Проблемы и перспективы взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В.В. ГОНЧАРОВ

Результаты выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 2007 г. охарактеризовались тем, что политическая партия "Единая Россия" получила в нижней палате российского парламента конституционное большинство голосов. Остальные парламентские партии ("КПРФ", "Справедливая Россия", "ЛДПР") представлены менее чем 40 процентами парламентариев <1>. Учитывая то обстоятельство, что в верхней палате парламента страны сторонники данной политической партии также составляют конституционное большинство, то очевидно, что законодательная власть на федеральном уровне функционирует в условиях монополии политической партии "Единая Россия" на власть. Эта монополия усугубляется тем, что большинство членов Правительства РФ, включая Председателя В.В. Путина, также являются членами "Единой России", либо принимают активное участие в ее работе. Причем, как показали региональные выборы в 2008 - 2009 г., данная политическая партия укрепила свои позиции в глазах избирателей <2>.
--------------------------------
<1> [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.wikipedia.ru.
<2> Официальный сайт партии "Единая Россия". http://www.edinros.ru.

С одной стороны, это свидетельствует о росте доверия рядовых граждан страны к деятельности "Единой России", одобрении проводимой ею внутренней и внешней политики, так как эта политическая партия позиционирует себя как пропрезидентская и проправительственная партия реальных дел <3>, однако, с другой стороны, подобная политическая монополия породила ряд проблем взаимодействия Федерального Собрания РФ с федеральными органами исполнительной власти.
--------------------------------
<3> См.: Звягельский Р.А., Пехтин В.А. Пропрезидентская - значит партия реальных дел // Российский адвокат. 2003. N 3. С. 4.

Прежде всего, значительно возросло число законопроектов, подготавливаемых вне Федерального Собрания (в Правительстве РФ и администрации Президента России). В связи с тем что депутаты - члены партии "Единая Россия" связаны партийной дисциплиной, то очевидно, что они не будут противодействовать тому, чтобы разработка базовых законов и далее велась под эгидой руководителей партии (в качестве которых выступают глава государства и руководитель правительства). В итоге происходит подмена функций исполнительной и законодательной власти - Федеральное Собрание, призванное заниматься законотворчеством, по сути, осуществляет лишь контрассигнацию законопроектов, подготовленных в системе федеральной исполнительной власти. В связи с этим падает статус Федерального Собрания как законодательного органа власти и разрушается баланс в системе разделения властей, заложенный в Конституции РФ.
Кроме того, в процессе подготовки и принятия федеральных законов в Государственной Думе происходит игнорирование мнения других партий, особенно оппозиционных ("КПРФ" и "ЛДПР"), так как голоса депутатов данных фракций не влияют на принятие того или иного законопроекта, включая и федеральные конституционные законы. Однако за данные политические партии проголосовало до 1/4 избирателей в стране, и игнорирование мнения оппозиционных партий при формировании законодательной базы препятствует полноценной реализации принципа народовластия.
В действующем законодательстве отсутствует механизм, который мог бы обеспечить депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания определенную институциональную независимость при разработке и принятии законов от федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим интересен опыт подготовки, принятия и исполнения федерального бюджета США и роль в этом процессе конгресса, который в отличие от Федерального Собрания РФ жестко держит в руках все рычаги финансового контроля за исполнительной властью, что минимизирует возможности финансовой коррупции в системе органов государственного управления и исключает зависимость парламента в законотворчестве от Правительства и Администрации Президента США.
Так, как отмечает В.В. Выборный, система исполнения федерального бюджета США имеет принципиальные отличия от российской системы в следующем:
- заимствование денежных средств осуществляется только в пределах размеров, установленных Конгрессом США;
- бюджетные средства направляются их получателям исключительно с указанием их строгого целевого назначения и только на жестко регламентируемые и контролируемые расходы;
- бюджетные средства не перечисляются федеральным ведомствам для их последующего перераспределения, а перечисляются непосредственно Казначейством США через систему общегосударственных платежных центров непосредственно исполнителям работ, услуг, поставщикам товаров;
- бюджетные средства в коммерческих банках не хранятся и в конце рабочего дня счета "обнуляются". Остатки бюджетных средств могут находиться в коммерческих банках исключительно под залог в Федеральной резервной системе на сумму долговых обязательств в ценных бумагах, признаваемых Казначейством США ликвидными;
- лицензирование банковской деятельности и контроль за банковской системой разделены;
- никоим образом, в том числе и путем принятия на себя Правительством США каких-либо обязательств, не могут финансироваться расходы, не предусмотренные принятыми конгрессом законами о федеральном бюджете;
- США никогда не брали, в целях финансирования дефицита, кредиты от международных финансовых организаций и правительств иностранных государств;
- государственные заимствования осуществляются исключительно на открытом рынке, либо путем выпуска долгосрочных нерыночных ценных бумаг под фиксированную ставку, которая всегда ниже средневзвешенной ставки котируемых на рынке долгосрочных государственных долговых обязательств;
- за нарушения в работе с бюджетными средствами предусмотрены жесткие штрафные санкции, до одного миллиона долларов за каждый вид нарушения, которые могут налагаться в том числе на руководителей банков. Кроме того, предусмотрено такое наказание, как запрет конкретному лицу когда-либо в будущем занимать должности в финансово-кредитных учреждениях;
- аудирование независимыми аудиторскими фирмами Федеральной резервной системы (в какой-то степени аналог Центрального банка РФ) <4>.
--------------------------------
<4> См.: Выборный В.В. Организация бюджетного процесса в США и России (организационно-правовые аспекты) // Российская юстиция. 2007. N 10.

Серьезно осложняет участие в законотворческой деятельности оппозиционных политических партий и неравенство доступа партий к средствам массовой информации в целях популяризации разрабатываемых ими законопроектов. В связи с этим формируется общественное мнение, согласно которому отсутствует видимая альтернатива законопроектам, разрабатываемым в недрах политической партии "Единая Россия". И как следствие, фактическое участие оппозиционных партий в законотворческой деятельности Федерального Собрания сведено к минимуму. Более того, зачастую принятие федеральных законов осуществляется нижней палатой российского парламента в ускоренном режиме, когда законопроект проходит все чтения в течение одного дня, а оппозиционные партии не могут ни как следует с ним ознакомиться, ни аргументированно предложить поправки к данному законопроекту.
В действующем законодательстве отсутствует действенный механизм парламентского контроля за работой федеральных органов исполнительной власти. Так, представляются недостаточными полномочия контрольно-счетных органов государственной власти в лице Счетной палаты РФ в части осуществления эффективного финансово-экономического контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти.
В настоящее время на федеральном уровне полномочия контрольно-счетных органов сводятся в основном, к количественному и временному контролю использования средств государственного бюджета, выражающемуся, например, на федеральном уровне: в организации и осуществлении контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; оценке их обоснованности и анализе выявленных отклонений; контроле за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов <5>.
--------------------------------
<5> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

В свою очередь, возможности контрольно-счетных органов по оценке качества и анализу эффективности использования бюджетных средств системой органов исполнительной власти ограничены. Например, на федеральном уровне реально качественную составляющую в финансовом контроле несет предусматриваемая ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. "О Счетной палате РФ" финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Представляется, что в действующем законодательстве слабо развиты формы непосредственного парламентского контроля за федеральными органами исполнительной власти. Так, Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ предусматривает недостаточное количество форм парламентского контроля за деятельностью Правительства России: решение вопроса о доверии, вотум недоверия, депутатские запросы и вопросы, представление информации Правительством о ходе исполнения федерального бюджета, письменные обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к членам Правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти (ст. ст. 37 - 41) <6>, что исключает возможность функционирования эффективного парламентского контроля, основанного на регулярном необходимом взаимодействии и сотрудничестве с исполнительной властью.
--------------------------------
<6> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <7> дополнил перечень форм контроля возможностью проведения парламентских расследований. Однако, как справедливо отмечает А.А. Спиридонов, "эффективность института парламентских расследований будет достаточно высока только в том случае, если, с одной стороны, он сможет "заставить" органы исполнительной власти отвечать за свои действия, а с другой - не препятствовать им в осуществлении их непосредственных функций и задач. К указанному равновесию стремится любое демократическое государство. Действенность парламентских расследований зависит от множества факторов. Так, огромное значение при осуществлении парламентских расследований играет партийная составляющая политической и парламентской системы государства. При совпадении партийной принадлежности Президента (либо "президентский партийный патронаж" - Россия), парламентского большинства и Правительства данный институт не будет эффективен" <8>. Именно такая ситуация совпадения партийности и складывается в настоящее время в Российской Федерации.
--------------------------------
<7> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 7.
<8> См.: Спиридонов А.А. Общие принципы проведения парламентских расследований в Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Российская юстиция. 2007. N 3.

Представляется, что характер полномочий Федерального Собрания по осуществлению парламентского контроля как непосредственно за главой государства, так и единой системой исполнительной власти в целом носит фиктивный характер. Возможность контроля за Правительством РФ со стороны Государственной Думы надежно блокирована ч. ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции России (угрозой ее роспуска со стороны Президента РФ). Процедура же отрешения от должности самого главы государства (ст. 93 Конституции) носит затруднительный характер, а попытки ее реализовать на практике во времена правления первого Президента России Б.Н. Ельцина провалились уже на стадии рассмотрения в Государственной Думе. Действующее законодательство не содержит ни одного акта, который бы предусматривал возможность хоть какого-либо контроля Федеральным Собранием деятельности главы государства. Более того, в ряде федеральных законов прямо содержится запрет на проверку деятельности Президента страны, например, согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" парламентскому расследованию не подлежит деятельность главы государства <9>.
--------------------------------
<9> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 7.

Однако в этом случае непонятно, каким образом Государственная Дума сможет обнаружить упомянутые в ч. 1 ст. 93 Конституции РФ признаки преступления в действиях Президента РФ, причем таких сложных и опасных, как государственная измена (и иных тяжких), не проводя расследований.
Эффективному взаимодействию и сотрудничества Федерального Собрания и главы государства препятствует и наличие у них ряда конкурирующих полномочий: а) в области так называемого "указного нормотворчества", в связи с отсутствием в Конституции страны и действующем законодательстве четкого разграничения, какие правовые отношения могут решаться только на уровне федеральных законов, а какие указами и распоряжениями Президента России (действующий Основной Закон довольно детально закрепил лишь случаи, когда должны быть приняты федеральные конституционные законы). Данная ситуация усугубляется тем, что споры о компетенции между Федеральным Собранием и главой государства подлежат разрешению на основании ст. 125 Конституции только Конституционным Судом России, который фактически легализовал "указное законотворчество" главы государства, сославшись на наличие у него скрытых полномочий, предусмотренных ст. 80 Конституции <10>. Подобные сомнительные с точки зрения конституционности и законности акты Президента РФ служат основой для принятия массы подзаконных нормативно-правовых актов Правительства РФ, министерств и ведомств, а также регионального нормотворчества; б) в части освобождения от должности Генерального прокурора РФ. Так, предусмотренное ч. 1 ст. 102 Конституции России ничем не ограниченное право Совета Федерации Федерального Собрания РФ освобождать от должности Генерального прокурора РФ с легкой руки Конституционного Суда РФ теперь осуществляется исключительно Президентом России <11>. Более того, глава государства присвоил себе и полномочия по назначению лиц, исполняющих обязанности Генерального прокурора страны, хотя крайне логичным было бы, чтобы это осуществлял Совет Федерации Федерального Собрания, который уполномочен назначать самого Генерального прокурора России.
--------------------------------
<10> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.
<11> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. N 17-П "По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 51. Ст. 6364.

В связи с наличием ряда проблем обеспечения эффективного взаимодействия Федерального Собрания и федеральных органов исполнительной власти представляется, что в стране слабо развиты институты непосредственной демократии, например, отзыв депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания, а также высших должностных лиц исполнительной власти избирателями. Более того, в отношении депутатов Государственной Думы это и невозможно сделать при существующей партийной системе выборов, ведь весь состав депутатов избирается списком по всей стране. Таким образом, существующая система выборов депутатов Государственной Думы не позволяет персонифицировать политическую ответственность депутатов.
В целях разрешения указанных проблем взаимодействия Федерального Собрания РФ с федеральными органами исполнительной власти необходимо разработать и реализовать ряд последовательных мероприятий.
Прежде всего, необходимо разработать и закрепить в Конституции РФ и действующем законодательстве определенный механизм, обеспечивающий независимость Федерального Собрания от федеральных органов исполнительной власти и его самостоятельность при осуществлении законотворческой деятельности. Например, необходимо предоставить Государственной Думе право самостоятельной разработки проекта федерального закона о федеральном бюджете (пусть и с обязательным согласованием его в Правительстве РФ), что позволит, с одной стороны, парламенту как органу власти, избранному непосредственно населением, самостоятельно осуществлять бюджетное законотворчество, а с другой стороны, подстегнет Правительство страны подготавливать более качественные проекты федерального бюджета уже на конкурсной основе, для чего стоит внести соответствующие изменения в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и действующее законодательство. Кроме того, следует закрепить в Основном Законе страны право Государственной Думы представлять главе государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, а также право Государственной Думы и Совета Федерации осуществлять выборы Председателя Центрального банка РФ и Генерального прокурора России из самостоятельно подбираемых альтернативных кандидатур <12>.
--------------------------------
<12> См.: Гончаров В.В., Жилин С.М. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации // Современное право. 2010. N 2.

Как справедливо предлагает В.Е. Усанов, необходимо установить в качестве формы контроля парламента за Правительством парламентский принцип формирования Правительства РФ, когда Президент будет утверждать предлагаемые Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства России <13>.
--------------------------------
<13> См.: Усанов В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право. 2005. N 12. С. 21.

Необходимо наделить контрольно-счетные органы на федеральном уровне реальными полномочиями по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов (например, по внесению представлений в федеральные органы исполнительной власти об устранении причин и условий, порождающих и способствующих уменьшению уровня исполнительской дисциплины в части неэффективного использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, по обращению в суд с исками и заявлениями относительно признания незаконными актов и действий должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, которые повлекли неэффективное использование бюджетных средств).
Следует закрепить в действующем законодательстве о средствах массовой информации их обязанность в равной степени осуществлять законотворческую деятельность всех политических партий, представленных в Федеральном Собрании РФ.
Необходимо усилить возможности осуществления общественного контроля за федеральными органами исполнительной и законодательной (представительной) власти, например, закрепив в действующем законодательстве возможность отзыва избирателями депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и иных высших должностных лиц органов государственного управления в случае утраты народом доверия к данным лицам и реализуемой ими государственной политике <14>. В целях персонификации ответственности требует корректировки и порядок выборов депутатов Государственной Думы и комплектования Совета Федерации Федерального Собрания страны. Так, следует вернуться к практике избрания депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, а также к комплектованию Совета Федерации депутатами, избираемыми непосредственно населением.
--------------------------------
<14> См.: Гончаров В.В., Ковалева Л.И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. N 1. С. 72 - 75.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ