Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РОСПУСК ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВЫСШИМ ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦОМ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА НЕПРОВЕДЕНИЕ ЗАСЕДАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ТЕЧЕНИЕ ТРЕХ МЕСЯЦЕВ

М.М. КУРМАНОВ

Федеральным законом от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований" <1> установлен дополнительный случай досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N. 26. Ст. 3074.

В настоящем вступлении ставится цель исследовать данный случай досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Исходя из этого, ставятся следующие задачи:
- рассмотреть процесс принятия Федерального закона от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ;
- установить правовые основания роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации за непроведение заседания в течение трех месяцев;
- выявить пробелы в порядке роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации за непроведение заседания в течение трех месяцев.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий вновь избранного в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда.
Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа (постановления) (п. 2.1 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г.).
Федеральный законодатель закрепил следующие этапы (стадии) роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации:
1. Рассмотрение судом. Вступившим в силу решением соответствующего суда должно быть установлено, что указанный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание.
2. Принятие высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда.
На первый взгляд федеральный законодатель установил простой порядок роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации. Основанием роспуска является решение суда о признании факта непроведения заседания законодательным органом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев. Хотя по замыслу инициаторов законопроекта в пояснительной записке, обосновывая необходимость принятия данного законопроекта, указано: "В случае если по объективным или субъективным причинам законодательный орган субъекта Российской Федерации или представительный орган муниципального образования в течение продолжительного периода времени не проводил и (или) не мог провести заседание, а значит, и принимать решения во исполнение своих полномочий, это может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования". Также, по их мнению: "...факт роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования по предлагаемому законопроектом основанию имеет еще и превентивное значение, подталкивая депутатов, бойкотирующих заседания регионального парламента или представительного органа муниципального образования, к конструктивному поведению" <2>. Мы солидарны с авторами законопроекта в этой части и с О.А. Ежуковой и считаем, что принятые изменения существенно сняли остроту проблемы кворума <3> и принуждают депутатов принимать участие в заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<2> Сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
<3> См.: Ежукова О.А. Действует ли муниципальный закон: взгляд из Барятино // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 1. С. 26 - 32.

Отсутствие судебной практики по роспуску законодательных органов субъектов Российской Федерации по данным основаниям не позволяет в полной мере оценить правовые основания для признания судом факта бездействия законодательного органа субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд. На наш взгляд, трудно представить на практике, чтобы законодательный орган субъекта не проводил заседание в течение трех месяцев. Поэтому полагаем, что данная норма практического применения не найдет. Хотя теоретически, когда могут появиться оппозиционные партии в законодательном органе, это возможно.
Рассмотрим судебную практику по роспуску по таким же основаниям муниципального Совета Константиновского сельского поселения Ярославской области. Решением Тутаевского городского суда Ярославской области признан факт непроведения Советом поселения в течение трех месяцев подряд правомочных заседаний. Судом подтверждено, что за период с октября 2005 г. по октябрь 2007 г. из-за разногласий депутатов и отсутствия кворума представительный орган муниципального образования не избрал председателя, не принял Устава муниципального образования, регламента работы и других актов по его компетенции, чем были нарушены права и интересы населения муниципального образования. Указания заявителя на то, что указанные выше обстоятельства вызваны незаконным бездействием главы сельского поселения, исполнявшего и обязанности (организационные функции) председателя Совета поселения, являются необоснованными, так как депутаты Совета должны были и имели возможность с целью организации своей деятельности избрать председателя представительного органа, чего ими сделано не было. В то же время часть депутатов ставила вопрос о самороспуске представительного органа, нецелесообразности присутствия на заседании Совета. Летом и осенью 2007 г. заседания срывались из-за отсутствия кворума либо их неназначения главой поселения, что, однако, не указывает на отсутствие обстоятельства непроведения заседаний в установленный срок и явилось основанием для внесения губернатором проекта соответствующего закона о роспуске муниципального Совета Константиновского сельского поселения Ярославской области и его принятия областной Думой.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2008 г. N 8-Г08-9 <4> подтверждено, что суд правильно пришел к выводу о том, что депутаты муниципального совета Константиновского сельского поселения должны были и имели возможность в целях надлежащей организации своей деятельности, в том числе своих заседаний, избрать председателя представительного органа из числа депутатов, чего сделано не было.
--------------------------------
<4> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2008 г. N 8-ГО8-9 // Правовая система "КонсультантПлюс".

Анализ единственного судебного решения показывает, что суд принял неформальное решение, проанализировал доводы и последовательность действий депутатов представительного органа муниципального образования.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. основанием ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации в данном случае признает бездействие, выраженное в непроведении заседания в течение трех месяцев. При этом роль отдельного депутата, фракции, депутатской группы в участии в заседаниях для роспуска законодательного органа значения не имеет. В то же время в Кабардино-Балкарской Республике за систематическое отсутствие без уважительной причины на заседаниях парламента предусмотрена ответственность в виде досрочного прекращения полномочий.
В ст. 4 данного же Федерального закона установлено: "Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации. При этом заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проводится не реже одного раза в три месяца". Как закреплено данное право субъектов Российской Федерации в законодательстве субъектов Российской Федерации?
Субъекты Российской Федерации в большинстве установили обязательность присутствия не менее двух третей от установленного числа депутатов на заседаниях законодательных органов субъектов Российской Федерации (Республики Хакасия, Коми, Карелия, Башкортостан, Марий Эл, Карачаево-Черкесская, Татарстан, Бурятия, Якутия, Удмуртия, Дагестан, Осетия, Ульяновская, Омская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская, Томская, Калининградская, Воронежская, Нижегородская области, Ставропольский, Хабаровский края, Еврейский автономный округ и др.), а в Республике Тыва, городе Москве, Ленинградской, Волгоградской, Ярославской, Тюменской областях заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правомочно, если на нем присутствует не менее половины от установленного числа депутатов. В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга для этого достаточно не менее двух третей от числа избранных депутатов.
В Народном Собрании (парламенте) Карачаево-Черкесской Республики, в Законодательном Собрании Свердловской области в случае присутствия на заседании законодательного органа менее двух третей от установленного числа депутатов предусмотрена возможность созыва повторного заседания при наличии большинства от установленного числа депутатов. В Воронежской областной Думе повторное заседание правомочно в случае присутствия на нем более половины от числа избранных депутатов.
Возможно ли принятие решения законодательным органом субъекта Российской Федерации при таком кворуме - обязательности присутствия на заседании лишь не менее половины от установленного числа депутатов и тем более при обязательности присутствия не менее половины от числа избранных депутатов? На наш взгляд, это проблематично и вызывает сомнения. В обоснование своих сомнений обратимся к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации". Давая разъяснение понятию "общее число депутатов Государственной Думы", Конституционный Суд Российской Федерации указывает: "Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение.
Акты парламента должны воплощать интересы большинства общества и учитывать волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса" <5>. А закон субъекта Российской Федерации принимается законодательным органом субъекта Российской Федерации большинством от установленного числа депутатов (ст. 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г.). Как видим, основания для таких сомнений есть.
--------------------------------
<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 16. Ст. 1451.

Следует обратить внимание на то, что в некоторых из перечисленных законодательных органов субъектов Российской Федерации данная норма установлена их регламентами, тогда как в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. ее необходимо закрепить законом субъекта Российской Федерации.
Если заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации правомочны при присутствии всего лишь половины депутатов от установленного числа (от числа избранных) депутатов, то не преждевременно ли федеральный законодатель установил возможность досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в связи с неправомочностью состава депутатов данного созыва в случае выбытия более одной трети депутатов (ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г.)? Это еще раз доказывает необходимость закрепления нормы, что заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации правомочно при присутствии более двух третей от установленного числа депутатов.
Как данная проблема решена в субъектах Российской Федерации, имеющих двухпалатный законодательный орган? Влечет ли роспуск одной палаты и роспуск другой палаты? Обратимся к Конституции Республики Тыва, к Уставу Свердловской области и к регламентам законодательных органов данных субъектов Российской Федерации. Заседание палаты правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей депутатов от численного состава соответствующей палаты (ст. 40 Устава Свердловской области). А Конституция Республики Тыва определение правомочности заседаний палат Великого Хурала Республики Тыва отсылает на закон Республики Тыва.
Конституция Республики Тыва и Устав Свердловской области не регламентируют роспуск законодательного органа или палат за непроведение заседания в течение трех месяцев.
Как данная ситуация разрешена Федеральным законом от 6 октября 1999 г.? Обратим внимание на название и текст ст. 9: "Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае:
б) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по основаниям, предусмотренным пунктами 2 и 2.1 настоящей статьи".
Для убедительности воспроизведем снова п. 2.1 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г.: "2.1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий вновь избранного в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание".
Анализ редакций названия статьи, п. 1 и 2 позволяет убедиться в том, что федеральный законодатель во всех трех случаях закрепил выражение "законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации". Упоминания о палатах законодательного органа субъекта Российской Федерации не имеется. Соответственно, непроведение заседания в правомочном составе одной палатой в течение трех месяцев влечет роспуск и другой палаты.
Если последовать примеру депутатов Государственной Думы и проводить заседания, как они, то законодательный орган субъекта Российской Федерации всегда, даже при присутствии нескольких депутатов, будет проводить правомочные заседания и, соответственно, никогда распущен не будет <6>.
--------------------------------
<6> См.: Курманов М.М. Реализация законодательной инициативы законодательным органом субъекта Российской Федерации: законодательство и практика // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. N 4. С. 7 - 11.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы и предложения:
- федеральный законодатель деятельность законодательных органов субъектов Российской Федерации видит только в проведении ими правомочных заседаний. В то же время основной формой работы Государственного Совета Республики Татарстан и всех других законодательных органов субъектов Российской Федерации являются сессии. Сессии Государственного Совета состоят из его заседаний, а также проводимых между ними заседаний Президиума, комитетов Государственного Совета, парламентских слушаний (ст. 39 Регламента Государственного Совета Республики Татарстан). Это значит, что непроведение заседаний законодательным органом субъектов Российской Федерации не означает, что он бездействует;
- на наш взгляд, положение о том, что заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации может считаться правомочным, если на нем присутствует 50 процентов от числа избранных депутатов, не соответствует правомочности законодательного органа субъекта Российской Федерации. Если закон субъекта Российской Федерации принимается большинством голосов от установленного числа депутатов, а тем более конституция (устав) принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов, зачем проводить заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации, на котором нормативный правовой акт принять невозможно? В связи с этим в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. необходимо закрепить норму: заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации может считаться правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов;
- в пояснительной записке не приведено обоснование срока - трех месяцев. На наш взгляд, он необоснован.
Во-первых, в том же Федеральном законе, подготовленном данными авторами, закреплено: "Вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации собирается на первое заседание в установленный конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации срок, который не может превышать тридцать дней со дня избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в правомочном составе". По правовой позиции законодателя законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в правомочном составе обязан провести заседание в течение 30 дней. Соотношение сроков (30 дней и три месяца) позволяет сделать вывод: если вновь избранный законодательный орган субъекта Российской Федерации не провел заседание, то ответственность за это он не несет.
Во-вторых, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. законодательному органу субъекта Российской Федерации дается шесть месяцев на исполнение решения суда о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. То есть их деятельность в течение шести месяцев должна быть гарантирована;
- Федеральным законом от 18 июня 2007 г. не установлен орган, должностное лицо, которое наделяется полномочиями обращения в суд за признанием бездействия законодательного органа субъекта Российской Федерации;
- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда. Соответственно, он может и не принять данное решение. На наш взгляд, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) должен учитывать, какие негативные последствия наступили от бездействия законодательного органа субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев. Привело ли это к непринятию законов субъекта Российской Федерации и к невыполнению других полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, которые могут привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего субъекта Российской Федерации;
- при роспуске двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации за непроведение заседания в течение трех месяцев есть необходимость закрепления в Федеральном законе возможности роспуска палаты.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ