Модернизация федеративных отношений и субъекты Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МОДЕРНИЗАЦИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ И СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Э.С. ЮСУБОВ

Необходимость социальных и политических изменений в российском обществе и государстве является центральной проблемой дальнейшего государственного строительства. Причины и основные направления этого развития, а также многие другие вопросы, связанные с политикой обновления, изложены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию <1>. Постсоветская практика доказала, что будущее Российского государства и благосостояние народа не могут больше определяется успехами и достижениями прошлой эпохи. Именно необходимость дальнейшего развития политических, экономических, социальных и иных отношений является главной причиной фундаментальной модернизации институтов общества и государства. Социально-политическая и экономическая модернизация носит всеобщий характер, затрагивает все сферы жизни и поэтому широко обсуждается во всех отраслях естественных и гуманитарных наук. В центре внимания научного сообщества находится общегосударственная идеология и стратегия экономической и политической модернизации. При этом ее конечные цели названы как центральные. В свою очередь, идейно-теоретические и тактические основы политики развития страны обсуждаются в рамках известной дихотомии "традиционализм и современность" <2>. Сегодня в Российской Федерации формируется общенациональная идеология признания неизбежности модернизации и технологического обновления. Для познания всех аспектов социальных изменений особое значение имеют теоретико-методологические основы, призванные выявить основные институты и объяснить ценность модернизационного развития.
--------------------------------
<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г.
<2> См.: Традиции и инновации в современной России. Социологический анализ взаимодействия и динамики / Под ред. А.Б. Гофмана. М.: РОССПЭН, 2008; Образы России в XXI веке. Модернизация и глобализация / Отв. ред. В.Г. Федотова. М.: ИФ РАН, 2002; Дискин И.Е. Прорыв. Как нам модернизировать Россию. М.: РОССПЭН, 2008; Государство и бизнес: союз за национальную модернизацию. Доклад Совета по национальной стратегии. М., 2004 // URL: www.strategeia.ru.

Развитие и модернизация характеризуются качественным изменением существующих общественных отношений и появлением новых форм, а также инновацией и нововведениями. Выражая прежде всего процессы изменений, развитие не исключает сохранения полезного и востребованного качества развивающихся объектов. Все теоретические концепции развития и модернизации тесно связаны с пониманием процессуальности и исторической изменчивости систем и явлений <3>. Понятия "развитие" и "модернизация" многогранны, они охватывают эволюционные изменения социально-политических институтов, возникновение новых или совершенствование прежних форм институционального взаимодействия и взаимопроникновения. В процессе развития особенно ярко проявляется стремление общества к сохранению исторических традиций и созданию новых институтов, заимствованию различных технологий и появлению инноваций. В центре многих модернизационных проектов находятся прежде всего институциональные механизмы развития, соответствующие исторически обусловленным целям.
--------------------------------
<3> Всемирная энциклопедия: Философия. XX век. М.: АСТ; Мн.: Харвест; Современный литератор, 2002. С. 625.

Сегодня Российское государство решает сложную задачу развития и модернизации страны, опираясь на различные социально-политические институты. Одним из важных демократических институтов развития является российский федерализм. В России сформировалась собственная модель федерализма, в которой постоянно сочетаются и сменяются периоды централизации и децентрализации, кооперации и конкуренции. Подобный "маятниковый характер" развития российского федерализма является своеобразным катализатором поступательного движения страны. Общеизвестно, что функционирование любой модели федеративных отношений в условиях современной демократии ограничено во времени. Чрезмерное доминирование принципа централизма во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях модернизации может создать иллюзию эффективности такой модели. Признавая значимость и ценность централистской политики, необходимо постепенно модернизировать федеративные отношения в России без социально-политических кризисов. Поэтому политическую модернизацию государственных и общественных институтов, предложенную Президентом, можно назвать новым этапом развития федеративных отношений в России. Достижение общенациональной консолидирующей цели политики модернизации требует обновления идеологии федерализма как важного института развития. Разработка проекта российской модернизации нуждается в качественно новых отношениях между Федерацией и ее субъектами. На деле это не означает, что федерализм становится идеологически нейтральным. Напротив, значительно расширяется география осознания необходимости модернизации России во всех ее уголках.
История трансформации в конце XX в. показала, что федеративное государство России не может развиваться нормально в условиях тотальной суверенизации и дезорганизации единого федеративного государства. Вот почему необходимо было формировать федеративные отношения на основе усиления роли центра. Однако в современных условиях модернизации сохранение чрезмерных централистских тенденций и различных форм их проявления может создать трудности для технологического обновления. Традиция российского федерализма довольно часто предстает как преимущественно антимодернизационная, обусловливающая периодические "отливы волн модернизации". Поэтому укрепление институтов развития предполагает изменение этой традиции как условие построения современного демократического федеративного государства. Прежние политизированные идеи о выгодах и угрозах федерализма для России нуждаются в переосмыслении. В силу этих и других причин идеологию модернизации можно использовать как основу общегосударственного согласия для последующего развития всего потенциала российского федерализма.
Системообразующим звеном российского федерализма являются субъекты Федерации как самостоятельные участники конституционно-правовых отношений. Общий процесс изменений в экономической и политической сферах всей страны тесно связан с социальными процессами в каждом субъекте Российской Федерации и сопровождается их дифференциацией и специализацией, возрастанием политической активности и отождествлением с единым федеративным государством. Общефедеральная политика развития и модернизации требует от субъектов Российской Федерации реформировать старые и создавать новые институты развития, способные лучше и эффективнее осуществлять свои полномочия. Допуская возможность различных темпов и направлений развития, субъектам Российской Федерации необходимо предоставить право разработать собственные организационно-правовые механизмы участия в общегосударственных программах модернизации.
В современных условиях высокие результаты развития экономики и социального, политического обновления во многом достигаются развитием научно-технической деятельности. Федеральные органы власти приняли ряд программных и нормативно-правовых документов, определяющих стратегические цели и направления политики в сфере науки и образования. В частности, на общегосударственном уровне стимулируется процесс создания инновационных предприятий научными организациями на базе вузов <4>. В Томской области интеграцию образования, науки и наукоемкого производства предполагается осуществить в форме консорциума (сообщества) университетов. Исходя из осуществляемой государственной политики модернизации, научная деятельность консорциума и ее результаты призваны занять одно из главенствующих мест в экономике Томской области. Существующие в настоящее время сложные и недостаточно эффективные механизмы взаимодействия в научной, научно-технической и производственной сфере не соответствуют идее создания в Томске федерального центра образования, науки и инновации.
--------------------------------
<4> Речь идет о Федеральном законе N 217-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности".

В Послании Президента Российской Федерации федеративная политика государства не получила соответствующей оценки и глава государства затронул лишь некоторые проблемы отдельных субъектов Федерации Северо-Кавказского региона. Для развивающегося Российского государства вовлечение в процесс модернизации максимального числа субъектов Российской Федерации является объективной потребностью. Субъекты Российской Федерации должны быть признаны как важнейшие конституционные институты развития страны. Институциональная реформа и расширение самостоятельности субъектов Российской Федерации - процесс сложный и конфликтный. Однако современное развитие России требует нового качества федеративных отношений. Необходимость радикально модернизировать федеративную политику с обязательным признанием российских регионов одним из локомотивов поступательного развития страны объективно требует более высокого уровня участия субъектов Федерации в модернизационном процессе. Активное вовлечение субъектов Российской Федерации в политику технологического обновления и развития дает возможность рассматривать российский федерализм не как формальный конституционный принцип, а как его подлинное проявление. Это, безусловно, будет первым в истории России опытом модернизации на ценностях и институтах демократии и федерализма.
Поэтому первостепенное значение приобретает пересмотр избыточных проявлений централизованной федерации и наделение субъектов Российской Федерации новыми полномочиями на основе принципа наибольшего участия в построении механизмов модернизации. Импульс технологического обновления должен перемещаться из федерального центра на региональный уровень на основе новых механизмов горизонтального взаимодействия. Такое положение дел в значительной степени потребует возвращения к принципу опережающего правотворчества в сфере предметов совместного ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами <5>. В целом приоритетной целью правотворчества и исполнения законов в сфере совместного ведения должно быть внедрение в практику федеративных отношений принципа субсидиарности. На начальном этапе применения этого принципа следует законодательно определить механизм сотрудничества между уровнями государственной власти, это необходимо для формирования потребности в постоянном взаимодействии. Передача части функций, с которыми субъекты Российской Федерации способны справиться самостоятельно и эффективно, является настоятельной необходимостью. Одним из приоритетов современной политики в сфере федеративных отношений является совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. В научном сообществе и сфере публичной политики идут постоянные дискуссии о различных аспектах разграничения полномочий. В этой связи главным направлением борьбы мнений и точек зрения следует назвать принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения <6>. В этом плане заслуживает внимания мнение С.С. Собянина о том, что "проблема состоит не в отсутствии разграничения полномочий, а в уровне соответствия сложившегося разграничения полномочий конституционным принципам и практическим потребностям российского общества" <7>.
--------------------------------
<5> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.
<6> См.: Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Право и экономика. 2003. N 3; Безруков А. Конституция Российской Федерации и институт совместной компетенции // Федерализм. 2003. N 3; Филиппова Н.А. Представительство публичных интересов в федеративном государстве: особенности российской национальной модели. Екатеринбург: УрО РАН, 2009; Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. Новосибирск: Наука, 2009.
<7> Собянин С. Централизация и децентрализация в современных федеративных государствах (сравнительно-правовой анализ) // Федерализм. 2006. N 2.

В последние годы весьма активно формируется мнение о том, что при наличии всех законодательных инициатив и полномочий по вопросам совместного ведения у федеральных органов государственной власти передача их исполнения на уровень субъектов Российской Федерации является негативным фактором. В соответствии с Конституцией Российской Федерации законодательная деятельность осуществляется как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации. Право принимать собственные законы и иные нормативные правовые акты является важной конституционной гарантией самостоятельности субъектов Российской Федерации. Однако в настоящее время федеральный законодатель принимает федеральные законы, которые детально регулируют практически все сферы жизнедеятельности. При этом субъектам Российской Федерации предоставляются минимальные права и возможности для законодательного регулирования. Подтверждением этого является повестка дня заседания законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, которые ограничиваются лишь принятием законов о внесении изменений в ранее принятые законы в связи с изменением федерального законодательства. Предоставление большей свободы субъектам Российской Федерации в законодательном регулировании предметов совместного ведения, учет мнения региональных законодателей при принятии федеральных законов повысили бы качество нормативно-правовой базы регулирования модернизационных процессов на уровне субъектов Федерации и позволили бы в более полной мере реализовать положительный потенциал, заложенный в региональных конституциях и уставах <8>. Поэтому следует обратить внимание на предложение о законодательном введении нового понятия "вопросы регионального значения" (по типу "вопросы местного значения"). Законодательное оформление перечня региональных вопросов, в рамках которых субъекты Российской Федерации пользуются всей полнотой государственной власти, позволит сформировать "ядро" компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения, возложив полную ответственность за ее реализацию на региональные органы государственной власти <9>.
--------------------------------
<8> См.: Демидов В.Н. Конституция Российской Федерации и единство конституционно-правового пространства Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. N 6. С. 20 - 21.
<9> Нечаева Т.В. Конституционно-правовые принципы установления компетенции субъектов Федерации (в рамках предметов совместного ведения): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 18.

Сравнение российского и зарубежного опыта модернизации федеративных отношений позволяет выявить общие проблемы, которые свойственны федеративным государствам. Так, например, целью реформы федеративных отношений в Германии в 2003 - 2006 гг. было разграничение законодательных полномочий между Федерацией и землями, "переход от федерализма, предполагающего простое участие, к федерализму, предполагающему определяющее участие земель" <10>.
--------------------------------
<10> Кеттер М. Модернизация федеративных отношений в Федеративной Республике Германия // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2. С. 109 - 114.

Федеративное устройство Германии обусловливает разделение полномочий между федеральными и земельными органами власти в поддержке инновационного развития. На Федеральное правительство возложены полномочия по формированию благоприятных для инновационной деятельности условий в области законодательства, конъюнктуры и конкуренции. Деятельность земельных правительств состоит главным образом в финансировании системы образования и институтов высшей школы. Эти правительства реализуют также программы регионального инновационного развития.
Одним из центральных инструментов модернизации в федеральных землях Германии являются университеты, где проводятся академическое обучение и фундаментальные исследования. Они играют важную роль в развитии экономики и социальной сферы земель и являются фундаментом для инноваций. Инновационный потенциал новых федеральных земель в Восточной Германии в значительной степени строится на научных достижениях университетов и исследовательских центров <11>.
--------------------------------
<11> См.: Германия. Вызовы XXI века / Под ред. В.В. Белова. М.: Изд-во "Весь мир", 2009. С. 625 - 631.

Кроме того, в Германии земли через партийную систему и бундесрат оказывают эффективное влияние на формирование политики федерализма. Они через партийные структуры практически осуществляют постоянный контроль за федеральными органами государственной власти. В свою очередь, в Российской Федерации из-за слабой развитости федералистской идеологии в партийных программах (даже в период проведения выборов) федеральные органы вынуждены путем прямого администрирования субъектов Федерации обеспечить эффективность функционирования институтов власти. Поэтому развитие партийных и иных общественно-политических институтов следует признать важным фактором модернизации российского федерализма.
При выборе модели развития федеративных отношений в России для модернизационного периода необходимо исходить из стратегии обеспечения единства и территориальной целостности страны, дальнейшего социально-политического развития государства и общества, места человека в системе общественно-политических ценностей. Федерализм не выступает в качестве абсолютного средства для достижения высокоразвитой экономики, правовых и демократических институтов. В ряде федеративных государств вообще отсутствуют и социально-рыночная экономика, и демократические институты, и широкая самостоятельность субъектов федерации. В то же время весьма успешно развиваются многие унитарные государства. Следовательно, налицо бесспорное отсутствие прямой связи между политико-территориальным устройством государства и его успешным развитием.
Поэтому не должно быть иллюзий относительно модернизационного потенциала и развития всех субъектов Российской Федерации. Многие факторы, ограничивающие быстрое создание инфраструктуры развития, не зависят от региональных властей (например, климат, географическое месторасположение, структура населения и т.д.) и носят объективный характер. Отдельные российские регионы не имеют преимуществ в виде топливно-сырьевых запасов или крупных экономических и научных центров, способных обеспечить преодоление разницы в развитии. В то же время в составе Российской Федерации находится группа субъектов РФ, обладающих сформировавшимся потенциалом инновационного развития и технологической модернизации. Важным критерием выделения этой группы является наличие на территории региона наукоемкого сектора экономики. Регионы с развитым наукоемким сектором экономики способны формировать единое экономическое пространство с модернизированной средой взаимодействия различных институтов. Это, в свою очередь, ускорит налаживание экономически обусловленных горизонтальных региональных связей на основе различных соглашений. Поэтому модернизационное развитие страны требует усиления интеграции экономики и социальной жизни регионов на механизмах прямого взаимодействия субъектов Российской Федерации.
В настоящее время ведущие эксперты называют пять-шесть регионов с первыми "ростками модернизации". Одним из таких признанных центров развития является Томская область. Губернатор области В. Кресс на конференции в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации такой статус региона назвал не случайностью, а объективным состоянием дел. Так, например, "в Томске среди шести государственных университетов три имеют статус инновационных, а из четырнадцати российских национально-исследовательских университетов два - томских". В городе создана современная экономическая инфраструктура, которая включает в себя бизнес-инкубаторы, центры коммерциализации и трансфера технологий. В Томской особой экономической зоне технико-внедренческого типа уже работают 45 резидентов, семь из них - с участием иностранного капитала. В настоящее время созданы и успешно работают четыреста наукоемких предприятий. "Поэтому можно утверждать, - заявил В. Кресс, - в Томской области сложился региональный сектор инновационной экономики" <12>.
--------------------------------
<12> Официальный сайт губернатора Томской области В.М. Кресса // URL: www.kress.tomsk.ru.

Правовую основу формирования экономики инновационного типа составляет Закон Томской области от 28 июня 2008 г. "Об инновационной деятельности в Томской области" <13>. В этом акте определены организационные, правовые и экономические условия и гарантии инновационной деятельности. Основной целью Областного закона является правовое обеспечение проведения единой государственной политики в сфере инновационной деятельности и перевода экономики на инновационный путь развития. В соответствии с Законом действует несколько механизмов реализации инновационной деятельности. Среди них особое значение имеют областная целевая программа развития инновационной деятельности и межведомственная программа разработки и реализации модели территории инновационного развития.
--------------------------------
<13> Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2008. N 19(141).

Осознание необходимости концентрации усилий на создание инновационного сектора экономики и модернизации приходит и к другим субъектам Российской Федерации. Так, например, в 2007 г. был принят Закон Новосибирской области "О политике Новосибирской области в сфере развития инновационной системы". В Законе города Москвы "Об инновационной деятельности в городе Москве", принятом в 2005 г., отдельная глава называется "Инновационная система города Москвы", а в Законе Алтайского края "Об инновационной деятельности", принятом в 2006 г., содержатся нормы о целях, задачах и функциях инновационной системы Алтайского края.
Правовая база в субъектах Российской Федерации регулирует организационно-правовые формы осуществления инновационной деятельности, экономические и финансовые вопросы. В настоящее время актуальной проблемой является принятие федерального закона об инновационной деятельности <14>.
--------------------------------
<14> См.: Фетисов В.П., Гончаренко В.Л. Законодательство об инновационной деятельности: десять лет развития // Инновации. 2009. N 1(123). С. 10 - 11.

Таким образом, модернизационная политика может успешно развиваться на уровне субъекта Российской Федерации, создавая при этом новые секторы социального обновления. В определенной степени перспектива развития и технологического совершенствования страны возможна путем включения в этот процесс все большего числа российских регионов. Ориентированный первоначально преимущественно на деятельность общефедеральных правовых институтов, модернизационный подход неизбежно влияет на состояние федеративных отношений. Федеральный центр вынужден признавать необходимость вовлечения субъектов Федерации в процесс развития и определять стратегические цели. В перспективе результаты создания новой экономики и участие в модернизации и технологическом обновлении страны следует законодательно признать критерием оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Расширение полномочий и самостоятельности субъектов Российской Федерации как институтов развития и обновления является важным направлением федеративной политики России. Предметом постоянного внимания должны стать вопросы модернизации федеративных отношений, определения места и роли субъектов Российской Федерации в поступательной эволюции общества и государства. Все это важно в контексте того, что современное состояние российского федерализма нуждается в обновлении через развитие.
Модернизация российского федерализма предполагает изучение и анализ процесса федерализации в различных странах мира и опыт реформирования федеративных отношений в отечественной истории. В этой связи наш исторический опыт показал, что федеративная система, тяготеющая к чрезмерной централизации или, наоборот, ослабленная территориальной децентрализацией всех органов государственной власти, оказывается неэффективной для эволюционного развития <15>. Это обстоятельство свидетельствует о том, что модернизация российского федерализма может иметь различные формы и содержание в зависимости от стратегической цели и тактических направлений. По справедливому мнению Т.Я. Хабриевой, благодаря модернизации законодательства, развивающего конституционные принципы, но не изменяющего текст Конституции, удается совершенствовать отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, законодательно находить оптимальное соотношение между централизацией и децентрализацией <16>.
--------------------------------
<15> См.: Распад СССР: документы и факты (1986 - 1992 гг.): В 2 т. Т. I. Нормативные акты. Официальные сообщения. М.: Волтер Клувер, 2009; Кремнев П.П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. М.: Зерцало-М, 2005.
<16> См.: Хабриева Т.Я. Стабильность Конституции и реформы // Конституция Российской Федерации: К 15-летию принятия Основного Закона: Текст. Комментарии. М.: Статут, 2009. С. 172 - 173.

Анализируя стратегические задачи модернизации, необходимо учитывать, что при пока еще слабом, недостаточно консолидированном гражданском обществе ведущим инструментом преобразований остается государство. Но при новом подходе Российская Федерация, реализующая эти реформы на принципах демократической модернизации, не может действовать в отрыве от поддержки субъектов Российской Федерации и институтов гражданского общества.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ