Конституционный Суд Российской Федерации как субъект права законодательной инициативы. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ

З.А. АШХОТОВ

Россия на рубеже 80 - 90-х гг. XX в. породила принципиально новый для нашего государства юстиционный институт - Конституционный Суд Российской Федерации. Это не было формальной данью демократическим принципам, а являлось насущной потребностью страны. По прошествии времени стало ясно, что решение о формировании Конституционного Суда РФ было своевременным и правильным.
Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о КС) детально регламентированы статус, полномочия, права и обязанности, а также другие существенные аспекты функционирования Конституционного Суда РФ. Его деятельность получила должное освещение и разработку в юридической литературе.
В рамках данной статьи остановимся на рассмотрении малоиспользуемого Конституционным Судом РФ права законодательной инициативы. На сегодня ни Основной Закон, ни действующее федеральное законодательство не содержат легитимной дефиниции категории "право законодательной инициативы". Мы не ставим перед собой цель выработать новую дефиницию. В исследовании представляется целесообразным использовать формулировку, в соответствии с которой "право законодательной инициативы представляет собой право управомоченного на то Конституцией субъекта внести в Государственную Думу законопроект, что порождает обязанность Государственной Думы рассмотреть данный законопроект" <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 802.

В статье 104 Конституции РФ к иным субъектам права законодательной инициативы причислен и Конституционный Суд РФ. Как отмечал А.В. Мазуров, КС РФ остался, возможно, единственным органом, имеющим право законодательной инициативы, но никогда его не осуществлявшим <2>. С данным мнением можно согласиться лишь частично. С одной стороны, действительно Конституционный Суд РФ не так часто пользуется правом законодательной инициативы, с другой - говорить о том, что он "никогда его не осуществлял", также неверно. По мнению М.А. Митюкова, особенностью подготовки проекта ФКЗ о КС в отличие от первого Закона о Конституционном Суде 1991 г. стало то, что он разрабатывался не законодательным органом, а самим Конституционным Судом <3>. Кроме того, данное конституционное полномочие, не получив должного внимания со стороны Конституционного Суда, перешло в разряд так называемых спящих полномочий.
--------------------------------
<2> См.: Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" (постатейный). М., 2009. С. 78.
<3> См.: Митюков М.А. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": правовые дискуссии при разработке и принятии (введение в тему) // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12. С. 27.

Статья 104 Конституции РФ, рамочно урегулировав субъектный состав реализаторов права законодательной инициативы и введя в юридический обиход разнообъемность этого права, породила проблему определения объема понятия "право законодательной инициативы по вопросам ведения". Возникает вопрос, почему именно таким, "усеченным" правом законодательной инициативы разработчики Конституции РФ 1993 г. наделили Конституционный Суд РФ? В настоящее время ответ на него не содержится ни в самой Конституции РФ, ни в Регламенте Государственной Думы РФ, ни в правовых позициях КС РФ. Нет консолидированной точки зрения по этому вопросу и среди исследователей и ученых в области конституционного права. Одни указывают, что "на практике Конституция толкуется максимально широко, при этом признается, что названные суды (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. - З.А.) вправе вносить законопроекты по всем вопросам, имеющим отношение к их деятельности" <4>. Другие считают, что в этом "отчетливо просматривается опасность излишне широкой интерпретации понятия "вопросы ведения" высших судов, которые не должны в силу принципа разделения властей превращаться в законодателей" <5>. На наш взгляд, последняя позиция представляется более правильной. Несомненно, толкование понятия "вопросы ведения" высших судов страны в широком смысле способно подорвать сложившиеся устои взаимодействия различных ветвей власти. Однако возникает вопрос: насколько узким должно быть понимание и толкование понятия "вопросы ведения", чтобы не произошло вмешательства судов в прерогативу иных субъектов права законодательной инициативы? В.Д. Зорькин и Л.В. Лазарев отмечают, что понятие "вопросы ведения" может и должно интерпретироваться в системном единстве с положениями Конституции РФ, определяющими статус, цели и задачи, полномочия органов правосудия <6>.
--------------------------------
<4> Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Е.Ю. Бархатовой. М., 2010. С. 124.
<5> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. С. 802.
<6> Там же.

Однако имеющаяся практика не позволяет говорить о существовании "узкой" модели понимания названного понятия. Так, ФКЗ о КС наряду с определением статуса судей, структуры и организации деятельности данного суда содержит и процессуальные нормы, составляющие суть процедуры отправления конституционного правосудия. Исходя из этого, можно предположить, что к вопросам ведения Конституционного Суда РФ помимо общих, регламентирующих организацию его работы, необходимо отнести вопросы процессуального характера.
Мы убеждены в том, что существует необходимость императивно-правового урегулирования и трактовки понятия "вопросы ведения" в контексте ст. 104 Конституции РФ в специальном законе, регламентирующем вопросы реализации права законодательной инициативы, или путем выработки Конституционным Судом РФ правовой позиции при толковании указанной статьи Конституции РФ.
Представляется актуальным рассмотреть вопрос о том, почему Конституционный Суд РФ не пользуется предоставленным ему правом законодательной инициативы? В научной литературе приводится множество мнений по данному вопросу.
М.Ф. Косолапов объясняет это тем, что принятый по инициативе КС РФ закон может быть оспорен в будущем по основанию его неконституционности именно в данном органе судебной власти <7>. Как представляется, законопроект, разработанный Конституционным Судом РФ - органом, работа которого непосредственно сопряжена с Конституцией, будет более подготовленным, нежели "обычный" законопроект, а вероятность того, что он в перспективе может стать неконституционным, минимальна, если учесть, что в Регламенте Государственной Думы РФ предусмотрено обязательное направление законопроектов, в том числе КС РФ - по вопросам его ведения. Это, в свою очередь, позволит Конституционному Суду РФ выразить свое мнение и не допустить внесения в принятый по его инициативе закон неконституционных изменений и дополнений.
--------------------------------
<7> См.: Косолапов М.Ф. Судебная власть в конституционном строе России / Под ред. Б.С. Эбзеева. Саратов, 2005. С. 77.

Ряд исследователей полагают, что эта позиция является принципиальной и обусловлена осознанием действующим составом судей места Конституционного Суда РФ в системе органов государственной власти <8>. По нашему мнению, не совсем уместно говорить о позиции "действующего состава судей Конституционного Суда РФ", так как за время существования КС РФ сменилось множество судей, в том числе и Председатель КС РФ.
--------------------------------
<8> См.: Скворцов-Савельев И.А. Правовое и организационное обеспечение реализации права законодательной инициативы Конституционным Судом Российской Федерации // Российский судья. 2008. N 9. С. 23.

Ответ на поставленный вопрос кроется в особой юридической силе, свойственной решениям КС РФ и вырабатываемым им правовым позициям, в связи с чем данный орган судебного конституционного контроля приобретает особый статус и занимает важное место в системе разделения властей. Юридическая сила решений КС РФ характеризуется окончательностью, непосредственностью действия, общеобязательностью и незамедлительным вступлением в силу (ст. 79, 80 ФКЗ о КС). При этом необходимо учитывать, что источником принятия решения КС РФ неизменно является Конституция РФ.
Подобная конституционно-правовая характеристика решений КС РФ вызвала бурные споры по вопросу их нормативности. В частности, В.С. Нерсесянц указывал на то, что решения КС РФ о неконституционности нормативного правового акта необходимо рассматривать лишь как основание для его отмены, а не как саму отмену <9>.
--------------------------------
<9> См.: Нерсесянц В.С. Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 38 - 41.

Следует согласиться с учеными, считающими, что Конституция РФ придает решениям КС РФ свойства нормативного акта <10>. Необходимо понимать, что решение КС РФ о признании акта или его отдельного положения неконституционным, а следовательно, полная либо частичная дисквалификация нормативного акта приводят к отмене всех актов, на нем основанных, т.е. решения КС РФ в какой-то степени имеют даже большую сферу действия, нежели закон. Все это дало основание для использования в отношении Конституционного Суда РФ такого определения, как "негативный законодатель" <11>.
--------------------------------
<10> См.: Косолапов М.Ф. Указ. соч. С. 166.
<11> См.: Кинер А. Конституционное законодательство нуждается в унификации // Российская юстиция. 1999. N 8. С. 19.

Необходимо учесть, что Конституционный Суд РФ, кроме "негативного" законотворчества, формулирует также правовые позиции, обладающие иными свойствами. Так, в одном из своих постановлений КС РФ, выявив конституционно-правовой смысл отдельных положений ГПК РФ, указал, что эта правовая позиция является общеобязательной и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике <12>. Необходимо осознание того, что решение КС РФ, в котором выявляется конституционно-правовой смысл отдельных норм, обладает широчайшей сферой действия, но при этом имеет особые характеристики. Сам Конституционный Суд РФ отмечает, что юридической силой подобных решений обусловливается невозможность применения (а значит - прекращение действия) данной нормы в неконституционном истолковании, т.е. утрата ею силы на будущее время в любом ином - расходящемся с выявленным конституционно-правовым - смысле, допускавшемся в прежнем ее понимании <13>.
--------------------------------
<12> См.: Постановление КС РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П.
<13> См.: Постановление КС РФ от 26 февраля 2010 г. N 4-П.

При этом, не меняя буквального содержания норм закона, Конституционный Суд РФ дает свою интерпретацию и выявляет иной смысл той или иной нормы закона <14>, которая, хотя и является выражением мнения авторитетных юристов - судей КС РФ, тем не менее может не совпадать со смыслом, который в нее вкладывал законодатель при принятии закона. Таким образом, говорить о Конституционном Суде РФ только как о "негативном законодателе" неправильно, так как посредством его решений выявляется иной конституционно-правовой смысл норм закона, а значит, формируются новые нормы права, т.е. налицо факт "позитивного законодательствования". В связи с этим согласимся как с С.А. Авакьяном, который дал органам конституционной юстиции меткую характеристику "творцы права" <15>, так и с учеными, придерживающимися позиции о правотворческой природе решений КС РФ <16>.
--------------------------------
<14> Мнение о возможности выведения иного нормативного смысла закона из его текста и дальнейшего его применения встречается и в зарубежной литературе (см., напр.: Danzer J. Die Steuerumgehung. Koln, 1981. S. 65).
<15> См.: Авакьян С.А. Нормативное значение решений конституционных судов // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2004. N 4. С. 26.
<16> См., например: Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда РФ как новый источник российского гражданского права // Закон. 2006. N 11. С. 22 - 32; Страшун Б.С. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Конституционное правосудие на рубеже веков. М., 2002. С. 162 - 172; Гук П.А. Правовые позиции Конституционного Суда РФ как дополнительный источник права // Современное право. 2008. N 11. С. 68 - 72.

Вместе с тем для нас не имеет принципиального значения, является ли Конституционный Суд РФ "негативным" или "позитивным" законодателем, главное - сам факт воздействия решений и регулирования с их помощью значительного объема правоотношений. Так, Н.С. Бондарь определил работу Конституционного Суда РФ как квазиправотворческого органа, имея в виду, что приставкой "квази" подчеркивается не мнимый, а лишь специфический, не классически-правотворческий статус данного органа <17>.
--------------------------------
<17> Бондарь Н.С. Нормативно-доктринальная природа решений Конституционного Суда РФ как источников права // Журнал российского права. 2007. N 4. С. 77.

Одни исследователи считают, что решения КС РФ в отечественной системе нормативных правовых актов "имеют во многих случаях силу закона" <18>, другие полагают, что решения КС РФ стоят выше актов парламента и Президента <19>.
--------------------------------
<18> См., например: Колесников Е.В., Селезнева Н.М. Статус суда в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2008. С. 82; Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. С. 163 - 164.
<19> См., например: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 33; Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / Под ред. Б.С. Эбзеева. Саратов, 2003. С. 218.

В свете изложенного совершенно очевидно, что Конституционный Суд РФ выработал свою позицию по вопросу реализации им права законодательной инициативы, которая заключается в понимании "особенности" своих решений и "излишности" предоставленного ему названного права. В пользу этого говорит и тот факт, что сам Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на нормативность своих решений <20>, тем самым легитимируя свое право на создание новых правовых норм. Сложившаяся ситуация, с точки зрения Конституционного Суда РФ, вполне приемлема, так как посредством своих решений он может регулировать любую сферу общественной жизни, тогда как при использовании права законодательной инициативы ограничен вопросами ведения. Так, КС РФ неоднократно формулировал правовые позиции по вопросам гражданского и уголовного права, федеративных отношений, правового положения личности, компетенции органов государственной власти, налогового законодательства и т.д. Прежний Председатель КС РФ М.В. Баглай указал, что деятельность Суда отразилась на всех отраслях права <21>.
--------------------------------
<20> См., например: Постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П.
<21> См. интервью М.В. Баглая журналу "Закон" // Закон. 2006. N 11. С. 10.

Вместе с тем сложившаяся практика КС РФ явно противоречит основополагающему принципу разделения властей, а также самой позиции КС РФ, которую он неоднократно отстаивал, о недопустимости нарушения данного принципа <22>. Как отмечает В.Д. Зорькин, объективно возникает коллизия между принципом представительной демократии, согласно которому законы принимаются Федеральным Собранием РФ, и противостоящим ему принципом судебного контроля конституционности <23>.
--------------------------------
<22> См., например: Постановления КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П, от 30 ноября 2000 г. N 15-П.
<23> См.: Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010. С. 153 - 157.

Изложенное выше является примером того, что на сегодня для Конституционного Суда РФ нет сколь-нибудь значимых стимулов для активизации участия в законодательном процессе посредством реализации предоставленного ему права законодательной инициативы. Назрела необходимость выработать решения, которые позволили бы, с одной стороны, КС РФ выполнять свои конституционные функции (при этом не подменяя собой федерального законодателя), с другой - найти взаимовыгодные и взаимоприемлемые, в рамках принципа разделения властей, грани взаимодействия КС РФ и российского парламента.
По нашему мнению, подобное взаимодействие можно осуществить по следующим направлениям.
Необходимо четко определить функции, выполняемые КС РФ в отношении федерального законодательства в рамках возложенных на него полномочий по правовой охране Основного Закона. С учетом того, что КС РФ при подготовке и рассмотрении конкретного дела анализирует большой объем законодательных актов, он мог бы осуществлять и мониторинг текущего законодательства на наличие пробелов в правовом регулировании. При этом надо учесть, что КС РФ, дисквалифицируя неконституционный закон или его отдельное положение, зачастую становится виновником появления таких пробелов. Восполнить законодательный пробел КС РФ мог бы двумя способами.
Первый - это использование такого "спящего" полномочия, как ежегодные послания Федеральному Собранию РФ. Учитывая, что законодательство в нашей стране отличается динамизмом, было бы целесообразно установить периодичность таких посланий - не реже одного раза в полугодие, для чего необходимо внести соответствующие изменения в § 46 Регламента КС РФ.
Второй способ. Конституционный Суд РФ может воспользоваться правом законодательной инициативы, но здесь налицо несоответствие объемов регулируемых КС РФ общественных отношений и предоставленного ему права законодательной инициативы. Как указывалось выше, сложившаяся практика КС РФ такова, что его деятельность затрагивает практически все сферы жизни общества. Можно было бы предоставить КС РФ полнообъемное право законодательной инициативы. Но в этом случае возможны определенные риски. Предоставленное Конституционному Суду РФ право вносить законопроекты в Государственную Думу РФ по любому вопросу может негативно отразиться на сложившейся в России парламентской форме законодательного процесса, которая характеризуется "ведущей ролью правительства в подготовке законопроектов" <24>. Кроме того, активное использование Конституционным Судом РФ права законодательной инициативы не будет соответствовать его природе как органа судебной власти, осуществляющего охранительные функции в отношении Конституции РФ. Поэтому, по нашему мнению, будет неправильным наделять Конституционный Суд РФ правом законодательной инициативы в полном объеме.
--------------------------------
<24> Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008. С. 267.

Представляется более логичным наряду с понятием "право законодательной инициативы" ввести в текст Конституции РФ категорию "законопредложение". В настоящее время в § 45 Регламента КС РФ содержится понятие "законодательное предложение" <25>, но под ним понимается одна из форм реализации КС РФ права законодательной инициативы. Вместе с тем указанная норма противоречит ст. 104 Регламента Государственной Думы РФ, в соответствии с которой право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
--------------------------------
<25> См.: Регламент КС РФ от 1 марта 1996 г. N 2-1/6.

проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;
законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;
поправок к законопроектам <26>.
--------------------------------
<26> Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, принятый Постановлением Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД.

Необходимо отметить, что недопустимо произвольное толкование понятия "право законодательной инициативы", как это встречается в юридической литературе, где, в частности, указывается, что "право законодательной инициативы" включает и возможность внесения законопредложений <27>.
--------------------------------
<27> См., например: Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2004.

Предлагаемая нами категория "законопредложение" существенно отличается от понятия законодательного предложения, используемого в § 45 Регламента КС РФ. Под законопредложением следует понимать предложение, направляемое в Государственную Думу РФ, в котором обоснованно указывается на необходимость урегулирования нормами закона тех или иных общественных отношений. Внесение законопредложения в Государственную Думу РФ подразумевает его последующее рассмотрение. Законопредложение должно обладать сходными с законодательной инициативой юридически обязывающими свойствами. При этом необходимость урегулирования законодательными нормами общественных отношений, а следовательно, и необходимость внесения в Государственную Думу РФ законопредложения должна выявляться в ходе рассмотрения Конституционным Судом РФ конкретного дела.
Особое внимание при выработке механизма формирования законопредложения следует уделить срокам его подготовки. В противном случае введение в законодательный процесс понятия "законопредложение" станет нецелесообразным, так как основное конкурентное преимущество законопредложения перед законодательной инициативой - простота и быстрота его принятия - будет утеряно. Учитывая то, что необходимость внесения законопредложения будет выявляться в ходе рассмотрения КС РФ конкретного дела, предлагается факт такого выявления фиксировать в определении КС РФ. При этом определение должно содержать мотивированное обоснование позиции КС РФ о необходимости законодательного урегулирования, предмет правового урегулирования, желательные сроки принятия закона. Определение о внесении законопредложения должно направляться в Государственную Думу РФ, которая будет обязана его рассмотреть на пленарном заседании. По итогам рассмотрения Государственная Дума РФ путем голосования вынесет одно из двух решений: поддержать законопредложение и инициировать процедуру разработки соответствующего законопроекта либо мотивированно отказать в поддержке законопредложения. Решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы РФ и оформляется ее постановлением. В случае поддержки законопредложения в постановлении Государственной Думы должен быть отмечен субъект права законодательной инициативы, которому рекомендуется разработать соответствующий законопроект и внести его в установленном порядке в Государственную Думу РФ. Необходимо отметить, что понятие "законопредложение" встречается в законодательном процессе зарубежных стран. Например, во Франции если проект закона вносится правительством, то это называют законопроектом, если же инициатива принятия закона исходит от парламентария - законопредложением <28>. Однако, на наш взгляд, в данном случае этот вопрос находится в терминологической плоскости, а существенных процедурных различий на стадии внесения в законодательный орган между законопроектом и законопредложением нет. Предлагаемый нами вариант, при котором Конституционный Суд РФ наделяется правом вносить законопредложение, встречается в законодательстве Австрии и Португалии. Как отмечает А.А. Караев, Конституционный суд Португалии в соответствии со ст. 283 ее Конституции при установлении факта неконституционности вследствие пробела в законодательстве сообщает об этом компетентному законодательному органу страны <29>.
--------------------------------
<28> Подробнее об этом см.: Андрощук В.В., Борноволоков П.А., Еремина Е.В. и др. Правовое регулирование экономических отношений: Альманах. Вып. 1 / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2008. С. 104; Кананыкина Е.С. Правовая система современной Франции // Международное публичное и частное право. 2010. N 2.
<29> См.: Караев А.А. Органы конституционного контроля в механизме защиты прав и свобод личности: опыт Казахстана и зарубежных стран // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 1. С. 36.

Необходимо согласиться с С.Э. Несмеяновой, которая указывает, что в своих решениях КС РФ констатирует наличие пробела в законодательстве, а в некоторых случаях и дает рекомендацию (иногда обязывающего характера) по его устранению <30>.
--------------------------------
<30> См.: Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда РФ с комментариями. М., 2009. С. 329.

Однако следует учесть, что если мы говорим о незыблемости и неотступности от принципа разделения властей, то не представляется уместным использование во взаимоотношениях различных ветвей власти "рекомендаций обязывающего характера". По нашему мнению, введение в федеральный законодательный процесс понятия "законопредложение" позволит вывести взаимоотношения Конституционного Суда РФ и российского парламента на демократический уровень развития в рамках принципа разделения властей.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ