Конституционное правосудие - механизм защиты прав местного самоуправления. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ - МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И.А. КОРЗИНА

Местное самоуправление является основой конституционного строя и неотъемлемым институтом гражданского общества и демократического, правового государства. Признание и гарантирование местного самоуправления на конституционном уровне предполагает обязанность государства по обеспечению его функционирования. Одной из гарантий, закрепленных в Конституции РФ, является судебная защита, которая занимает особое место в системе гарантий прав граждан, в том числе и права на местное самоуправление. К компетенции суда относится разрешение любых споров, связанных с защитой прав и свобод человека. "Судебная власть - не отрасль или ведомство, а такая же опора государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. Только сильное и авторитетное правосудие обеспечит эффективность усилий остальных ветвей власти, а главное - действительную защиту прав граждан" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 1996. 27 февраля.

Центральное место в судебной системе РФ принадлежит органам конституционного правосудия.
В соответствии с действующим законодательством главной целью Конституционного Суда России провозглашена защита основ конституционного строя, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории страны. Таким образом, в основе функционирования органов конституционного правосудия (единственных среди органов государственной власти) находится обязанность добиваться построения на территории страны единого правового пространства во главе с Конституцией России.
Говоря в связи с этим о роли органов конституционного правосудия, в том числе в муниципально-правовой сфере, следует учитывать, что в решениях этих органов фундаментальные конституционные положения как бы трансформируются в специфические нормативно-правовые требования государственно-правовой и социальной действительности, приобретают характер конституционных императивов. Конституционный Суд РФ как орган конституционного правосудия (контроля) обладает специфическим инструментом перевода конституционной модели местного самоуправления на уровень конкретных нормативно обязывающих предписаний, в результате чего становится возможным его активное участие в функциональной и даже в какой-то степени в политико-правовой трактовке муниципально-правовой действительности. Это становится, в свою очередь, основой для оценки отдельных норм и институтов муниципального права с точки зрения их соответствия сформулированным в Конституции РФ идеалам демократического, правового государства.
При всей разноплановости, внешней несопоставимости институтов конституционного правосудия, с одной стороны, и местного самоуправления - с другой, между ними имеют место глубокие внутрисистемные взаимосвязи и зависимости. Не случайным является уже то обстоятельство, что в сложные периоды реформирования местного самоуправления именно Конституционный Суд РФ неоднократно брал на себя функции главного защитника сохранения и развития местного самоуправления в России в соответствии с конституционными принципами его самостоятельности, полноты прав по решению вопросов местного значения.
Муниципально-правовая проблематика является одной из весьма значимых в деятельности Конституционного Суда РФ. Достаточно сказать, что доля постановлений по вопросам местного самоуправления в общей массе дел, прошедших стадию публичных слушаний, составляет 12%, т.е. каждое 12-е постановление (по состоянию на 1 января 2011 г. их принято 280) посвящено проблемам местного самоуправления. Справедливости ради следует отметить, что процент "самоуправленческих" определений гораздо выше, чем постановлений; в абсолютных цифрах только за 2010 г. количество определений, напрямую касающихся вопросов муниципально-правовой проблематики, превышает 130, - это весьма внушительный показатель <2>.
--------------------------------
<2> URL: http://www.ksrf.ru/Pages/Default.aspx

Т.Г. Морщакова отмечает: "Востребованность Конституционного Суда РФ проявляется как в значительном количестве обращений в Конституционный Суд РФ по вопросам местного самоуправления - они составляют почти треть от всех, касающихся организации публичной власти, включая наряду с муниципальной также законодательную, исполнительную и судебную, так и в существенном, развивающемся и достаточно кардинальном характере правовых позиций, сформулированных в решениях Конституционного Суда РФ" <3>.
--------------------------------
<3> См.: Морщакова Т.Г. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России. М., 2003. Т. 1. С. 4.

Особое место в отправлении конституционного правосудия как механизма защиты прав местного самоуправления занимает конституционное истолкование правовых норм законодательства, регулирующего отношения в муниципальной сфере.
В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П <4>. В нем Суд выявил конституционно-правовой смысл оспариваемых положений Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, предусматривающих сохранение с момента вступления Закона в силу объема льгот и гарантий, предоставляющихся гражданам до его принятия. Это, по мнению заявителей - глав города Твери и Тверской городской Думы, обязывает органы местного самоуправления поддерживать, в частности, прежний (льготный) уровень оплаты родителями содержания детей в дошкольных образовательных учреждениях, нарушает права местного самоуправления на самостоятельное использование собственных материально-финансовых ресурсов, включая определение тех целей и задач, на решение которых они будут направлены.
--------------------------------
<4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 N 5-П // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.

Конституционный Суд РФ не усмотрел в таком правовом регулировании нарушения прав муниципалитетов, исходя из того, что "обеспечение права на дошкольное образование, а также связанные с реализацией данного права вопросы социальной защиты составляют сферу совместной ответственности всех уровней публичной власти, включая местное самоуправление".
Соответствующая роль конституционного правосудия как фактора преобразования конституционной модели местного самоуправления, безусловно, имеет важное значение в развитии прав и законных интересов местного самоуправления.
Попытаемся дать классификацию функций Конституционного Суда РФ с позиции осуществления конституционного правосудия, а также конституционного контроля в отношении органов местного самоуправления.
Первой и, можно сказать, основной функцией Конституционного Суда РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий является осуществление нормоконтрольной деятельности, содержание которой сводится к проверке конституционности нормативных правовых актов, регламентирующих местное самоуправление в Российской Федерации, и тем самым обеспечение соответствия законодательных решений в данной области.
Второй, не менее важной функцией Конституционного Суда РФ является правозащитная (охранительная) функция в сфере местного самоуправления, выступая в качестве одного из важнейших элементов судебного механизма защиты конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Таким образом, юридическая сфера федерального конституционного правосудия охватывает как организационно-правовую, так и субъективную составляющие местного самоуправления, конституционное регулирование которых в совокупности определяет конституционную модель местного самоуправления.
Третьей можно выделить правопреобразовательную функцию актов Конституционного Суда РФ, значение которой сводится к тому, что, осуществляя вышеназванные функции (нормоконтрольная функция, правозащитная функция), Конституционный Суд РФ реализует полномочия, тесно связанные с анализом положений Конституции РФ, выявлением их смысла, нормативного содержания, системных взаимосвязей, с установлением в рамках конкретно-исторических условий их реализации надлежащего баланса между соответствующими конституционными нормами и принципами. В результате такой деятельности не только происходят углубление и расширение представлений о конституционных основах местного самоуправления, но и фактически конкретизируются те или иные параметры, аспекты его конституционной модели.
Пункт "б" ст. 72 Конституции РФ относит защиту прав и свобод к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Поэтому при рассмотрении данного вопроса необходимо рассмотреть и деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В 2007 г. конституционные (уставные) суды действовали в 16 субъектах РФ. В 56 конституциях (уставах) предусматривалась возможность учреждения конституционных (уставных) судов. Относительно данного вопроса М.А. Митюков утверждает, что "в целом их деятельность конструктивна: она "автономно" дополняет федеральное конституционное правосудие на региональном уровне" <5>. Это подтверждается и практикой конституционных (уставных) судов по защите конституционного права на осуществление местного самоуправления. Их деятельность в данной сфере в основном имеет характер, схожий с практикой Конституционного Суда РФ.
--------------------------------
<5> См.: Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14. С. 19.

В свою очередь, В. Боброва приводит следующие статистические данные. Так, в 2001 г. в конституционные (уставные) суды субъектов РФ поступило 450 обращений о проверке конституционности, или соответствия конституции (уставу), законов и (или) иных нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ. По итогам их рассмотрения вынесено 40 постановлений и 73 определения. Положения 27 законов субъектов РФ и иных нормативных актов признаны не соответствующими конституции (уставу) субъектов РФ. Еще в 10 случаях подтверждена неконституционность оспариваемых положений нормативных актов, аналогичных признанным ранее судами, в том числе Конституционным Судом РФ, не соответствующими Конституции РФ 1993 г., конституциям (уставам) субъектов РФ <6>.
--------------------------------
<6> См.: Боброва В. Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в 2001 г. // Российская юстиция. 2002. N 6. С. 68.

Только за 2010 г. в конституционные (уставные) суды субъектов РФ о проверке конституционности, или соответствия конституции (уставу), законов и (или) иных нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ поступило 147 обращений. За четвертый квартал 2010 г. в Уставный суд Свердловской области по вопросам муниципально-правовой тематики было подано четыре обращения, а также десять устных обращений, касающихся соответствия Уставу Свердловской области актов органов местного самоуправления <7>.
--------------------------------
<7> См.: URL: http://www.ksrf.ru/Pages/Default.aspx.

Определение органов и должностных лиц местного самоуправления, наделенных правом обращения в конституционный (уставный) суд субъекта РФ, зависит от предмета обращения.
Так, ст. 31 Закона Республики Бурятия "О Конституционном суде Республики Бурятия" <8> устанавливает, что Конституционный суд Республики Бурятия принимает к рассмотрению вопросы органов местного самоуправления в Республике Бурятия, а также вопросы по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, иного нормативного правового акта органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления в Республике Бурятия, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
--------------------------------
<8> См.: Закон Республики Бурятия "О Конституционном суде Республики Бурятия" от 25.10.1994 N 42-1 // Вестник Республики Бурятия. 1994. 25 октября. N 35. Ст. 3042.

Правом на обращение в Уставный суд Санкт-Петербурга обладают органы местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Санкт-Петербурга. Данная норма определена ст. 72 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" <9>.
--------------------------------
<9> Закон Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" от 5 июня 2000 г. N 241-21 (ред. от 22.03.2005 N 129-П) // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга, 2000. N 9 / Приложение к журналу "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга".

Статья 34 Закона Республики Карелия "О Конституционном суде Республики Карелия" <10> также устанавливает право на обращение в Конституционный суд Республики Карелия органов местного самоуправления.
--------------------------------
<10> Закон Республики Карелия "О Конституционном суде Республики Карелия" от 7 июля 2004 г. N 790-ЗРК (ред. от 01.04.2005 N 859-ЗРК) // Республиканская общественно-политическая газета "Карелия", 2004.

Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. <11> (статья 107) устанавливает, что судебная власть в Республике Татарстан осуществляется Конституционным судом Республики Татарстан, федеральными судами общей юрисдикции, Арбитражным судом Республики Татарстан и мировыми судьями. В то же время ст. 85 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" <12> наделяет органы местного самоуправления Республики Татарстан правом на обращение в Конституционный суд республики.
--------------------------------
<11> Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (ред. от 22.11.2010) / Введена в действие Законом Республики Татарстан от 30 ноября 1992 г. N 1665-XII.
<12> Закон Республики Татарстан "О Конституционном Суде Республики Татарстан" от 22.12.1992 N 1708-XII (ред. от 05.10.2009 N 1345-X) // Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. N 11 - 12.

Правом на обращение в Уставный суд Калининградской области (ст. 38) <13> обладают органы местного самоуправления, группа депутатов представительного органа местного самоуправления численностью не менее пяти человек, ассоциация муниципальных образований Калининградской области.
--------------------------------
<13> Областной закон Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" от 2 октября 2000 г. N 247 (ред. от 22.12.2009 N 407) // "Дмитрий Донской, 1". 2000. N 83, 86, 89.

Законом г. Москвы от 13 февраля 2002 г. N 10 "Об Уставном суде города Москвы" <14> правом на обращение в Уставный суд наделены главы муниципальных образований города Москвы, представительные органы местного самоуправления муниципальных образований города Москвы (ст. 33).
--------------------------------
<14> См.: Закон г. Москвы "Об Уставном суде города Москвы" от 13 февраля 2002 г. N 10 (ред. от 02.06.2010) "Об Уставном суде города Москвы" // Вестник Мэрии Москвы. 2002. N 12.

Особую сложность представляют проблемы определения полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ, разграничения их полномочий и полномочий федеральных судов, а также процедуры их взаимодействия.
Например, весьма интересной представляется ситуация, изложенная Е.С. Шугриной <15>, которая сложилась в Калининградской области при рассмотрении конфликта создания городских округов на основе сельских районов. Решениями судов общей юрисдикции была подтверждена легитимность законов Калининградской области о создании городских округов. В то же время Уставным судом Калининградской области вынесено постановление о несоответствии тех же законов Калининградской области Уставу области. Возник конфликт судебных решений. Анализ текстов решений показывает, что Уставный суд фактически вышел за рамки своей компетенции и проводил анализ на соответствие областных законов Федеральному закону N 131-ФЗ, а не Уставу области. Заявителем в уставном суде выступал губернатор Калининградской области, которого полностью поддерживала Калининградская областная Дума, - собственно, те органы, от которых зависит наличие или отсутствие областных законов. Иными словами, вместо отмены законов, с незаконностью которых они согласны, органы государственной власти обращаются в Уставный суд Калининградской области. Согласно ст. 75 Закона Калининградской области от 2 октября 2000 г. N 247 "Об Уставном суде Калининградской области" решение Уставного суда окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения. Акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими Уставу (Основному закону) Калининградской области, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об отмене указанных актов органами, их принявшими.
--------------------------------
<15> См.: Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. С. 14.

Конституционный Суд РФ, которому было предложено высказаться по поводу коллизии судебных решений, фактически устранился от этого, сославшись на ранее высказанную позицию по другому делу <16>. Конституционный Суд РФ отметил, что в Определении от 27 декабря 2005 г. N 494-О <17> указано: "В случае признания закона субъекта Российской Федерации не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации законодательный (представительный) орган субъекта РФ либо принимает закон во исполнение решения органа конституционного правосудия субъекта Российской Федерации, либо - исходя из верховенства Конституции РФ - обращается с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, если считает признанный не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации закон подлежащим действию вопреки официально принятому решению органа конституционного правосудия субъекта Российской Федерации".
--------------------------------
<16> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 г. N 194-О-П // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2093.
<17> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N 494-О // СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2341.

И.В. Кокарев <18> разделяет практику деятельности конституционной юстиции субъектов РФ на два направления. "Первое направление является общим и выражается в создании гарантий реализации любых прав и свобод, второе - специальное - включает в себя решения, обеспечивающие защиту именно конституционного права на местное самоуправление. Анализ практики конституционных (уставных) судов субъектов РФ по защите прав местного самоуправления свидетельствует о несомненной пользе института регионального конституционного правосудия. Необходимо, однако, учесть, что эффективность дальнейшей деятельности конституционных (уставных) судов зависит от разрешения ряда проблем, связанных с регулированием полномочий этих органов: установлением круга объектов уставного нормоконтроля, состава субъектов права на обращение в суд, процедур конституционного (уставного) контроля".
--------------------------------
<18> См.: Кокарев И.В. Судебная защита прав местного самоуправления посредством конституционного судопроизводства в России и зарубежных странах: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 627.

Можно обозначить основные тенденции в судебной конституционно-уставной практике. С одной стороны, посредством органов конституционного контроля местные сообщества отстаивают свою самостоятельность и независимость. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ может также быть опосредованным институтом для оспаривания федерального законодательства органами местного самоуправления. С другой стороны, конституционные (уставные) суды субъектов РФ отстаивают принцип невмешательства органов местного самоуправления в государственную сферу. И наконец, решения региональных органов конституционной юстиции вносят ясность во внутреннюю организацию местного самоуправления. Представляется, что именно в этих направлениях регулирования и нуждается институт местного самоуправления в условиях коренного реформирования, провозглашенного Федеральным законом N 131-ФЗ <19>.
--------------------------------
<19> См.: Захаров А. О некоторых правовых позициях органов конституционного (уставного) контроля субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. N 2 (47). С. 223.

Осуществление конституционного правосудия в сфере защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах имеет свои отличительные особенности, оказывающие значительное влияние на защиту местного самоуправления посредством конституционного судопроизводства.
Так, отличительной чертой конституционного правосудия в Великобритании как механизма защиты прав местного самоуправления является тот факт, что защита основ конституционного строя, прав и свобод человека, а также обеспечение законности принимаемых нормативных актов, в том числе и в сфере местного самоуправления, возложены на суды общей юрисдикции. Иными словами, особого (специализированного) конституционного органа судебного контроля в Великобритании просто нет. Это в первую очередь обусловлено тем, что в Великобритании отсутствует писаная Конституция (как, например, в большинстве стран континентальной системы права). Важнейшие основы конституционного строя, в том числе и местное самоуправление, нашли свое закрепление в актах парламента и иных нормативных актах, имеющих конституционное значение.
Второй особенностью является совмещение принципа верховенства парламента с активной ролью судов, что дает возможность избежать противопоставления законодателя и судов в сфере правотворчества, присущего континентальной конституционно-правовой доктрине.
В свою очередь, американская модель конституционной юстиции обладает в данной области права своей спецификой. Конституционное правосудие в США обусловлено наличием писаной Конституции (Конституции США и конституции штатов), федеративным устройством государства и особым правовым положением судов, наделенных правом признавать нормативные акты не соответствующими Конституции и тем самым фактически отменять их. Свой отпечаток на судебную защиту местного самоуправления в рамках конституционной юстиции в США накладывает и тот факт, что в федеральной Конституции местное самоуправление не упоминается, так как деятельность местного самоуправления в США определяется формулой "муниципалитеты - креатуры штатов". То есть управление и правовое регулирование конституционных прав местного самоуправления являются компетенцией штатов, в конституциях которых закрепляются положения, посвященные регулированию организации и деятельности местного самоуправления. Таким образом, наиболее важные судебные решения в сфере судебной защиты конституционных прав на местное самоуправление в США принимаются верховными судами штатов.
Верховный Суд США, являясь высшим органом судебной системы страны, становится последней апелляционной и надзорной инстанцией для большинства дел. Необходимо отметить, что Верховным Судом США принимается ряд решений, оказывающих значительное влияние на правовое положение местного самоуправления <20>.
--------------------------------
<20> См.: Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. М., 2003.

В странах европейской модели конституционное правосудие осуществляется специализированным судебным органом конституционной юстиции, отличным от всех других. Ярким примером такого рода конституционной юстиции при осуществлении защиты прав местного самоуправления можно назвать Францию и Германию. Однако в вышеуказанных странах присутствуют и специальные, или квазисудебные, инстанции, находящиеся вне любого судебного механизма в силу четко ограниченной компетенции. В их компетенцию, в свою очередь, также входят вопросы, касающиеся судебной защиты прав местного самоуправления.
Таким образом, считаем необходимым создание во всех субъектах РФ конституционных (уставных) судов, призванных разрешать споры о компетенции органов местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, а в судах общей юрисдикции субъектов РФ - коллегий по государственно-правовым вопросам.
Раскрывая более подробно данное предложение, необходимо отметить, что конституционные (уставные) суды в субъектах Федерации получили правовую регламентацию своего статуса в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации". Так, ст. 27 вышеназванного Конституционного закона закрепляет, что "конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации".

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ