Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О ПРОБЛЕМАХ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕНАДЛЕЖАЩЕЕ КАЧЕСТВО ПРИНИМАЕМЫХ ЗАКОНОВ
С.В. БАХВАЛОВ
Год от года законодательные органы всех уровней бодро рапортуют о росте числа принятых законов, однако ни для кого не секрет, что их качество оставляет желать лучшего <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Иванов А.А. Качество законов и деятельность арбитражных судов // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 3; Херсонцев А.И. Дефекты правотворчества и качество законодательных актов // Российский юридический журнал. 2007. N 1. С. 89 - 95.
Проект федерального закона "О нормативных правовых актах", призванный установить единые стандарты законотворческой деятельности, в том числе и меры юридической ответственности за качество работы в данной сфере, снят с рассмотрения. А между тем необходимость усиления контроля и надзора за правотворческой деятельностью на всех ее этапах представляется как никогда актуальной. "На практике, - пишет Е.Г. Лукьянова, - деятельность законодателя ничем не ограничена, ни конституционными положениями, ни правами и свободами, ни даже здравым смыслом" <2>.
--------------------------------
<2> Лукьянова Е.Г. Право на защиту прав и свобод человека от законодателя? // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 9: В 3 томах. Т. 1. М., 2009. С. 358.
Шесть лет прошедшие с момента утверждения Аппаратом Государственной Думы РФ Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению проектов федеральных законов <3>, показали, что принимаемые полумеры неспособны существенно улучшить состояние отечественной нормативной базы. Законодательство по-прежнему изобилует пробелами, коллизиями, декларативностью, фрагментарностью либо избыточностью правового регулирования, нарушаются элементарные правила законодательной технологии. Неоднородный и бессистемный характер работы законодателей, медлительность принятия насущных правовых решений либо, напротив, "правотворческий зуд" приводят к дестабилизации законодательства, делают его непонятным для правоприменителя, снижают роль закона в регулировании общественных отношений.
--------------------------------
<3> См.: письмо Аппарата Государственной Думы РФ от 18 ноября 2003 г. N вн2-18/490 // СПС "Гарант".
Трудно опровергнуть тезис Н.Н. Толмачевой, утверждающей, что осознание законодателями неотвратимости наказания за допущенные в ходе работы просчеты и естественное нежелание наступления санкций приведут к повышению эффективности правотворчества, будут способствовать формированию уважения к закону и законодателям <4>.
--------------------------------
<4> См.: Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 46 и след.
Введение ответственности за качество принимаемых законов не является чем-то экстраординарным, хотя поначалу может и восприниматься таковым <5>. Во-первых, закон - это продукт человеческой деятельности, а следовательно, лицо, его создавшее, должно нести ответственность за качество этого продукта. Во-вторых, мировой практике давно известна личная ответственность за качество закона. Уже в 1869 г. в Англии было создано особое учреждение, на которое возлагалась ответственность за изготовление всех биллей. Во главе этого учреждения был "юрисконсульт министерства казны по парламентским делам". Всем правительственным ведомствам Англии предоставлялось право обращаться к нему, благодаря чему указывалось определенное лицо, прямо ответственное за все их билли, в том случае если с ними приключалось что-то неладное <6>. Причем видный английский юрист того времени К. Ильберт подчеркивал, что использование для подготовки актов профессиональных юристов не ущемляет роли и прав законодателя. При ранее существовавшем порядке, продолжает автор, могло случиться так, что какой-либо билль, плохой по существу и (или) форме, проходил через парламент только потому, что ни на ком не лежала обязанность задержать или исправить его, если никто в этом прямо не был заинтересован <7>. Согласитесь, знакомая ситуация.
--------------------------------
<5> См.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Правотворческая политика: общетеоретический аспект / Под ред. А.В. Малько. Минеральные Воды, 2005. С. 154.
<6> См.: Ильберт К. Техника английского законодательства // Журнал Министерства юстиции. 1906. N 9. С. 103 - 105.
<7> См.: Там же. С. 109 - 113.
О необходимости установления ответственности законодательных и иных правотворческих органов за осуществляемую ими нормотворческую деятельность писали многие ученые <8>. При этом, как правило, речь идет о конституционно-правовой ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда <9>.
--------------------------------
<8> См., напр.: Виноградов В.А. Конституционная ответственность: Вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 27; Несмеянова С.Э. К вопросу о конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2002. N 4. С. 20 - 21; Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2004. С. 31 - 33; Лисьев А.В. Конституционная ответственность законодательного органа и его должностных лиц // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 9: В 3 томах. Т. 1. М., 2009. С. 1054 - 1058; Пресняков М.В. Правовая определенность как системное качество российского законодательства // Журнал российского права. 2009. N 5. С. 41.
<9> См.: Сниткова А.Л. Определения Конституционного Суда Российской Федерации в деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: конфликт интересов // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 26.
В частности, высказывались предложения о необходимости введения специального механизма конституционной ответственности лиц (организаций), не исполняющих решения Конституционного Суда, в рамках которого могли бы применяться следующие санкции: официальное предупреждение представительного органа о возможности роспуска, досрочное прекращение полномочий этого органа власти на основании решения специальной судебной инстанции <10>; освобождение от должности высших должностных лиц, переформирование состава государственных органов, умышленно не исполняющих решения <11>; конституционные штрафы, применяемые к депутатам <12>; признание закона неконституционным (на основании решения Конституционного Суда) или недействительным (на основании решения арбитражного суда либо суда общей юрисдикции) <13> и т.п.
--------------------------------
<10> См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. N 6. С. 55; Сергеев А.Л. Конституционная ответственность палат Федерального Собрания Российской Федерации // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2006. N 4. С. 28.
<11> См.: Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестник Московского университета. Сер. "Право". 1995. N 4. С. 26 - 27.
<12> См.: Колосова Н.М. Оставьте неприкосновенность депутатам Государственной Думы // Независимая газета. 2000. 12 сен.
<13> См.: Милушева Т.В., Ишеков К.А. К вопросу об ответственности государства в сфере законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8. С. 4 и след.
В то же время многие авторы приходят к выводу, что реализация конституционной ответственности работает малоэффективно или вообще не работает. "Современные реалии свидетельствуют о дисфункции юридической ответственности, проявляющейся, в частности, в декларативности принципа неотвратимости наказания в сфере конституционно-правового регулирования" <14>. Отчасти это объяснимо специфическим характером правотворческой деятельности и коллективным составом законодательных органов <15>. Однако, на наш взгляд, в значительной степени такая ситуация вызвана чрезмерно узким пониманием юридической ответственности правотворческих органов, как по основаниям, так и по субъектному составу.
--------------------------------
<14> Там же. С. 5.
<15> См.: Морозова Л.А. Выступление на заседании круглого стола // Государство и право. 2000. N 3. С. 52.
Неисполнение решений Конституционного Суда РФ - лишь малая толика возможных нарушений в сфере законотворчества. Так, Конституционный Суд в Определении от 19 апреля 2001 г. N 65-О отметил, что неисполнение органами государственной власти и должностными лицами субъектов РФ решения Суда дает основания для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта по ст. 315 УК РФ. А поскольку Конституционный Суд РФ сам не в состоянии прореагировать на неисполнение его решений всеми обязанными субъектами, поэтому законодательство достаточно точно определяет иных лиц, участвующих в действии механизма, обеспечивающего исполнение решений <16>.
--------------------------------
<16> См.: Сниткова А.Л. Указ. соч. С. 26.
Следовательно, можно говорить об ответственности законодательных органов за игнорирование протестов и представлений прокуратуры (в том числе методических рекомендаций по проверке нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности), актов уполномоченного по правам человека, направленных на совершенствование законодательства в сфере обеспечения и защиты прав граждан, а также обращений иных компетентных субъектов.
К основаниям юридической ответственности законодательных органов, на наш взгляд, следует отнести:
1) их индифферентность к полулегальной и противоправной деятельности. Например, игнорирование практики компаний применять для оплаты труда отдельных категорий заинтересованных работников дивиденды вместо заработной платы <17>, засилье на телевизионных экранах псевдоинтеллектуальных игр (по типу составьте слово и т.д.), проблемы "закольцованности" юридических лиц и пр.;
--------------------------------
<17> См.: Сойфер В.Г. Пределы договорного регулирования трудовых отношений нуждаются в расширении // Трудовое право. 2009. N 4. С. 93 и след.
2) наличие юридико-технических недостатков оформления законодательных актов: нарушение порядка структурирования и нумерации их текстов, несовершенство правовых конструкций <18>; создание неоправданно объемных и сложных для понимания нормативных актов, несоблюдение правил совершенствования законов, нарушение единообразия понятийного аппарата и т.д.;
--------------------------------
<18> См.: Филаненко А.Ю. Уголовно-правовые аспекты борьбы с хищением // Российская юстиция. 2008. N 10. С. 44.
3) уклонение законодателя от проведения независимой научной экспертизы законопроектов;
4) принятие законов без указания размеров и источников соответствующих ресурсов, необходимых для реализации норм; мер ответственности за нарушение закона, порядка и гарантий привлечения к ней <19>;
--------------------------------
<19> См.: Демьянец М.В. Принципы юридической ответственности кредитных организаций в сфере банковской деятельности // Право и политика. 2008. N 4. С. 866.
5) выход за рамки своей компетенции, издание законов по предметам ведения иных органов (в том числе мелкотемье, когда фактически законом регулируются вопросы подзаконного характера) <20>;
--------------------------------
<20> См.: Ордина О.Н. Актуальные проблемы кодификации российского административного законодательства // Административное право и процесс. 2009. N 3. С. 19 - 21.
6) неисполнение или ненадлежащее исполнение решения референдума; нарушение порядка осуществления населением правотворческой инициативы; необоснованный отказ в предоставлении гражданину информации о деятельности законодательных органов и пр.
На наш взгляд, нельзя связывать юридическую ответственность за качество закона исключительно с деятельностью депутатского корпуса. Законотворчество - сложный процесс, в котором участвуют и аппараты законодательных органов, и высшее должностное лицо исполнительной власти, и эксперты, а следовательно, необходимо оценить вклад каждого из них в итоговое состояние закона.
Статистика показывает, что главы региональных исполнительных органов достаточно редко используют предоставленное им право отклонения законопроектов. Так, в 2007 г. губернатором Ярославской области отклонен Областной закон "О внесении изменения в статью 13 Закона Ярославской области "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Ярославской области" <21>. В 2009 г. Губернатор Свердловской области наложил вето на закон "Об общественной палате Свердловской области" <22>, аналогичное решение было принято губернатором Владимирской области <23>. Любопытной в этой связи выглядит статистика признания законов неконституционными и недействительными...
--------------------------------
<21> См.: Нормативные правовые акты, принятые Государственной Думой Ярославской области четвертого созыва 19 декабря 2007 г. // URL: http:// www.adm.yar.ru/ duma/ zased/ 071219z.htm.
<22> См.: Губернатор Россель наложил вето на закон об общественной палате Свердловской области // URL: http:// www.rg.ru/ 2009/ 10/ 23/ reg-ural/ op-anons.html.
<23> См.: Губернатор наложил вето на закон об Общественной палате Владимирской области // URL: http:// www.regnum.ru/ news/ fd-central/ vladimir/ 1199314.html.
Кадровый потенциал аппаратов законодательных органов также оставляет желать лучшего. Позволим себе процитировать пример, иллюстрирующий положение дел. Так, "в аппарате Губернатора Тверской области носители кандидатских и докторских ученых степеней нередки... Симптоматично, что начальник... правового управления - так даже кандидат психологических наук и доктор экономических наук одновременно. Может, кому-то это и кажется правильным. Но почему-то в областном Законодательном Собрании депутат, доктор юридических наук, по первому и последующим образованиям юрист, специалист в области административного права, не оказался в законопроектном комитете... Интересным видится экскурс в историю Законодательного Собрания Тверской области. При двух созывах начальником правового управления его аппарата был кандидат юридических наук, административист. Но в предыдущем созыве он кого-то не устроил и был заменен незаменимым юристом-заочником с историческим базовым образованием" <24>. К слову, в Ярославской области аналогичная ситуация сложилась при формировании отдела законодательства субъекта Российской Федерации, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований Управления Минюста РФ, когда лица, специализирующиеся на изучении и совершенствовании регионального законодательства, остались, как говорится, не у дел.
--------------------------------
<24> Масленников М.Я. Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях необходима концептуальная реконструкция // СПС "КонсультантПлюс".
По нашему мнению, изменение отмеченных тенденций возможно путем нормативного закрепления обязанности законотворческих субъектов вести электронный банк данных изменений законопроекта, в котором находили бы отражение сведения не только об инициаторах закона, но и персоналии лиц, его совершенствующих. Это позволит гарантировать реальность наступления ответственности за непродуманные действия, а в целом обеспечит системность, качество и стабильность действующего законодательства.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.