Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: советский и российский постсоветский опыт. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: СОВЕТСКИЙ И РОССИЙСКИЙ ПОСТСОВЕТСКИЙ ОПЫТ

Ф.К. ЕСИЕВА

Рассмотрение вопроса о взаимодействии законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в истории советской государственности и на современном этапе является актуальным, ключевым для понимания принципов и порядка функционирования государственного механизма, а также для нахождения сбалансированного соотношения их функций и полномочий в целях решения задач, стоящих перед обществом и государством. Данное исследование направлено на глубокое познание объективной государственно-правовой действительности, осмысление происходящих в ней явлений и процессов, реальных механизмов власти и управления, организации и деятельности государственных органов.
В связи с этим, на наш взгляд, необходимо комплексное изучение государственно-правовых явлений на различных этапах развития общества и государства во взаимосвязи внутренних и внешних факторов.
Официальной советской правовой доктриной явилось учение К. Маркса и Ф. Энгельса о государстве и праве, дополненное соответствующими тезисами В.И. Ленина. Идея государства диктатуры пролетариата, построения социализма оставалась стержневой идеей марксизма-ленинизма. Отрицание и критика основоположниками марксизма теории и практики разделения властей, развитие идеи о единстве власти, о необходимости соединения законодательствования и исполнения законов в одном представительном органе нашли отражение в практике строительства Советского государства. Данный принцип стал одним из основополагающих при построении новой системы власти.
Согласно марксистско-ленинскому учению, соединение законодательствования и управления преодолевает разрыв между законодательной деятельностью и деятельностью оперативно-исполнительной и, создавая широкие возможности для участия в ней трудящихся масс, содействует реальному сближению государственного аппарата с народом и тем самым закладывает основы будущего коммунистического самоуправления <1>. В.И. Ленин рассматривал соединение законодательных и исполнительных функций как "переход к уничтожению государства в том смысле, что не особый орган, не особые органы будут ведать делами государства, а все его члены" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Кузнецов И.Н. Законодательная и исполнительная деятельность высших органов власти. М.: Юридическая литература, 1965. 191 с.
<2> Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 33. М.: Политиздат, 1971. С. 270 - 271.

Именно Советы должны были вовлечь граждан в управление делами общества и государства. Так, в ст. 9 Конституции РСФСР 1918 г. было закреплено, что ее основная задача заключается "в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата в виде мощной Всероссийской советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма..." <3>. Для достижения поставленных целей и реализации задач была необходима особая система государственной власти, которая бы соответствовала новому строю. Конституция РСФСР 1918 г., которая явилась результатом коренных изменений в жизни общества и государства, стала политико-правовой основой, закрепившей новую систему государственных органов, принципы их взаимодействия, а также приоритеты дальнейшего развития молодого пролетарского государства.
--------------------------------
<3> См.: Основной Закон (Конституция) РСФСР 1918 г. М.: Юрид. изд-во Наркомюста, 1922. 67 с.

Придерживаясь идеи единства власти, Всероссийский съезд Советов конституционно был наделен полномочиями как в сфере нормотворчества, так и в непосредственном исполнении принятых решений через своих депутатов, в определении направленности и контроле за деятельностью соответствующих исполнительных органов. Был закреплен также принцип полной ответственности перед представительными органами образуемого ими исполнительного и распорядительного аппарата и осуществления последними своей деятельности в точном соответствии с законами и иными предписаниями представительных органов. Однако, как отмечают практически все исследователи, с первых же лет советской власти выборные представительные органы не выполняли предназначенной им в теории роли. Юридически полновластие системы Советов выражалось прежде всего в том, что Всероссийский съезд Советов и образуемый им Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) рассматривались как высшие органы государственной власти, обладающие не только законодательными полномочиями, но и правом осуществлять общее руководство деятельностью правительства, а также решать все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению. Однако в то же время слияние законодательствования и управления было реализовано и в лице Совета народных комиссаров (СНК) - Правительства РСФСР, т.е. высшего органа исполнительной власти.
Историки и юристы спорят, чем тогда было обусловлено предоставление правительству законодательных полномочий. Отмечаются такие причины: необходимость срочного законодательного оформления, ломки старых и создания новых общественных отношений; невозможность сразу же точно разграничить компетенцию между высшими органами государства; отрицательное отношение к принципу разделения законодательной и исполнительной властей <4>.
--------------------------------
<4> Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт Советского государства // Коммунист. 1988. N 16. С. 45.

В связи с образованием Союза ССР в 1922 г. конституционное оформление получила вся система высших органов государственной власти. Конституция (Основной Закон) СССР 1924 г. закрепила порядок, в соответствии с которым в перерыве между заседаниями одного, высшего органа государственной власти его полномочия переходили в руки другого, избранного им органа государственной власти. Альтернативой принципу разделения властей стало распределение компетенции и полномочий между государственными органами.
Необходимо также выделить еще один конституционный принцип, определивший строение и взаимоотношения органов Советского государства, - это демократический централизм. Данный принцип выражался в выборности государственных органов, в отчетности депутатов перед своими избирателями, в отзыве депутатов, не оправдавших доверие избирателей, а также в руководстве и контроле за деятельностью нижестоящих органов государственной власти со стороны вышестоящих <5>.
--------------------------------
<5> См.: Васильев В.И. О коллективности в работе местных Советов. М.: Госюриздат, 1957. С. 34.

Изменения, произошедшие в социально-экономической и политической жизни общества в 20 - 30-е годы, отразила Конституция СССР 1936 г. Она знаменовала новый этап на пути к самому справедливому обществу - коммунистическому. Изменения коснулись и органов государственной власти и управления.
Основываясь на принципе единства законодательства и управления, подчиненности и ответственности в деятельности органов государственной власти и управления, вместо трехзвенной системы высших органов государственной власти Конституция закрепила двухзвенную: Верховный Совет и Президиум Верховного Совета. Более четко были разграничены полномочия органов государственной власти. Нормативные акты, издаваемые Верховным Советом, его Президиумом и Советом народных комиссаров, стали обладать разной юридической силой <6>. Однако, как представляется, не было создано механизма, обеспечивающего последовательное проведение принципа иерархической связи между нормативными актами, их соответствия актам высшей юридической силы.
--------------------------------
<6> См.: Конституция (Основной Закон) СССР 1936 г. М.: Юриздат, 1937. 65 с.

Несмотря на то что Конституция СССР 1936 г. не закрепляла за Президиумом Верховного Совета законодательного полномочия, данное право им было реализовано фактически <7>. Это несоблюдение Основного Закона объяснимо необходимостью постоянного решения текущих вопросов, затрагивающих различные сферы жизни общества и государства, требующих незамедлительного законодательного оформления. В юридической литературе не раз затрагивался вопрос о характере правовой природы Президиума Верховного Совета СССР. Одни авторы определяли его как "комитет по заведыванию делами Верховного Совета СССР" <8>. Другие же проводили параллель с президентскими полномочиями <9>. На наш взгляд, наиболее точно правовое положение данного органа определил Л.В. Лазарев. По мнению данного автора, "Президиум Верховного Совета имеет двуединую природу, так как, с одной стороны, он является органом, непосредственно подотчетным Верховному Совету, и замещает его в период между сессиями, с другой - наделен присущими только ему полномочиями" <10>.
--------------------------------
<7> См.: Кузнецов И.Н. Законодательная и исполнительная деятельность высших органов власти. С. 28.
<8> Кравцов Б.П. Верховный Совет СССР. М.: Госюриздат, 1954. С. 78.
<9> Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960. С. 5 - 6.
<10> См.: Лазарев Л.В. Президиум Верховного Совета СССР в системе высших органов Союза ССР // Вестник Московского университета. Серия X. Право. 1964. N 3. С. 16.

Необходимо отметить, что Конституция СССР 1936 г. несколько сузила роль представительных органов и отошла от принципа единства законодательствования и управления. Так, Совнарком СССР был определен в качестве высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти. Таким образом, произошло его обособление от высшего представительного органа. Нельзя не учитывать то обстоятельство, что в этот период происходит укрепление административно-командной системы, партийные органы все больше берут на себя административно-управленческие функции, совместно с правительством занимаются решением хозяйственно-организационных вопросов. Подтверждением является увеличение количества совместных постановлений Правительства и ЦК КПСС <11>.
--------------------------------
<11> См.: Лукьянова Е.А. Источники советского государственного права в период между двумя конституциями (1936 - 1977 гг.) // Советское государство и право. 1990. N 2. С. 121 - 128.

Исключительно важной чертой, характеризующей советскую государственность до второй половины 80-х годов, было то, что в системе органов государственной власти "решающая роль фактически принадлежала управленческому аппарату - исполнительно-распорядительным структурам, которые, в свою очередь, рассматривались как основной рычаг осуществления руководящей роли Коммунистической партии в государственной и общественной жизни страны в целом" <12>.
--------------------------------
<12> См.: Разделение властей: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ; Юрайт-Издат, 2004. С. 331.

В 1977 г. была принята новая Конституция, наиболее полно отразившая специфику советской формы организации государственной власти. При закреплении единства власти и ее принадлежности народу подчеркивалась особая роль Советов в государственном механизме. Полномочия Верховного Совета не ограничивались законодательной функцией <13>. Так, ст. 108 Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г. закрепляла за Верховным Советом возможность решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР. Включение в Основной Закон статьи об особом конституционном положении партии позволяло ставить вопросы о соотношении права, партийных органов и советов, разграничении функций между ними.
--------------------------------
<13> Конституция (Основной Закон) СССР 1977 г. М.: Юрид. лит., 1985. 47 с.

Реформа системы государственных органов, которая началась в середине 80-х годов, являлась органической частью перестройки всех сфер жизни общества и государства, внесла существенные изменения и дополнения в Конституцию СССР 1977 г. Первоочередной задачей политических реформ стало возвращение власти Советам, четкое разграничение функций партийных и советских органов, проведение демократических выборов народных депутатов. Данные преобразования имели общую направленность - против засилья ведомств, партийно-государственной бюрократии, административно-командной системы.
В результате внесения изменений в Конституцию СССР 14 марта 1990 г. Коммунистическая партия потеряла право играть роль руководящей и направляющей силы. Таким образом "произошло освобождение КПСС от несвойственных политической партии функций государственного управления" <14>.
--------------------------------
<14> Станкевич З.А. История крушения СССР: политико-правовые аспекты. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 13.

Был учрежден институт президентства, который должен был стать нейтральным высшим арбитром, ключевым звеном реорганизации государственного управления. Съезд народных депутатов СССР определялся как орган высшей государственной власти, функция законодательствования была распределена между Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета СССР утратил право принимать указы, вносящие изменения в законы. Был введен институт конституционного надзора (Комитет конституционного надзора). Однако данные изменения не стали импульсом и мощной основой к эффективному функционированию всей государственной системы, не заработала также предполагаемая система "сдержек и противовесов".
Модернизация страны могла произойти только в результате достаточно длительной, поэтапной, хорошо управляемой эволюции, постепенного приспособления и КПСС, и Советов к работе в новых социально-экономических условиях, а также в условиях эффективно действующей системы "сдержек и противовесов", способной нейтрализовать возможные негативные последствия <15>.
--------------------------------
<15> Там же. С. 14.

Исследование исторического опыта Советского государства сквозь призму отношений законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти убеждает нас в определяющей роли этих отношений. Конституция РФ 1993 г. закрепила правовую основу взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти исходя из принципа разделения властей. Нельзя не согласиться с теми авторами, по мнению которых разделение властей не является панацеей от недостатков и противоречий в механизме власти и управления <16>. Между тем исторический опыт обнаруживает преимущества данного принципа, который располагает важным инструментарием защиты от произвола властей и установления единовластия - системой "сдержек и противовесов".
--------------------------------
<16> Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России // Государство и право. 2002. N 5. С. 13.

Актуальными сегодня в нашей стране остаются вопросы государственного и правового строительства, нахождения оптимальной формы взаимодействия органов государственной власти. В юридической литературе существуют различные точки зрения на соотношение, взаимосвязь и взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в рамках теории разделения властей, и прежде всего на значимость и роль каждой из них в государственной системе. Одни авторы высказывают позицию о главенствовании законодательной власти в государственном механизме, основываясь на том, что, во-первых, парламент получает легитимацию путем прямого волеизъявления большинства населения страны через всеобщие выборы и, таким образом, выступает как орган народного представительства; а во-вторых, только эта ветвь власти наделена исключительным правом законотворчества и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой действуют другие ветви власти <17>.
--------------------------------
<17> Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М.: Манускрипт, 1996. С. 185.

Другие ученые придерживаются позиции самостоятельности и неподчиненности ветвей власти друг другу; отсутствия верховенства представительных органов власти; равнозначности и равноправности законодательной и исполнительной властей, что позволяет этим ветвям власти и на федеральном, и на региональном уровне с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга <18>.
--------------------------------
<18> Теория права и государства / Под ред. Г.Н. Манова. М.: Бек, 1995. С. 257.

На наш взгляд, необходимо учитывать, что разделение властей является сложным процессом, который предполагает не только их взаимодействие, но и взаимовлияние. Поэтому, как представляется, нельзя рассматривать данную концепцию с точки зрения полной независимости ветвей власти. По справедливому замечанию теоретика права Н.М. Коркунова, взаимное сдерживание властей и недопущение концентрации власти в одних руках возможно "не только при осуществлении различными органами различных функций власти, но точно так же и при осуществлении различными органами совместно одной и той же функции" <19>. А это, в свою очередь, убеждает нас в необходимости отлаженного и действенного механизма сдерживания, уравновешивания и взаимовлияния ветвей власти.
--------------------------------
<19> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1912. С. 159.

Повышенное внимание в научной литературе к вопросу взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти свидетельствует об актуальности данной проблематики в нашей стране. В целом исследовательская мысль направлена на поиск наиболее конструктивных, сбалансированных взаимоотношений органов государственной власти в рамках теории разделения властей. На наш взгляд, успех в решении данного вопроса может быть достигнут не только посредством восприятия общепризнанных демократических ценностей, но и с учетом сложившихся традиций и исторического опыта нашей страны.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ