ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ КАК ОСНОВА ВЗАИМООТНОШЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
Л.А. ТИХОМИРОВА
Вопрос о содержании принципа субсидиарности в российской и мировой науке достаточно дискуссионен. В связи с чем различно и толкование указанного принципа. Обусловлено это многоплановостью исследуемой категории. Во-первых, субсидиарность выступает и как философское, и как социальное, и как политическое, и как правовое явление. Во-вторых, субсидиарность исследуется и как принцип федеративного государственного устройства, и как принцип развития Европейского союза. В связи с чем по-разному определяется не только его природа, содержание, но и хронология развития.
Общепринято считать, что истоки принципа субсидиарности восходят к средневековой социальной философии. Так, впервые в традиционном понимании принцип субсидиарности появился в теории общественного устройства европейского мыслителя Иоганна Альтузия, Генриха Буллингера в начале XVII века [1].
В католическом социальном учении эта концепция была впервые использована епископом Кеттелером и после опубликования "Rerum Novarum" (1891) [2] папой римским Львом XIII стала частью официальной доктрины. Изначальной целью указанного принципа было разрешение конфликта между личностью и обществом, которое бы избегало крайностей как индивидуализма, так и коллективизма [3]. Дальнейший вклад в теорию внесла энциклика "Quadragesimo Anno" (1931 г.) папы Пия XI, где концепция и получила название "субсидиарность": "Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так одинаково нельзя передавать более значительный (по рангу) организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми обществами. Нарушение этого правила послужило бы в тяжкий вред обществу... потому что естественною целью всякого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не их разрешение и поглощение" [4].
В современный политический оборот он был введен в первой половине XX века немецким ученым и общественным деятелем О. Нелль-Бройнингом.
Практическую реализацию этот принцип получил во второй половине XX века в ряде международных актов. В связи с образованием Европейского союза по Маастрихтскому договору 1992 года формируется принцип субсидиарности в отношении права Европейского союза. На основе этого принципа сегодня обсуждается федералистское будущее Европы.
В отношении федеративного устройства принцип субсидиарности впервые был конституционно закреплен в Германии в 1992 г.: "В целях осуществления идеи объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности..." [4].
Таким образом, на сегодняшний день в политико-правовом контексте субсидиарность рассматривается и как инструмент повышения легитимности Европейского союза в глазах его граждан, и как механизм разграничения компетенции между уровнями власти.
В науке конституционного права по-разному раскрывается не только содержание принципа субсидиарности, который положен в основу решения проблем разграничения компетенции между уровнями государственной власти, но и собственно его природа.
Так, Н.А. Гаганова принцип субсидиарности определяет как принцип организации публичной власти [5]. Д.М. Ветров субсидиарность определяет как "один из вспомогательных принципов в конструкции федеративного государства, обладающий собственным инструментарием" [6]. Однако для действующей Конституции Российской Федерации, по мнению Т.В. Заметиной, "позиционировать субсидиарность как конституционно-правовой принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации преждевременно" [7]. Объясняет она это тем, что последний в действующей Конституции России не закреплен.
По-разному раскрывается и содержание исследуемого принципа. Существующие позиции условно можно разбить на несколько групп.
В первую группу входят ученые, которые суть принципа субсидиарности раскрывают через критерий соответствия предоставляемых полномочий осуществляемым.
Так, в своем диссертационном исследовании Г.З. Биккулова принцип субсидиарности раскрывает как "принцип, согласно которому каждый уровень властных структур должен обладать полномочиями, достаточными для решения проблем, которые в силу своей природы или в силу своей значимости могут быть решены именно на этом уровне, причем с наибольшей эффективностью для всей системы" [8]. Указанные выводы обусловливают природу исследуемого принципа, а именно - полномочия должны осуществляться теми субъектами, которые в силу своих сущностных свойств способны эффективнее реализовать их.
Во вторую группу входят ученые, которые действие принципа субсидиарности связывают лишь с условиями децентрализации власти - согласованной передачи на нижестоящие уровни публичной власти.
По мнению Н.В. Анисимовой, "данный принцип является в определенной мере проводником идеи децентрализации власти" [9]. При этом суть принципа субсидиарности она сводит к невмешательству центральной власти в те вопросы, с решением которых в состоянии эффективно справиться власти на местах. С этих позиций полномочия передаются на уровень, максимально приближенный к населению. Раскрывая принцип субсидиарности, М.Х. Фарукшин делает акцент на двух моментах: "с одной стороны, он призван разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и меньшими затратами способен сам субъект Федерации, с другой стороны, предполагает оказание помощи со стороны федерального центра в случае, если субъект Федерации при выполнении возложенных на него задач сталкивается с какими-то трудностями" [10].
И, наконец, в третью группу можно отнести ученых, которые принцип субсидиарности рассматривают с позиции взаимодополнения и взаимозаменения властей всех уровней. Так, Ю.А. Тихомиров совершенно справедливо отмечает, что "все более ощутимой становится новая модель построения властей. Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на межгосударственном, государственном и локальном уровнях... Поэтому в конституционном праве нужны механизмы, отражающие новую концепцию" [11].
Безусловно, все существующие концепции на природу принципа субсидиарности заслуживают право на существование. Все они так или иначе, в большей или меньшей степени характеризуют исследуемое правовое явление, выделяя основные его элементы, цели и задачи.
Проведенный анализ вышеизложенных позиций на природу и содержание принципа субсидиарности в механизме разграничения компетенции позволил и нам охарактеризовать его с конституционно-правовой позиции: раскрыть содержание; выделить основные элементы; определить критерий эффективности; сформулировать основные условия его реализации в Российской Федерации.
Итак, субсидиарность (от лат. subsidiarius) означает "вспомогательный". Вспомогательный характер указанный принцип приобретает в силу взаимодополняемости и взаимозаменяемости федерального центра и регионов. Положенное в основу федеративных отношений такое взаимодействие, в свою очередь, обусловлено действием других принципов - принципа разделения властей (системы сдержек и противовесов) и принципа разграничения предметов ведения и полномочий. При этом действующую в механизме разграничения компетенции субсидиарность можно представить как обязательный признак принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти. С этих позиций исследуемый принцип будет носить производный от последнего характер.
Таким образом, обусловливая оптимальное распределение полномочий между уровнями публичной власти, взаимодействие и координация составляют содержание принципа субсидиарности.
Кроме того, по своей природе указанный принцип должен сочетать в себе такие начала, как свобода, согласованность и солидарность. В литературе высказывалась позиция, что практическая реализация принципа субсидиарности возможна только при условии готовности федерального центра и регионов к согласованным действиям. И здесь нельзя не согласиться с выводом С.Н. Большакова о том, что "принцип субсидиарности оставляет больше возможностей для инициативы каждой власти" [12].
Однако в условиях российского федерализма принцип субсидиарности не получил должного конституционно-правового закрепления и практической реализации. В связи с этим отметим, что вопросам взаимодействия и координации в России было уделено некоторое внимание только в 2005 году. Получив правовую регламентацию (только на подзаконном уровне), отчасти указанные вопросы разрешались лишь между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов России.
Что касается свободы и согласованности в действиях Российской Федерации и ее субъектов, отметим следующее. Де-юре Конституция России запрещает федеральному центру вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов России, де-факто федеральный законодатель не оставил возможности субъектам формировать не только сферу совместного ведения в пределах осуществления собственных полномочий, но и сферу ведения субъектов России. В связи с чем предоставленная субъектам России конституционная возможность осуществления опережающего правового регулирования, а также принятия нормативных правовых актов по предметам совместного ведения на сегодняшний день не находит своей практической реализации. Кроме того, возникают определенные сомнения в допустимости свободы и солидарности органов государственной власти субъектов России в сфере исключительного ведения Российской Федерации даже при закрепленной Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" возможности передачи органам государственной власти субъектов России соответствующих полномочий Российской Федерации и их участия в осуществлении полномочий последних.
Указанное, однако, не позволяет вычеркивать принцип субсидиарности из системы взаимоотношений федерального центра и регионов, а также игнорировать его при разграничении компетенции между уровнями государственной власти.
Не соглашаясь с высказываниями о преждевременности закрепления принципа субсидиарности как конституционно-правового принципа разграничения компетенции России и ее субъектов, отметим следующее.
Во-первых, составляя основу федеративных отношений, принцип субсидиарности входит в систему общепризнанных принципов федеративного государства. Поэтому по своему определению он не может в одних федерациях отсутствовать, а в других доминировать. Правильнее было бы говорить о том, что в одних федерациях его соблюдают и обеспечивают условия его реализации, а в других - игнорируют и таких условий не создают. Нельзя перечеркнуть то, что формировалось веками лишь потому, что исследуемый нами принцип не находит формального закрепления в тексте Основного Закона. Однако и сам по себе принцип субсидиарности не будет реализовываться лишь потому, что он составляет основу федеративного государства. Необходимо создавать и обеспечивать условия его реализации.
Во-вторых, в действующем российском законодательстве присутствуют некоторые элементы субсидиарности, что позволяет говорить о возможности и необходимости реализации исследуемого принципа в условиях российского федерализма: передача органам государственной власти субъектов России полномочий Российской Федерации; участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий Российской Федерации; взаимная передача между органами исполнительной власти осуществления части полномочий; временное возложение на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации; взаимодействие и координация деятельности органов исполнительной власти двух уровней. Другое дело, когда провозглашенные нормы не находят должную реализацию. В связи с этим нужно задумываться о совершенствовании условий реализации принципа субсидиарности.
Таким образом, допуская возможность реализации не всех элементов исследуемого принципа, а только некоторых из них, существующие модели федерализма в то же время не способны изменять его сущность и содержание, которые при любых условиях остаются неизменными. Иными словами, сущность принципа субсидиарности не будет меняться только из-за того, что в конкретных государствах реализуются не все, а только некоторые его элементы или создаются иные механизмы его реализации. Исходя из этого, можно привести следующие вариации реализации принципа субсидиарности в условиях разных моделей федерализма, при которых указанный принцип: 1) получает конституционно-правовое закрепление, но не реализуется; 2) закрепляется, но реализуется не в полном объеме; 3) закрепляется и успешно реализуется; 4) не закрепляется, но отдельные его элементы реализуются; 5) не закрепляется и не реализуется. Возможны и более сложные варианты. Так, например, в Российской Федерации принцип субсидиарности не провозглашается в тексте Основного Закона, вместе с тем отдельные его элементы находят отражение в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ, которые, к сожалению, в настоящее время не получили должной и необходимой реализации, несмотря на отдельные попытки воплощения их в жизнь. С этих позиций для России из вышеприведенных вариаций отчасти свойственна вторая и четвертая.
Основная цель принципа субсидиарности заключается в оптимальном распределении полномочий между федеральным центром и регионами, а значит - в оптимальном соотношении централизации и децентрализации. В этом проявляется его двойственный по отношению к концентрации властных полномочий характер. В связи с этим бесспорным остается утверждение И.А. Умновой в той части, что "российская модель федерализма носит переходный характер, сочетает начала централизации и децентрализации, дуалистические и кооперативные отношения" [13].
Вместе с тем бытует мнение, что "федерализм предполагает демократическую децентрализацию, то есть автономность, самостоятельность территориальных государственных образований, имеющих собственные конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы" [14]. Так, Б.А. Исаев и Н.А. Баранов указывают на три основные формы децентрализации: деконцентрация; делегирование; передача власти. В первом случае функции центрального правительства передаются региональным представительствам федеральных органов власти; во втором случае - функции перемещаются к организациям, действующим вне центральных правящих структур с определенной степенью административной и финансовой самостоятельности; в третьем случае - осуществляется перевод полномочий от центра к субъектам Федерации [14].
Однако оптимальное соотношение государственных полномочий предполагает как децентрализованный, так и централизованный подход в распределении полномочий между органами государственной власти. В условиях российского федерализма такое оптимальное соотношение обусловливается рядом факторов: сферой соответствующего ведения; спецификой регулируемых общественных отношений; двойственным по отношению к концентрации властных полномочий характером. При этом эффективность действия механизма разграничения компетенции между федеральным центром и регионами зависит именно от заданных выше условий. Чем совершеннее пределы и сферы их регулирования, тем совершеннее и механизм разграничения компетенции.
Безусловно, от сферы ведения зависит и концентрация полномочий на соответствующем уровне государственной власти. Вместе с тем российская модель разграничения полномочий, как мы выяснили выше, предполагает осуществление полномочий всеми уровнями власти по всем трем сферам ведения (за исключением Российской Федерации по предметам ведения ее субъектов), в отличие от дуалистической федерации, в которой органы государственной власти федерального центра осуществляют полномочия исключительно в пределах ведения федерации, а органы государственной власти региона - полномочия в пределах собственного ведения.
Кроме того, реализация рассматриваемого принципа обусловлена спецификой регулируемых общественных отношений. Иначе говоря, в конкретных сферах правового регулирования должны использоваться разные подходы к распределению компетенции: от централизованного до децентрализованного подхода в большей или меньшей степени и, наоборот - в зависимости от сферы регулируемых отношений в пределах соответствующего ведения. Юристы, политологи, историки выделяют разные этапы в истории становления и развития федеративных отношений России и ее субъектов. Вместе с тем их взгляды в части концентрации государственных полномочий за определенным уровнем публичной власти в разные для России периоды времени совпадают. Однако общий подход к распределению полномочий: от центра к субъектам и от субъектов - к центру, по отношению ко всем сферам общественных отношений по всем сферам ведения (как России, так и совместного ведения), как показала практика, ошибочен. При этом главным критерием в распределении и концентрации полномочий за тем или иным уровнем государственной власти должен являться характер регулируемых общественных отношений, обусловленный спецификой их становления и развития в России и особенностями правовой регламентации. И он должен оставаться таковым вне зависимости от характера проводимых в России реформ.
Децентрализация точно так же, как и централизация, должна осуществляться не повсеместно и не навсегда. Как первое, так и второе явления - временные и по своей сути должны обусловливаться этапами развития законодательства в соответствующей сфере. Как изменчивы отношения, так изменчиво и законодательство, их регламентирующие. Именно эти факторы должны диктовать необходимость пересмотра существующих полномочий в соответствующей сфере. Однако практика развития федеративных отношений России и ее субъектов позволяет говорить об обратном. Сначала давалась установка на централизацию или децентрализацию, а затем под нее подгонялось все российское законодательство, причем одновременно и по всем сферам ведения. Реформы 2004 - 2007 гг. как нельзя лучше продемонстрировали такой подход. Внесение изменений и дополнений (зачастую непродуманное и поспешное) в действующие законы единым федеральным законом, на наш взгляд, создает серьезные проблемы не только в реализации законодательства, но и в выстраивании взаимоотношений федерального центра и регионов.
Таким образом, определенная веха в развитии российской государственности, обусловленная определенными трудности, пусть даже необратимыми и необходимыми на данном этапе исторического развития, не должна являться оправданием или обоснованием для применения централизованного или децентрализованного подхода в распределении компетенции между уровнями государственной власти. Используемый подход при разграничении компетенции, на наш взгляд, должен прежде всего и в первую очередь учитывать особенности конкретной сферы общественных отношений в соответствующей сфере ведения. Именно это обусловливает наличие разных моделей разграничения компетенции (разные подходы в разграничении компетенции) в одном государстве при наличии одной и единой для всех конституции. Следовательно, степень и форма концентрации государственных полномочий должны обусловливаться спецификой регулируемых общественных отношений в конкретной сфере ведения.
Изложенное позволяет делать выводы о том, что обусловленный особенностями российского федерализма принцип субсидиарности в Российской Федерации не получил должного конституционно-правового закрепления и практического осуществления. Именно поэтому, на наш взгляд, большинство норм Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ пока лишь декларируют потенциальное поведение соответствующих субъектов правоотношений. На сегодняшний день приостановлена договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий; "заморожена" практика опережающего правотворчества субъектов России, в должной мере не реализуются положения закона, устанавливающего возможность заключения соглашений о передаче части полномочий; отсутствует практика временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем он является необходимым принципом федеративного государства, а значит, должен ложиться в основу взаимоотношения России и ее субъектов в целях укрепления российской государственности, а также совершенствования механизма разграничения компетенции России и ее субъектов. Надлежащая реализация исследуемого принципа в стране способствовала бы разрешению многих проблем взаимоотношения федеративного центра и регионов, в том числе в части разграничения компетенции в области охраны окружающей среды. В свою очередь, обеспечить реализацию указанного принципа можно как посредством законодательного, так посредством и договорного регулирования отношений России и ее субъектов.
Итак, в самом общем виде принцип субсидиарности можно представить как основное, исходное положение в разграничении компетенции между федеральным центром и регионами, имеющем целью оптимальное распределение полномочий между уровнями государственной власти на началах взаимодополняемости и взаимозаменяемости. Именно поэтому исследуемый принцип обладает вспомогательным (по отношению центра и регионов друг к другу) и двойственным (по отношению к концентрации государственных полномочий) характером. При этом свобода, согласованность, солидарность, взаимодействие, координация являются основными элементами исследуемого принципа, в своей совокупности составляющими его содержание. Критерий эффективности принципа субсидиарности - создание оптимальных условий для его реализации: оптимальное соотношение централизованного и децентрализованного подхода в разграничении компетенции. В условиях российского федерализма такое оптимальное соотношение обусловливается рядом факторов: сферой соответствующего ведения; спецификой регулируемых общественных отношений; двойственным по отношению к концентрации властных полномочий характером. При этом в обеспечении реализации принципа субсидиарности важное место приобретает не только законодательное, но и договорное регулирование отношений России с ее субъектами. В последнем случае важное место в разграничении предметов ведения и полномочий и в последующем их распределении должно отводиться договорам о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашениям о передаче осуществления части полномочий.
Библиография:
1. Хьюеглин Т. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция // Казанский федералист. 2002. N 4.
2. Энциклика Rerum Novarum // http://ru.wikipedia.org/wiki/Rerum_Novarum.
3. Элазар Д.Дж. Европейское сообщество: между государственным суверенитетом и субсидиарностью, или Иерархия против коллегиальности в управлении Европейским сообществом // Казанский федералист. 2002. N 4.
4. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2005.
5. Гаганова Н.А. Принцип субсидиарности в конституционном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
6. Ветров Д.М. Источники конституционного права Российской Федерации в системе федеративных отношений: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2003.
7. Заметина Т.В. Федерализм в системе конституционного строя России. М.: Изд-во "ДМК Пресс", 2010.
8. Биккулова Г.З. Принцип субсидиарности: идейно-теоретический смысл и европейские политические реалии: Дис. кандидата политических наук. Казань, 2000.
9. Анисимова Н.В. Принцип субсидиарности в европейском праве: Дис. кандидата юрид. наук. Москва, 2005.
10. Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М.: Юристъ, 2004.
11. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999.
12. Большаков С.Н. Принцип субсидиарности в современном демократическом управлении: концептуальные подходы и проблемы практической реализации: Диссертация доктора политических наук. Санкт-Петербург, 2006.
13. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
14. Исаев Б.А., Баранов Н.А. Политические отношения и политический процесс в современной России: Учебное пособие. СПб.: Питер, 2008.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: