Конституционные суды и уполномоченные по правам человека: общие задачи, проблемы образования и взаимодействия. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНСТИТУЦИОННЫЕ СУДЫ И УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА: ОБЩИЕ ЗАДАЧИ, ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

А.М. ЦАЛИЕВ

Конституционные (уставные) суды и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации играют особую роль в защите прав и свобод человека и гражданина. Это подтверждается результатами многочисленных научных исследований и судебной практики. Так, на сегодняшний день, пожалуй, никого не надо убеждать в том, что в деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации большую часть дел составляют те, в которых рассматриваются вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина. Профессор В.А. Кряжков вполне обоснованно отмечает, что конституционные (уставные) суды субъектов представляются структурой, в которой стремятся найти защиту прежде всего граждане и их объединения (их жалобы составили 53% от общего числа рассмотренных данными судами обращений), находящиеся в меньшинстве или в оппозиции депутаты (16,2% обращений). Всего же региональными конституционными (уставными) судами было рассмотрено 1065 обращений <1>. Отметим, что при защите прав и свобод человека и гражданина конституционные (уставные) суды субъектов применяют не только нормы национального законодательства, но и очень часто (в большинстве дел) обращаются к нормам международного и европейского права, ориентируются на европейские и международно-правовые стандарты в области защиты прав человека.
--------------------------------
<1> См.: Кряжков В.А. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 3. С. 3.

Что касается уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, то защита прав и свобод человека и гражданина является их основной и исключительной задачей. И как показывают результаты исследований разных специалистов, они делают многое для решения своей важнейшей задачи. К тому же, как отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, опыт показывает, что при наличии региональных уполномоченных по правам человека во многих случаях нарушенные права и свободы могут быть оперативно восстановлены на месте события <2>.
--------------------------------
<2> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год.

На рассмотрение обоих институтов власти в одной статье меня подвигли не только их общие задачи, но и общие проблемы, возникающие при их становлении. Среди них: схожее состояние законодательной базы; аналогичное организационно-фактическое состояние; совершенствование формы их взаимодействия.
Представляется, что выявление и анализ этих проблем позволит полнее и глубже раскрыть перспективы развития исследуемых органов власти.
Принципиальной законодательной основой организации и функционирования конституционных (уставных) судов и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации стали в первую очередь такие конституционные положения, как признание России федеративным государством, а высшей ценностью - человека, его прав и свобод; осуществление государственной власти на основе принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную; осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации образуемыми ими органами государственной власти; защита прав и свобод человека совместными усилиями Российской Федерации и ее субъектов.
Указанные конституционные положения определили организацию и деятельность органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Однако такие вновь образуемые органы региональной государственной власти, как конституционные (уставные) суды и уполномоченные по правам человека, не нашли достаточного и однозначного законодательного урегулирования на федеральном уровне. Так, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", с одной стороны, оставляет возможность создания конституционного (уставного) суда на усмотрение субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 27), а с другой - в одной из первых статей Закона, имеющей основополагающее значение для организации судебной системы Российской Федерации, на мой взгляд, в достаточно императивной форме к судам субъектов Российской Федерации относит конституционные (уставные) суды и мировых судей (ч. 4 ст. 4). Если это - неправильное толкование данной нормы, то почему в отношении мировых судей еще 17 декабря 1998 г. был принят Федеральный закон, в соответствии с которым они вскоре были образованы во всех субъектах Российской Федерации. И в то же время этого не делается до сих пор в отношении конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. О них урывками упоминается в разных Федеральных законах ("Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", "О статусе судей в Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Однако, как правильно отмечает профессор В.А. Кряжков, "положения приведенных Законов не дают исчерпывающих ответов на вопросы относительно деятельности конституционных (уставных) судов, а их применение часто вызывает споры, по которым приходилось высказываться Конституционному Суду Российской Федерации" <3>.
--------------------------------
<3> Кряжков В.А. Указ. раб. С. 5.

И наконец, нельзя не сказать о том, что "выборочная" организация конституционных (уставных) судов привела к тому, что те субъекты Российской Федерации, в которых они имеются, как правильно отмечает Б.С. Эбзеев, "находятся в более выгодном в отношении населения и обеспечения его прав положении, нежели абсолютное большинство субъектов, которые хотя и имеют должную законодательную базу, но не могут решиться на то, чтобы создать этот институт" <4>.
--------------------------------
<4> Эбзеев Б.С. Конституционное правосудие в России: системность и роль в обеспечении единства и целостности Российского государства // Конституционное правосудие в Российской Федерации: правовое регулирование, опыт, перспективы. Казань, 2005. С. 15.

Кроме того, отсутствие конституционных (уставных) судов в большинстве субъектов привело к нарушению важнейшего конституционного принципа - равенства граждан перед законом и судом независимо от места проживания. Конституционное требование равенства всех перед законом в позитивном плане включает: а) закрепление за всеми гражданами равного объема прав и свобод во всех сферах жизни; б) закрепление равных для всех граждан возможностей реализации соответствующих прав и свобод; в) равенство в способах защиты <5>. Вполне очевидно, что там, где образован и функционирует конституционный (уставный) суд, да еще с большим объемом полномочий, граждане имеют преимущество в обеспечении доступности к судебной защите своих прав и свобод, а также двойной уровень конституционной защищенности - региональный и федеральный. Граждане же, проживающие в регионах, где отсутствуют органы конституционного правосудия, в случае нарушения их конституционных прав и свобод вынуждены напрямую обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации. Однако из-за большого объема его работы это неминуемо приведет к затягиванию сроков рассмотрения таких обращений.
--------------------------------
<5> См.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия. М., 2005. С. 270.

Не лучше выглядит состояние законодательного регулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Так, одним из пунктов ст. 103 (п. "е") Конституции Российской Федерации предусматривается полномочие Государственной Думы по назначению и освобождению от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Больше о нем в Конституции Российской Федерации не упоминается. Вызывает удивление, что специально созданный институт государственной власти по защите высшей ценности общества и государства - человека, его прав и свобод лишь вскользь упоминается в Основном Законе страны. В то же время ознакомление с конституциями других стран свидетельствует о том, что его организации, полномочиям и деятельности посвящается специальная статья, а то и глава.
Указанная конституционная норма стала основой принятия 26 февраля 1997 г. Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Наряду с положительными характеристиками данный Закон имеет и недостатки, среди которых, как отмечается в литературе, непродуманность процесса формирования единой системы омбудсменов в Российской Федерации, отсутствие регламентации взаимоотношений между федеральными и региональными уполномоченными по правам человека <6>.
--------------------------------
<6> См.: Кудрина М.В. Институт уполномоченного по правам человека: некоторый сравнительный анализ законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 4. С. 3.

К недостаткам рассматриваемого Закона можно отнести также отсутствие императивной нормы, предписывающей создание института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Так, ч. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает, что "в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации". Такая управомочивающая норма Закона стала одной из основных причин того, что до настоящего времени во многих субъектах Российской Федерации не образован указанный институт власти, хотя в большинстве из них приняты законы об уполномоченном по правам человека.
Сложившуюся по данному вопросу ситуацию в субъектах Российской Федерации объясняют разными причинами. Проанализировав их, специалисты выделяют среди них основные: нехватка бюджетных средств в регионе; отсутствие законодательной регламентации деятельности региональных уполномоченных по правам человека на федеральном уровне; отсутствие императивного закрепления введения должности регионального уполномоченного на уровне федерального закона <7>; нежелание региональных властей допускать в свою "вотчину" независимого контролера, которым по закону является уполномоченный <8>.
--------------------------------
<7> См.: Мокшина М.А. Институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения. М., 2008. С. 373.
<8> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год.

Какими бы причинами ни объясняли в субъекте отсутствие института уполномоченного по правам человека, ясно одно: там, где его нет, система государственной защиты прав и свобод человека оказывается неполной, а граждане лишаются одного из средств защиты своих прав и свобод. Кроме того, когда в одном субъекте Российской Федерации указанный институт существует, а в другом - отсутствует, то, по справедливому мнению В.П. Лукина - Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, об одинаковом для всех уровне государственной защиты прав и свобод человека говорить, естественно, не приходится <9>.
--------------------------------
<9> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год. М., 2009.

Таким образом, неполное законодательное регулирование организации и деятельности конституционных (уставных) судов и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также нежелание их образования (отмечу, что причины схожие) привели к тому, что рассматриваемые институты власти до сих пор не созданы во многих субъектах Российской Федерации. Это дает основание для утверждения о том, что создание подлинно единой системы органов государственной власти России, обеспечивающей охрану и защиту основных прав и свобод личности, осуществляется весьма неравномерно в разных регионах, на разных уровнях, в разных ведомствах <10>. Пример для сравнения: в Германии - государстве с высокой правовой культурой практически во всех землях образованы и функционируют конституционные суды. Почти такая же обстановка складывается с уполномоченными по правам человека в других федеративных государствах. Так, по данным Международного института омбудсмена, на начало 90-х годов омбудсмены действовали в 44 федеративных государствах - на уровне субъекта Федерации. Более того, в некоторых странах (Франция, Великобритания и др.) омбудсмены образованы и действуют на уровне местной администрации.
--------------------------------
<10> См.: Словарь-справочник по правам человека: основные понятия и институты. Права человека. М., 2008. С. 305.

В связи со сложившейся с названными институтами власти ситуацией можно было бы предположить, что в субъектах Российской Федерации все благополучно с правами и свободами человека. Однако данные, приводимые в СМИ, социологических исследованиях, правозащитными организациями в ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, свидетельствуют об обратном. Подтверждением тому и количество жалоб наших граждан в Европейский суд по правам человека, где Россия по данному показателю занимает одно из первых мест <11>. И этому не стоит удивляться, поскольку, по справедливому мнению специалистов, обеспечить реализацию и действенную защиту прав и свобод человека и гражданина невозможно без организации и эффективного функционирования соответствующих органов государственной власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Именно здесь, на местах, и происходит в основном осуществление гражданами своих прав и свобод. Следовательно, с учетом институциональных задач на этом уровне необходимо повсеместное образование конституционных (уставных) судов и уполномоченных по правам человека. И начать надо прежде всего с "совершенствования внутреннего законодательства в сфере обеспечения прав и свобод человека, осуществления судебной реформы" <12>. В контексте рассматриваемой темы следует в первую очередь принять закон "Об основах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации". В нем, как правильно считает В.А. Кряжков, следует урегулировать такие вопросы, как:
--------------------------------
<11> В настоящее время их там около 20% от общего числа жалоб, поступивших от жителей всех стран, входящих в Совет Европы.
<12> Национальный доклад Российской Федерации // Российский бюллетень по правам человека. 2009. Выпуск 27. С. 22.

- назначение данных судов и границы их компетенции, в том числе в соотношении с иными судами;
- допустимость разнообразных способов формирования, устройства и режимов работы судов;
- требования к кандидатам в судьи и их статус;
- обязательные элементы и принципы судопроизводства;
- материальные, финансовые и иные гарантии независимости и эффективной деятельности судов <13>.
--------------------------------
<13> См.: Кряжков В.А. Указ. раб. С. 6.

Аналогичный федеральный закон следует принять и в отношении уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Специалисты правильно отмечают, что "федеративное устройство России и огромная территория страны требуют существования единой системы уполномоченных по правам человека, включающей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарат, а также уполномоченных по правам человека и их аппаратов - в субъектах Российской Федерации" <14>. Такого же однозначного мнения придерживается и последовательно высказывает его в своих ежегодных докладах Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. В законе, по мнению специалистов, следует отразить такие положения, как основные принципы деятельности уполномоченного по правам человека; требования к кандидату на должность; полномочия; формы, условия и гарантии деятельности уполномоченного; основы взаимодействия уполномоченного с федеральными и региональными органами власти, действующими на территории субъекта Российской Федерации <15>.
--------------------------------
<14> Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М., 2005. С. 212.
<15> См.: Мокшина М.А. Указ. раб. С. 379.

Для повышения авторитета и востребованности конституционных (уставных) судов и уполномоченных по правам человека необходимы соответствующие меры на региональном уровне. В их числе усиление взаимодействия между указанными институтами власти. Для этого в первую очередь в соответствующих законах о них следует предусмотреть возможность обращения уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии с п. 3 ст. 16 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 15 июля 2009 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Северная Осетия - Алания" Уполномоченный вправе "обратиться в Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания с запросом о соответствии Конституции Республики Северная Осетия - Алания законов и иных нормативных правовых актов Республики Северная Осетия - Алания".
Аналогичные нормы предусмотрены и в законах многих других субъектов Российской Федерации. Они предусмотрены и в некоторых законах о конституционных (уставных) судах. Так, в Законе Республики Татарстан "О Конституционном Суде Республики Татарстан" устанавливается, что Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан обладает правом на обращение в Конституционный Суд Республики с запросом о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, а также не вступивших в силу соглашений о международных и внешнеэкономических связях.
Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости расширения круга субъектов обращения в конституционный (уставный) суд, включив в их число и уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Это позволит активизировать работу как самих уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, так и региональных судебных органов.
На мой взгляд, необходимо также совершенствование норм законодательства, гарантирующих в полной мере независимость деятельности конституционных (уставных) судов и уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. В ином случае трудно ожидать от них активной работы по защите прав и свобод человека в случае, если они нарушаются органами власти.
Заслуживает внимания опыт взаимодействия Уполномоченного по правам человека и Конституционного Суда Республики Татарстан, между которыми осуществляется обмен информацией в области защиты прав человека <16>. Так, в частности, в соответствии с Законом "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан" Уполномоченный направляет в Конституционный Суд ежегодные доклады о соблюдении прав человека в Республике Татарстан, а также специальные доклады и заключения.
--------------------------------
<16> См.: Вагизов Р.Г. Взаимодействие института Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан и Конституционного Суда Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. 2006. N 9. С. 132.

Следующей важной формой взаимодействия может быть участие уполномоченного по правам человека в заседании конституционного (уставного) суда по вопросу защиты прав и свобод человека независимо от того, является ли он субъектом обращения по конкретному делу. Полученная им при этом информация может быть полезной для совершенствования своей работы.
И наконец, систематическое совместное проведение уполномоченными по правам человека и конституционными (уставными) судами научно-практических конференций по вопросам защиты прав и свобод человека может способствовать обогащению профессиональных знаний в области теории и практики правозащитной деятельности.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ