Проблемы реализации конституционных (уставных) норм об административной ответственности должностных лиц. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) НОРМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

К.В. ЧЕРКАСОВ, К.А. ИШЕКОВ

Конституция Российской Федерации относит административное и административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения (п. "к" ч. 1 ст. 72), и субъекты Федерации достаточно широко используют имеющиеся возможности правового регулирования. Одним из магистральных направлений административного правотворчества в регионах России является регламентация вопросов административной ответственности. В самых общих чертах эта ответственность провозглашается на уровне конституций и уставов субъектов. Возможность ее законодательного установления чаще всего закрепляется в ряду основных полномочий региональных парламентов (см. ст. 31 Устава Курской области <1>, ст. 46 Устава Иркутской области <2>).
--------------------------------
<1> Устав Курской области от 2 октября 2001 г. в ред. от 30 апреля 2010 г. // Курская правда. 2001. 5 окт.
<2> Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2009. N 9.

Последний прием конституционного (уставного) регулирования нуждается в уточнении. Несмотря на то, что прерогативой принятия закона обладает парламент, в законотворчестве участвуют и другие органы, относящиеся к иным ветвям государственной власти (к примеру, высшее должностное лицо субъекта Федерации). Представляется более верным опыт разграничения правотворческих полномочий в Республике Саха (Якутия). В ст. 57 Конституции (Основного Закона) этого субъекта Федерации отмечено, что законом Республики регулируются вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям Республики Саха (Якутия). Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) оформляются решения по другим вопросам, отнесенным законодательством к ведению республиканского парламента <3>. Аналогичным образом разграничены полномочия, требующие законодательного или подзаконного установления, в Уставе города Москвы (ст. 36) <4>. Думается, что данный способ размежевания правотворческих полномочий целесообразно использовать и в других регионах России.
--------------------------------
<3> Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. в ред. от 17 июня 2009 г. // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год. Ст. 90.
<4> Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. в ред. от 22 октября 2008 г. // Ведомости Московской Думы. 1995. N 4.

В конституциях и уставах ряда российских регионов административно-правовая ответственность выполняет прежде всего роль гарантии реализации основного и текущих законов субъектов Федерации.
Преимущественно в конституционном или уставном тексте содержится следующая формулировка: конституция (устав) субъекта Российской Федерации, региональные законы и иные региональные нормативные правовые акты, принятые в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными и региональными законами. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена региональным законом (см. ст. 48 Устава Смоленской области <5>, ст. 28 Устава Ростовской области <6>, ст. 18 Устава Тульской области <7>).
--------------------------------
<5> Устав Смоленской области от 15 мая 2001 г. в ред. от 30 октября 2009 г. // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2001. N 4. С. 58.
<6> Устав Ростовской области от 29 мая 1996 г. в ред. от 13 ноября 2009 г. // Наше время. 2001. 19 окт.
<7> Устав (Основной Закон) Тульской области от 12 ноября 2001 г. в ред. от 6 апреля 2010 г. // Вестник Тульской областной Думы. 2001. N 9 (67).

Реализация положений конституций и уставов субъектов об административной ответственности начинается с правотворческой конкретизации этих норм в текущем законодательстве. Преимущественно указанный способ реализации конституционных (уставных) норм осуществляется ретроспективно, т.е. закон, направленный на конкретизацию соответствующей нормы, принимается во исполнение этой нормы в последующем. В случае реализации конституционной (уставной) отсылки на действующий закон, правотворческая конкретизация происходит ранее, еще до создания самой базовой нормы конституции или устава. Фактическая реализация такой нормы возможна только в том случае, если процессуальный механизм, к которому она отсылает, четко проработан и последователен.
К сожалению, действующее административно-юрисдикционное законодательство несовершенно. В нем имеются существенные пробелы и противоречия, затрудняющие претворение в жизнь соответствующих конституционных или уставных предписаний.
Административно-правовая ответственность некоторых должностных лиц реализуется в особом порядке. Это обусловлено необходимостью обеспечения независимости лиц, осуществляющих важнейшие направления государственной деятельности. Исключения затрагивают в том числе и некоторые категории должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Требуется подчеркнуть, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает конкретный перечень лиц, в отношении которых меры ответственности реализуются в специальном порядке <8>. В ч. 2 ст. 1.4 названного Кодекса закреплено, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности распространяются на должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц). Системный анализ федерального и регионального законодательства показывает, что среди должностных лиц, выполняющих весомые государственные полномочия в субъектах Российской Федерации, иммунитетом от административной юрисдикции обладают депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, судьи конституционных (уставных) судов и мировые судьи. Отметим, что порядок их привлечения к административной ответственности неодинаков и урегулирован в разном объеме.
--------------------------------
<8> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ в ред. от 30 апреля 2010 г. // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2010. N 18. Ст. 2145.

Об особом порядке применения ответственности в отношении депутатов региональных парламентов говорится в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (п. 2 ст. 13) <9>. Однако в самом названном Федеральном законе механизм привлечения депутата к ответственности не уточняется. В нем содержится отсылочная норма: депутат может быть привлечен к административной ответственности в особом порядке, установленном федеральными законами. Следует подчеркнуть, что ни в одном федеральном законе, включая Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, алгоритм привлечения региональных парламентариев к административной ответственности не прописан. Часть 2 ст. 1.4 Кодекса, в которой предусмотрены особые условия производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, отсылает к Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Последнее нормативное предписание крайне неудачно, поскольку в Конституции России этот вопрос прямо не урегулирован, а среди федеральных законов, устанавливающих иммунитет от административного преследования, наибольшую значимость имеет сам Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором и следует конкретизировать данную процедуру.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2010 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2010. N 15. Ст. 1736.

Указанный пробел федерального регулирования делает невозможным осуществление тех норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в которых предусмотрена административная ответственность должностных лиц. В соответствующих статьях региональных основных законов определено, что процессуальный порядок реализации административной ответственности депутатов содержится в федеральном законодательстве (см. ст. 76 Конституции Республики Хакасия <10>, ст. 31-1 Устава Смоленской области <11>). Однако, как уже было сказано, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, не уточняет процедуру привлечения к ответственности региональных парламентариев.
--------------------------------
<10> Конституция Республики Хакасия от 25 мая 1995 г. в ред. от 13 апреля 2007 г. // Вестник Хакасии. 1995. N 25.
<11> Устав Смоленской области от 15 марта 2001 г. в ред. от 30 октября 2009 г. // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2001. N 4. Стр. 58.

Как представляется, иммунитет от административной юрисдикции должностных лиц, занимающих ключевые посты в органах государственной власти, должен обеспечиваться соотносимыми средствами. В частности, механизм привлечения депутатов к административной ответственности может быть сопоставим с порядком реализации ответственности в отношении судей конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов, находящихся в одном ряду с членами регионального депутатского корпуса. Статья 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" предусматривает, что решение о привлечении судьи к административной ответственности принимается судебной коллегией в составе трех судей, соответственно, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора Российской Федерации <12>. Есть основания утверждать, что данные условия привлечения судей к административной ответственности целесообразно прописать в самом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
--------------------------------
<12> Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 (в ред. от 29 марта 2010 г.) "О статусе судей в Российской Федерации" // Российская газета. 1992. 29 июля; СЗ РФ. 2010. N 14. Ст. 1557.

Аналогично данной процедуре, механизм привлечения депутатов регионального парламента к ответственности за совершение административных правонарушений должен осуществляться по представлению Генерального прокурора Российской Федерации с согласия законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Выражение согласия законодательных органов на привлечение депутата к ответственности будет означать только то, что должностное лицо лишается неприкосновенности. Это не должно расцениваться как само разрешение дела об административном правонарушении. В этом отношении верна позиция Г.Н. Комковой, считающей, что "при решении вопроса о даче согласия на привлечение судьи либо депутата к ответственности соответствующий орган проверяет, не является ли выдвинутое обвинение попыткой преследования за их профессиональную деятельность" <13>. В то же время парламент не должен заниматься исследованием и проверкой фактических данных по делу, что могло бы означать вмешательство в компетенцию органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
--------------------------------
<13> Комкова Т.Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека в России. Саратов, 2002. С. 54 - 55.

В основных законах некоторых субъектов Федерации есть упоминание о привлечении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта к ответственности в порядке, установленном федеральным и областным законодательством (см. ст. 35 Устава (Основного закона) Волгоградской области <14>). Подобного рода установления являются скорее исключением из общего правила. Поскольку ни в федеральном <15>, ни в региональном законодательстве <16> особые условия привлечения руководителей региональной исполнительной власти к административной ответственности не предусмотрены, реализация этих норм изначально не представляется возможной.
--------------------------------
<14> Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 г. в ред. от 21 апреля 2010 г. // Волгоградская правда. 1996. 1 авг.
<15> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ в ред. от 30 апреля 2010 г. // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2010. N 18. Ст. 2145.
<16> Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. в ред. от 24 марта 2010 г. // Волгоградская правда. 2008. 18 июня.

В связи с особой ролью высшего должностного лица региона в реализации важнейших государственных функций можно с уверенностью утверждать, что президенты республик, губернаторы иных субъектов вполне могут обладать не только неприкосновенностью личности, но и иметь определенные иммунитеты от административной юрисдикции, сопоставимые с аналогичными изъятиями, направленными на обеспечение независимости депутатов и судей судов субъектов Российской Федерации.
Думается, что решение по данному вопросу должно приниматься на достаточно высоком уровне сообразно особому порядку применения мер административной ответственности, предусмотренному для судей региональных судов. В связи с этим в ч. 2 ст. 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует закрепить, что вопрос о привлечении высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации к административной ответственности решается судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.
Можно предположить, что введение особых процедур привлечения к административной ответственности высшего должностного лица субъекта способствовало бы обеспечению его независимого положения в механизме разделения властей и позволило бы сопоставить по данному параметру статус главы исполнительной власти региона с правовым положением депутатов и судей субъектов Федерации, уже обладающих подобными иммунитетами.
Результаты исследования наводят на мысль о том, что на региональном уровне презюмируется возможность превентивной правотворческой реализации конституционных (уставных) норм об административной ответственности должностных лиц. Предполагается, что правотворческая реализация соответствующих норм должна производиться в соответствии с уже принятым и вступившим в силу законом, в качестве которого рассматривается Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, особенностью реализации конституционных (уставных) норм об административной ответственности должностных лиц является то, что механизм практического осуществления нормативных предписаний должен быть предусмотрен на федеральном уровне. Однако фактическая реализация конституционных (уставных) норм о привлечении депутатов региональных парламентов и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов в настоящее время невозможна. Основной проблемой реализации указанных конституционных (уставных) норм является недостаточная проработка механизма привлечения должностных лиц к административной ответственности на особых условиях. Указанный пробел административного законодательства требует незамедлительного восполнения в соответствии с предложенными в настоящем исследовании вариантами регулирования особого порядка привлечения должностных лиц к административной ответственности.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ