Сферу совместного ведения государств - участников договора предполагалось полностью регулировать многосторонними соглашениями. Предметом таких соглашений должны были стать вопросы об экономическом сообществе, о совместной обороне и коллективной безопасности, выработке и координации внешней политики, общих научно-технических программ, о защите прав человека и национальных меньшинств, координации общих экологических программ в области энергетики, транспорта, связи и космоса и т.д.
Статья 7 проекта договора о создании Союза Суверенных государств, посвященная полномочиям союзных (межгосударственных) органов, содержала пространную фразу о сфере их компетенции: "Государства, образующие Союз, делегируют союзным органам необходимые полномочия". Конкретно объем полномочий не раскрывался, отсылая к "специальным процедурам согласования решений". Регламент и сроки таких процедур также оставались за кадром.
Раздел о собственности, в отличие от предыдущего варианта союзного договора, четко устанавливал, что имущество Союза будет состоять из такого имущества, которое сочтут нужным государства-участники. Также устанавливалось, что "использование земли, других природных ресурсов для реализации полномочий союзных органов осуществляется в соответствии с законодательством этих государств". Таким образом, каждое государство - член Союза могло самостоятельно определять, каким образом и в каком порядке будут использоваться природные богатства и сколько будет передано в общее имущество государств - участников Союза.
Союз наделялся правом принимать законы по вопросам, относящимся к его ведению и в пределах полномочий, переданных ему союзным договором. Однако государство-участник получало право опротестовать любой союзный закон и приостановить на своей территории его действие, если такой закон нарушал нормы союзного договора. Аналогичным правом наделялись союзные органы власти. В статье 10 проекта рассматриваемого договора был установлен конкретный срок для окончательного принятия Верховным судом Союза решения по спорным вопросам в случае, если республика и центр не найдут взаимоприемлемого решения посредством применения согласительных процедур.
Законодательной властью Союза предполагалось наделить двухпалатный Верховный совет: Совет республик (избирался из депутатов от каждого государства) и Совет союза (из депутатов населения всего Союза по избирательным округам с равной численностью избирателей). Договором предусматривалась должность президента Союза, который бы выступал гарантом соблюдения Союзного договора и законов Союза, являлся Верховным главнокомандующим, представлял Союз в отношениях с зарубежными государствами, осуществлял контроль за выполнением международных обязательств Союза. Для осуществления исполнительно-распорядительной власти Союза договором было предусмотрено правительство, возглавляемое премьер-министром. В его состав входили главы правительств государств - участников договора, председатель Межгосударственного экономического комитета, заместители премьер-министра и руководители ведомств.
Для разрешения споров по вопросам соответствия законов Союза и законов государств-участников предусматривалось создание Верховного суда Союза, в компетенцию которого также входило рассмотрение гражданских и уголовных дел межгосударственного характера, включая дела по защите прав и свобод граждан. Экономические споры между предприятиями, находящимися под юрисдикцией различных государств, подлежали рассмотрению в Высшем арбитражном суде Союза.
Самый скудный раздел последнего союзного договора был посвящен бюджету. Статья 9 проекта договора полностью отсылала вопрос о формировании союзного бюджета к особому соглашению. Таким образом, важнейший вопрос финансирования конфедеративных органов власти урегулирован не был.
Итак, договору о Союзе Суверенных государств не суждено было стать основой для новой жизнеобразующей системы республик постсоветского пространства. Означал ли уход с политической арены Президента СССР М.С. Горбачева его понимание, что в данной редакции союзный договор будет всего лишь декларацией принципов государственного строительства, развить и претворить которые в жизнь будет невероятно сложно?
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: