История развития регионального представительства в России: проблемы правового регулирования.. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

М.В. КОРЕНЕВ

История народного представительства в России начинается в Древнерусском государстве. Во многих городах Киевской Руси вече (собрание горожан) собиралось для обсуждения важнейших политических вопросов. Горожане сажали на престол угодных им князей, заключали договоры с князьями, выбирали должностных лиц, организовывали оборону против захватчиков. После усиления на Руси княжеской власти традиции народного представительства угасают. Исключением были Новгород и Псков, которые стали столицами средневековых республик - особых государств, просуществовавших до образования на Руси единого централизованного государства.
Идея представительства находила свое воплощение в земских соборах XVI - XVII вв., законодательных комиссиях XVIII в. для кодификации законодательства <1>, земствах и городских думах пореформенной России. В начале XX в. была учреждена законосовещательная Государственная Дума. Фактически в эти исторические периоды власть была сосредоточена в руках монарха. В феврале 1917 г. народные массы создали Советы. Следующий этап становления российского парламентаризма относится к советскому периоду 20 - 90-х годов XX столетия <2>.
--------------------------------
<1> См.: Фадеев В.И. Местное самоуправление и первое народное представительство в дореволюционной России // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. Журнал о выборах. 2006. Специальный выпуск. С. 103.
<2> См.: Любимов А.П. Основные вехи развития института общественно-политических выборов в России // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. Журнал о выборах. 2006. Специальный выпуск. С. 87 - 89.

Теория народного представительства в течение всего советского периода истории нашего государства развивалась в соответствии с марксистско-ленинским учением. Для нее были характерны идеологизация, критическое отношение к опыту народного представительства буржуазных стран, признание советской модели представительства самой демократичной и перспективной <3>. Концепция разделения властей считалась порождением буржуазного парламентаризма. Народное представительство воспринималось как средство участия общественности в политической жизни страны, а не как форма осуществления власти народом.
--------------------------------
<3> См.: Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 23.

Советы, по мнению В.И. Фадеева, придали установившейся партийной диктатуре форму власти трудящихся <4>. В.Л. Шейнис полагает, что в советский период не было и не могло быть места парламентаризму. Декоративные, имитационные, всецело контролируемые, якобы представительные Советы всех уровней были лишены самостоятельности и инициативы. Отличительной чертой политической системы этого периода было существование над парламентом независимой от него и обладавшей большими возможностями верховной государственной власти, как правило, неизбираемой <5>.
--------------------------------
<4> См.: Фадеев В.И. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы / В.И. Фадеев, М.В. Варлен. М., 2008. С. 58.
<5> См.: Шейнис В.Л. Парламентаризм и выборы в контексте исторических перемен // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. Журнал о выборах. 2006. Специальный выпуск. С. 43.

Однако следует согласиться с Г.Д. Садовниковой, которая считает, что нельзя полностью отвергать представительную природу советских органов. Советы формировались путем безальтернативных выборов из представителей различных слоев и социальных групп, причем состав представительных органов в основном соответствовал социальному составу общества. Депутаты регулярно встречались с избирателями, выступали с отчетами, принимали меры к выполнению наказов избирателей, доносили до исполнительных органов нужды избирателей, привлекали внимание к решению насущных проблем, добивались решения жизненно важных вопросов <6>.
--------------------------------
<6> См.: Садовникова Г.Д. Указ. соч. С. 23.

В сложившейся системе государственной власти, находившейся под строгим партийным контролем, роль Советов сводилась к функции одобрения и поддержки политики партии <7>. Вместе с тем, по мнению В.В. Смирнова, советская представительная система, не дававшая права на выбор, выработала на основе всеобщего избирательного права и регулярного участия граждан в выборах полезные для демократии политические навыки и ориентации <8>.
--------------------------------
<7> См.: Фадеев В.И. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы / В.И. Фадеев, М.В. Варлен. М., 2008. С. 62.
<8> См.: Смирнов В.В. Электорально-правовая культура избирателей: преемственность и новизна // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. Журнал о выборах. 2006. Специальный выпуск. С. 97.

В советский период истории России впервые появляется народное представительство на уровне административно-территориальных единиц государства. Основы региональной представительной власти были заложены в Конституции РСФСР 1918 г. В областях, губерниях, округах власть принадлежала съездам Советов. Они формировались из представителей городских Советов и уездных, волостных съездов Советов. В границах своего ведения региональные съезды Советов были высшей в пределах данной территории властью. В период между съездами власть принадлежала исполнительным комитетам, которые избирались съездами Советов. Съездам Советов и их исполнительным комитетам принадлежало право контроля над деятельностью нижестоящих Советов. Эта схема организации региональной представительной власти с незначительными изменениями существовала на протяжении всего советского периода.
По Конституции РСФСР 1925 г. в съездах Советов принимали участие представители всех Советов, находящихся на территории данной административной единицы. Конституция СССР 1936 г. провозгласила органами государственной власти Советы депутатов трудящихся. Региональные Советы (краев, областей, автономных областей) вместе с окружными, районными, городскими, сельскими Советами объявлены местными органами государственной власти. Депутаты Советов стали выбираться непосредственно избирателями. Конституция СССР 1977 г. установила, что депутат является полномочным представителем народа в Совете народных депутатов. На законодательном уровне происходит осознание того, что региональный представительный орган государственной власти имеет специфику по сравнению с другими местными органами государственной власти. Принимаются законы о краевых, областных Советах, Советах автономных областей и округов <9>.
--------------------------------
<9> См.: Закон СССР от 25 июня 1980 г. "Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов" // Ведомости ВС СССР. 1980. N 27. Ст. 526; Закон РСФСР от 20 ноября 1980 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1980. N 48. Ст. 1593.

Новый этап в развитии региональной представительной власти в нашей стране наступил в конце 80-х - начале 90-х годов XX в. Процесс кардинального пересмотра конституционных основ государственно-политической системы активизировался в 1991 г. с образованием нового государства - Российской Федерации <10>. Создание законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации производилось на основе вновь формируемого законодательства. Важной вехой становления регионального парламентаризма в России явилось принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
--------------------------------
<10> См.: Любимов А.П. Указ. соч. С. 89.

В современный период концепция народного представительства на региональном уровне по сравнению с советским временем радикально изменилась. Произошло возвращение к общедемократическим ценностям народного представительства, обогащенным современными учениями о социальном государстве и гражданском обществе <11>.
--------------------------------
<11> См.: Садовникова Г.Д. Указ. соч. С. 24.

Законодательными органами власти региональные Советы в РСФСР, за исключением Верховных Советов автономных республик, не являлись. Они выполняли функцию первичного нормативного регулирования ряда общественных отношений <12>. Законы в РСФСР принимались Верховным Советом РСФСР, референдумом и Верховными Советами автономных республик. Парламенты субъектов Российской Федерации сегодня являются законодательными органами государственной власти.
--------------------------------
<12> См.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974. С. 15.

Региональные Советы в РСФСР за исключением Верховных Советов автономных республик и их депутатов не обладали правом законодательной инициативы в вышестоящие Советы. В современных условиях представительные органы субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в Государственную Думу Российской Федерации.
Проявлением нового и высшего типа социалистической демократии в системе представительных органов власти советского периода считался императивный мандат. Институт императивного мандата в советском государственном праве включал в себя обязательность выполнения наказов избирателей, периодическую отчетность депутатов перед избирателями, право избирателей отозвать депутатов в случае, если они не оправдывают доверие советского народа <13>. Элементы императивного мандата воспринимались как непосредственная демократия, связанная с прямым волеизъявлением избирателей <14>. Право отзыва депутата Совета избиратели получили по Конституции РСФСР 1918 г. В 1960 г. был принят Закон, регулирующий порядок отзыва депутата местного Совета <15>. Конституция СССР 1936 г. обязала каждого депутата отчитываться перед избирателями о своей работе. Давать наказы депутатам избиратели стали с принятием в СССР Закона о статусе депутатов <16>. Сегодня ряд ведущих специалистов конституционного права в России считают, что время императивных мандатов ушло <17>. На федеральном уровне императивный мандат депутата законодательно не установлен. На региональном уровне сохраняются отдельные его элементы.
--------------------------------
<13> См.: Безуглов А.А. Советский депутат. Государственно-правовой статус. М., 1971. С. 22.
<14> См.: Коток В.Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве (императивный мандат). М., 1967. С. 6.
<15> См.: Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР" (с послед. изм.) // Ведомости ВС РСФСР. 1979. N 51. Ст. 1273.
<16> См.: Статья 7 Закона СССР от 20 сентября 1972 г. "О статусе народных депутатов в СССР" (с послед. изм.) // Ведомости ВС СССР. 1979. N 17. Ст. 277.
<17> См., напр.: Ковшуро Ю.Д. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 15; Фадеев В.И. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы / В.И. Фадеев, М.В. Варлен. М., 2008. С. 58.

Характерной чертой организации и деятельности Советов периода социализма является отказ от профессионализма депутатской деятельности. Депутат, осуществляя свои полномочия, не порывал с производственной или служебной деятельностью. Это делало Советы открытыми и доступными для всех слоев трудящегося народа, работников всех профессий. Считалось, что Советы должны соединять в себе выгоды представительных учреждений, представительного правления с выгодами непосредственной демократии, непосредственного волеизъявления <18>. В Российской Федерации в целях реализации конституционного принципа разделения властей органы представительной власти формировались именно из депутатов, работающих на постоянной основе <19>. Неотъемлемым признаком регионального парламентаризма в наши дни, на взгляд Л.А. Нудненко, является работа депутатов на постоянной, профессиональной основе в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации <20>.
--------------------------------
<18> См.: Фадеев В.И. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы / В.И. Фадеев, М.В. Варлен. М., 2008. С. 60.
<19> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3924.
<20> См.: Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 9.

К показателям эффективной депутатской деятельности в советский период относились выступления на сессиях, результативность по депутатским запросам, степень реализации предложений, характер выполнения наказов избирателей, участие депутата в проводимых общественных мероприятиях <21>. Приветствовалась инициатива и активность депутатов <22>. Сегодня акценты сместились в пользу необходимости расширения форм участия общественности, а не депутатов в законодательном процессе <23>.
--------------------------------
<21> См.: Козлов А.Е. Закон о статусе депутатов на практике // Советское государство и право. 1976. N 1. С. 142.
<22> См.: Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. С. 83.
<23> См.: Ковтун О.А., Терещенко Н.Д. Законодательный процесс в Законодательном Собрании Краснодарского края и проблемы его правового регулирования // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 359.

В советский период не существовало института парламентских расследований на региональном и на общегосударственном уровне. Проверки работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, на которые имели право депутаты, нельзя отождествлять с парламентскими расследованиями. Становление института депутатских расследований в современной России началось с уровня субъектов Федерации <24>. В настоящее время в субъектах России институт депутатских расследований закреплен законодательно.
--------------------------------
<24> См.: Садовникова Г.Д. Указ. соч. С. 157 - 158.

Советский период не прошел бесследно для формирования института регионального представительства в Российской Федерации. Многие формы работы и гарантии депутатской деятельности советских депутатов применяются в работе депутатов представительных органов субъектов Федерации сегодня. Региональные депутаты, как и в советское время, имеют право на депутатский запрос, безотлагательный прием должностными лицами, оказание правовой помощи, предоставление информации, возмещение расходов на депутатскую деятельность, депутатскую неприкосновенность. Они обязаны рассматривать обращения избирателей, информировать их о своей работе. Парламентарии освобождаются от производственных обязанностей для выполнения депутатских полномочий и т.д.
Подводя итог, необходимо отметить, что региональное представительство в России уходит корнями в Средневековье, но непосредственное его становление началось в советский период. Были выработаны полезные политические навыки, сложилась определенная практика. Кардинальный пересмотр сущности региональных представительных органов активизировался с образованием Российской Федерации. Произошло возвращение к общедемократическим ценностям, обогащение теории народного представительства современными учениями. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации стали выполнять свои задачи в условиях реализации конституционного принципа разделения властей.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ