Судебные решения по делам об абстрактном нормоконтроле как акты "негативного" правотворчества: дискуссионные вопросы теории и практики. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ ПО ДЕЛАМ ОБ АБСТРАКТНОМ НОРМОКОНТРОЛЕ КАК АКТЫ "НЕГАТИВНОГО" ПРАВОТВОРЧЕСТВА: ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

А.Г. ЭПОВ

В настоящее время идет работа над проектом Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Предметом правового регулирования названного акта должны стать официально закрепленная система источников российского права и регламентация положения каждого из ее элементов. Иначе невозможно дать исчерпывающую легальную характеристику нормативного правового акта как формы выражения права в нашем государстве. В силу этого определенный теоретический и практический интерес вызывает исследование сущности такого вида актов юридической деятельности, как судебные решения по делам об абстрактном нормоконтроле.
Под абстрактным нормоконтролем понимается не связанная с рассмотрением конкретного спора о праве проверка соответствия какого-либо нормативного правового акта (или отдельных его положений) требованиям нормативного акта большей юридической силы.
Осуществлять подобную проверку могут все судебные инстанции Российской Федерации за исключением мировых судей. Результаты этой деятельности отражаются в официально публикуемых судебных решениях.
Суд, установив противоречие оспариваемого нормативного акта акту большей юридической силы, вправе признать спорный акт недействительным (абз. 1 ст. 13 ГК РФ) либо недействующим полностью или в части (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, п. 2 ч. 2 ст. 195 АПК РФ).
При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, ч. 3 ст. 79 ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>; далее - Закон о КС РФ). Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в силу решения суда (ч. 5 ст. 195 АПК РФ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2009. N 23. Ст. 2754.

Конституционный Суд РФ особо подчеркнул, что нормативные акты, признанные противоречащими Конституции РФ, утрачивают юридическую силу на будущее время с момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ или иной более поздней даты, определенной этим Судом <2>.
--------------------------------
<2> Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. N 78-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2004. N 5. С. 33 - 34.

Отмена не соответствующего Конституции РФ нормативного правового акта органом, его принявшим, не требуется, так как этот акт считается отмененным: решения Конституционного Суда РФ действуют непосредственно <3>. Они "имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение..." <4>.
--------------------------------
<3> Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2000. N 4. С. 22; Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П // Там же. 2004. N 2. С. 7, 11.
<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

По-видимому, именно приведенные положения законодательства и правовые позиции Конституционного Суда РФ служат почвой для массового распространения в юридической науке точки зрения о том, что суд, признавая нормативный акт не соответствующим акту большей юридической силы, осуществляет правотворческую функцию и действует в качестве "негативного" законодателя.
Многие юристы пытаются доказать, что судебные решения по делам об абстрактном нормоконтроле формальные источники права, поскольку отменяют или изменяют действующие нормативные правовые акты или их отдельные положения. Обосновывается эта позиция, как правило, одним из аргументов.
1. Утверждается, что положения судебных решений о признании нормативных актов полностью или в части незаконными (неконституционными), а следовательно, недействующими (недействительными) отменяют их и сами считаются нормами права. Наиболее часто так характеризуется резолютивная часть соответствующих актов конституционного правосудия <5>. Белорусский ученый А.Н. Пугачев даже предложил считать эту разновидность правовых норм оперативными нормами <6>. Таким образом, судебные решения по делам о нормоконтроле содержат нормы права и именно поэтому выступают источниками (формами) права.
--------------------------------
<5> См., например: Витрук П.В. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001 гг.). Очерки теории и практики. М., 2001. С. 73. Цит. по: Талянина И.А., Румянцева В.Г. К вопросу о судебной практике как источнике российского права // Юрид. мир. 2007. N 3.
<6> Пугачев А.Н. Акты высших органов судебной власти Республики Беларусь: юридическая природа и проблемы соотношения // URL: http:// center.gov.by/ lawart2.html.

2. Признается, что резолютивная часть решения по делу о нормоконтроле сама нормой права (правилом поведения) не является, но лишает юридической силы незаконный нормативный акт или изменяет его. Источник же права - это не только акт, содержащий правовые нормы, но и акт, в котором усматривается воля государства на их установление, изменение, а также лишение юридической силы <7>. В.А. Сивицкий и Е.Ю. Терюкова на основании таких рассуждений приходят к выводу, что решения Конституционного Суда РФ по делам о нормоконтроле "вполне подпадают даже под формальное определение нормативного правового акта" <8>.
--------------------------------
<7> См., например: Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов. Екатеринбург, 2005. С. 70; Бадретдинова А.Р. Правовая природа постановлений Конституционного Суда Российской Федерации в рамках гражданского процессуального права // Правосудие в Татарстане. 2005. N 2. С. 39; URL: http:// rtusd.ru/ 2005/ 2_2005/ obzl.pdf; Потапенко С.В. Судебное нормотворчество и единство судебной практики // ЭЖ-Юрист. 2005. N 50.
<8> Сивицкий В.А., Терюкова Е.Ю. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источники конституционного права Российской Федерации // Вестн. Конституционного Суда РФ. 1997. N 3. С. 75 - 76.

Разделяя эту точку зрения, А.Л. Бурков задается вопросом: почему административные акты о признании акта утратившим силу, которые не содержат норм права, мы считаем источником права, а акты правосудия о признании того или иного нормативного акта недействительными - нет? <9> Он предлагает свой взгляд на решение проблемы определения места судебных решений по делам о нормоконтроле в системе источников российского права. Акт правосудия, по его мнению, занимает место отмененного нормативного акта или его части. "У актов правосудия нет конкретного и постоянного места в системе, потому что конкретное постановление (решение) суда о признании нормативного акта незаконным становится частичкой отмененного нормативного акта (в случае его частичной отмены)... или полностью заменяет его" <10>.
--------------------------------
<9> Бурков А.Л. Указ. соч. С. 58.
<10> Там же. С. 67 - 68.

Итак, изложенное понимание сущности судебных решений по делам о нормоконтроле вполне закономерно, если правотворческая и правоприменительная практики принципиально признают то, что незаконный (неконституционный) нормативный правовой акт может обладать юридической силой. Но допустимо ли это в правовом государстве? Представляется, что ответ должен быть строго отрицательным.
Но есть и иной взгляд на проблему определения места судебных решений по делам об абстрактном нормоконтроле в российской системе правовых актов. Ранее мы неоднократно обращали внимание на следующее. Нормативный правовой акт имеет двоякую сущность. С одной стороны, это письменный документ, содержащий информацию о государственно-властных предписаниях, а с другой - источник права. Акт может считаться источником права только в том случае, если при его издании одновременно были полностью соблюдены требования нормативных актов большей юридической силы к его содержанию, форме, процедуре и субъекту принятия. В противном случае акт-документ с момента своего издания не обладает юридической силой, т.е. недействителен. Пользуясь терминологией цивилистики, можно сказать, что такой акт ничтожен: не может влечь возникновения каких-либо правоотношений вне зависимости от наличия или отсутствия судебного решения о признании его незаконным <11>. То же самое в полной мере относится и ко всем нормативным актам, принятым на основе и во исполнение такого ничтожного акта либо аналогичным ему по содержанию. Применение, а также реализация ничтожного нормативного акта в иных формах объективно всегда признаются правонарушением.
--------------------------------
<11> Подробнее см.: Эпов А.Г. Условия действительности нормативного правового акта как источника права // Актуальные вопросы публичного права: Материалы VI Всерос. науч. конф. молодых ученых и студентов (26, 27 октября 2007 г.). Екатеринбург, 2007. С. 422 - 426; Он же. Сущность нормативного правового акта: некоторые проблемы теории и практики // Право и политика. 2008. N 6. С. 1302 - 1305.

Следовательно, у государства с момента издания подобного акта-документа в силу ст. 2, ч. 1 ст. 45, ч. 1 - 2 ст. 46, ст. 53 Конституции РФ возникает обязанность обеспечивать эффективную защиту и восстановление нарушенных прав любого лица. Данная обязанность должна существовать до истечения пресекательного срока, исчисляемого со дня официального опубликования судебного решения, которым окончательно установлена незаконность (неконституционность) нормативного акта. В указанный срок наличие у потерпевшего права на защиту и восстановление прав должно признаваться бесспорным и безусловным. Это подразумевает необходимость безоговорочного удовлетворения требований граждан и организаций об обжаловании или пересмотре правоприменительных решений, основанных на незаконном (неконституционном) акте, об официальной констатации их неправомерности и отмене, а также о повороте их исполнения или возмещении причиненного ими вреда. Предполагается также, что если лицо добровольно исполнило имущественную обязанность, возложенную на него нормативным актом, признанным позднее незаконным (неконституционным), то оно имеет право на возврат произведенного исполнения в полном объеме или его зачет в счет другого обязательства либо на удовлетворение иска о возмещении ущерба.
Перечисленные способы и механизмы защиты и восстановления прав, нарушенных реализацией незаконного (неконституционного) нормативного правового акта, предусмотрены законодательством (ч. 3 ст. 79, ч. 2 ст. 100 Закона о КС РФ, ст. 12, 13, 16, 1069, 1071 ГК РФ, гл. 49 УПК РФ, гл. 24, 36, 37, ст. 325, 326 АПК РФ, гл. 25, 41, 42, ст. 443, 445 ГПК РФ). Однако положение о том, что незаконный нормативный акт может обладать юридической силой, позволяет государству сделать невозможной их реализацию неопределенным кругом лиц тогда, когда оно сочтет ее последствия (главным образом имущественные) чересчур обременительными для себя. В связи с этим примечательны две правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Одна из них касается толкования взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 79 и ч. 2 ст. 100 Закона о КС РФ. По существу, Суд исходит из недопустимости пересмотра вступивших в законную силу и исполненных в полном объеме правоприменительных решений, основанных на нормативном акте, признанном впоследствии неконституционным, если они не стали поводом для оспаривания этого акта в Конституционном Суде РФ. Суд не распространяет на них обратную силу своего решения о признании нормативного правового акта неконституционным <12>.
--------------------------------
<12> Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. N 78-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2004. N 5. С. 34 - 35; Определение Конституционного Суда РФ от 27 мая 2004 г. N 211-О // Там же. 2004. N 6. С. 87 - 88; Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2006 г. N 135-О. Официально не опубликовано // СПС "КонсультантПлюс" и др.

Другая правовая позиция состоит в следующем. Конституционный Суд РФ говорит о наличии у него полномочия определять, исходя из характера рассматриваемого вопроса, тот момент, с которого подлежит восстановлению нарушенное неконституционной нормой право. Более того, Суд, по его мнению, вправе установить момент наступления правовых последствий признания акта неконституционным (т.е. утраты им юридической силы) позднее, чем дата вступления в силу решения, выявляющего противоречие спорного нормативного акта Конституции РФ <13>. По сути, эти утверждения означают, что Конституционный Суд РФ может запретить пересмотр и тех правоприменительных актов, в отношении которых его решение о признании неконституционным конкретного нормативного акта, послужившего основанием для их принятия, по общему правилу обладает обратной силой. Речь идет о правоприменительных актах, вынесенных по делам лиц, непосредственно не оспаривавших данный нормативный правовой акт, и не исполненных или исполненных частично к моменту вступления в силу судебного решения, содержащего вывод о неконституционности этого нормативного акта. Санкционирование же дальнейшего применения неконституционного нормативного акта делает принципиально возможным полное исполнение указанных правоприменительных решений.
--------------------------------
<13> Определение Конституционного Суда РФ от 4 мая 2000 г. N 101-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2000. N 6. С. 24.

При анализе приведенных правовых позиций необходимо обратить особое внимание на два момента. Во-первых, недопустимость пересмотра правоприменительных решений влечет за собой невозможность поворота их исполнения (ст. 325 АПК РФ, ст. 443 ГПК РФ). Во-вторых, одновременно становится допустимым отказ и в удовлетворении предъявленных к государству требований (в том числе исковых) о возмещении убытков, причиненных реализацией неконституционного нормативного правового акта, на том основании, что она осуществлялась до выявления дефектности акта или более позднего момента, определенного Конституционным Судом РФ.
Такой подход в итоге позволяет государству, например, уклоняться от положительного разрешения вопросов, связанных с возвратом или зачетом значительной части сумм обязательных платежей, внесенных физическими и юридическими лицами (или взысканных с них) в полном объеме в бюджет или внебюджетные фонды на основе положений закона, признанных позднее неконституционными <14>. Также не исключена возможность взимания указанных платежей даже после официального выявления противоречия Конституции РФ установившего их нормативного предписания.
--------------------------------
<14> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. N 7-П // СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1242; Определение Конституционного Суда РФ от 26 ноября 1998 г. N 144-О // Там же. N 49. Ст. 6103; Определение Верховного Суда РФ от 15 июня 2001 г. N 70-В00-9. Официально не опубликовано // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 апреля 2004 г. N А19-16014/03-5-Ф02-1414/04-С1. Официально не опубликовано // ИПС "Гарант".

Представляется, что только официальное признание изначальной ничтожности незаконных (неконституционных) нормативных актов может надежно гарантировать ответственность государства за их издание и применение, а также наличие у граждан и организаций возможности добиться защиты и полного восстановления нарушенных прав. Поэтому у законодателя нет юридических оснований для отказа от четкого и последовательного закрепления предлагаемой позиции в качестве общего правила. Тем более что в настоящее время уже имеются нормы о недопустимости применения некоторых категорий нормативных правовых актов, незарегистрированных и (или) неопубликованных, т.е. принятых с нарушением (пороком) процедуры издания <15>. Кроме того, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ допускает принципиальную возможность признания недействующим незаконного нормативного правового акта со дня его принятия.
--------------------------------
<15> См., например: п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"; ч. 3 ст. 15 Конституции РФ; абз. 8 ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; ст. 6 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

Конституционный Суд РФ, рассматривая одно из дел, подчеркнул, что "признание... примененной... судами нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации во всех случаях свидетельствует о... судебной ошибке при разрешении дела, так как... суд общей юрисдикции или арбитражный суд не вправе... применять противоречащие Конституции Российской Федерации нормы" <16>. Другими словами, Конституционный Суд РФ, признавая юридическую силу за актами, являющимися неконституционными, до момента констатации этого обстоятельства в собственном решении или определенной им даты, вполне отдает себе отчет в том, что на самом деле неконституционные акты все-таки нельзя считать источниками права.
--------------------------------
<16> Определение Конституционного Суда РФ от 4 мая 2000 г. N 101-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2000. N 6. С. 23.

Следовательно, суды лишь осуществляют проверку нижестоящих актов на соответствие актам, вышестоящим в иерархической системе законодательства. В случае если судьи как квалифицированные правоведы придут к выводу о неконституционности (незаконности) того или иного акта, то "вычеркивать" его из правового массива страны нет никакой необходимости, так как он в принципе не может быть источником права и никогда им не был. Признание судом нормативного акта недействительным (недействующим) нужно понимать не как его изменение, отмену или аннулирование, а как констатацию изначальной несостоятельности акта в качестве источника права. Судебное решение с таким содержанием выступает сугубо правоприменительным актом, юридическим фактом, на основании которого подлежит применению требующее закрепления явочным порядком общее правило: акт, противоречащий вышестоящему, никогда не имел юридической силы.
Понятие же "негативное" правотворчество исходя из изложенного представляется пустым, т.е. лишенным всякого смысла. Неверно также говорить о какой-либо "восстановительной функции" актов судебного нормоконтроля, а тем более ставить перед юридической наукой проблему изучения названной "функции", как это делает А.Л. Бурков, приводя примеры из правоприменительной практики <17>. На самом деле все акты Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, на которые ссылается упомянутый автор, не отменяют, не изменяют и не восстанавливают действие оспариваемых нормативных правовых актов. Эти судебные решения полностью посвящены исследованию вопросов законности (конституционности) нормативных положений, имеющему целью точно установить, были ли они изначально пригодны для регулирования общественных отношений <18>. То, что А.Л. Бурков считает отменой, изменением или восстановлением действия нормативных актов, по существу есть не что иное, как мотивированное изложение судебными органами противоречащих друг другу позиций относительно квалификации содержания актов как законного либо незаконного. Такой оценкой суд устанавливает юридический факт, на основании которого должен решаться вопрос о принципиальном признании либо непризнании силы источника права за спорными нормативными актами (их отдельными положениями).
--------------------------------
<17> Бурков А.Л. Указ. соч. С. 64.
<18> Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 283-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2003. N 2. С. 56 - 66; решение Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. N ГКПИ2002-376 // Бюл. Верховного Суда РФ. 2003. N 5. С. 3 - 4; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 18 сентября 2002 г. N 249пв01 // Там же. N 1. С. 9 - 10; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 октября 2001 г. N 5-Г01-117 // Там же. 2002. N 3. С. 3 - 7.

Законодателю необходимо показать несостоятельность тезиса о "негативном" правотворчестве и о восстановительных функциях, которые якобы осуществляются судебными органами в процессе рассмотрения и разрешения дел о нормоконтроле. Для этого нужно принять следующие меры.
Во-первых, закрепить общее правило о том, что нормативный правовой акт, не соответствующий требованиям нормативных актов большей юридической силы к его содержанию, форме, процедуре и субъекту принятия, считается ничтожным с момента издания. Названный документ изначально не влечет правовых последствий как не вступивший в силу, не является основанием для регулирования правоотношений, применения санкций, им нельзя руководствоваться при разрешении споров. Это положение должно быть включено в разрабатываемый Федеральный закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".
Во-вторых, исключить формулировки норм, буквальное толкование которых допускает наделение юридической силой изначально дефектного нормативного правового акта до момента его признания таковым. Речь идет прежде всего о формулировке "акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу". Надо учесть, что если предмет никогда не обладал каким-либо качеством, то он не может его и утратить. Поэтому выражение "утрачивают силу" следует заменить словами "считаются ничтожными с момента их принятия".
К формулировкам такого рода относятся и положения ГК РФ, ГПК РФ и АПК РФ, в соответствии с которыми суды признают нормативные правовые акты недействительными (недействующими), в том числе "с момента вступления в законную силу решения суда", как это предусмотрено в ч. 5 ст. 195 АПК РФ.
Законодательство должно однозначно и последовательно подчеркивать, что суды признают конкретный нормативный акт неконституционным (незаконным), ведь на самом деле они занимаются именно этим, а не "вычеркиванием" из правовой системы акта, изданного с определенным пороком.
В свете изложенного примечательно то, что Закон о КС РФ предусматривает возможность принятия Конституционным Судом РФ решений лишь о признании нормативных актов (или отдельных их положений) соответствующими Конституции РФ либо противоречащими ей. Нигде не сказано, что Конституционный Суд РФ уполномочен признавать нормативные правовые акты недействительными (действительными).

* * *

Судебные решения по делам об абстрактном нормоконтроле ни при каких условиях нельзя считать нормативными правовыми актами. Признание судами нормативных актов неконституционными (незаконными), а следовательно, недействительными (недействующими), именуемое в юридической науке "негативным" правотворчеством, к созданию норм права не имеет никакого отношения. Это сугубо правоприменительная деятельность, суть которой сводится к тому, что суд как орган, уполномоченный разрешать правовые споры, обоснованно выражает свою авторитетную позицию по вопросу о конституционности (законности) тех или иных актов (их отдельных положений), который ставится сторонами любого дела об абстрактном нормоконтроле. Эта позиция находит формальное отражение в судебном решении, а оно, в свою очередь, является юридическим фактом, на основании которого подлежит применению общее правило: нормативный акт-документ, изданный с пороком содержания, формы, субъекта или процедуры, изначально не может считаться источником права.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ