Мировое соглашение по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Теория и практика отечественного правоприменения ст. 190 АПК РФ и опыт Германии. Статьи по предмету Арбитражный процесс

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Арбитражный процесс. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МИРОВОЕ СОГЛАШЕНИЕ ПО СПОРАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОТЕЧЕСТВЕННОГО ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ СТ. 190 АПК РФ И ОПЫТ ГЕРМАНИИ

Н.А. БОРОДИНА

Бородина Наталия Александровна, старший специалист Второго арбитражного апелляционного суда.

До принятия Арбитражного процессуального кодекса 2002 г. нормы, позволяющей урегулировать публично-правовой спор с помощью примирения сторон, не было. Статья 190 АПК РФ, предусматривающая возможность примирения сторон при рассмотрении экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, путем заключения мирового соглашения, стала новеллой.
В соответствии со ст. 189 АПК РФ дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, если не установлены иные правила рассмотрения дел данной категории. Как разъяснил Пленум ВАС РФ в п. 17 Постановления от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", в данном случае применяется правило об утверждении мирового соглашения, установленное главой 15 АПК РФ.
При применении указанной нормы арбитражным судам также необходимо исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность.

Сложная правовая природа соглашения

Законодатель в ст. 190 АПК РФ использует термин "соглашение", а не мировое соглашение, отсылая нас при этом к главе "Примирительные процедуры. Мировое соглашение". Какой глубокий смысл вкладывает в данном случае разработчик новеллы арбитражного процессуального законодательства?
Полемика юристов-ученых развернулась на страницах журнала "Арбитражный и гражданский процесс". Ряд авторов, среди них М.А. Рожкова, полагают, что нельзя отождествлять такие понятия, как "мировое соглашение" и "соглашение", предусмотренное ст. 190 АПК РФ, именуя при этом последнее "соглашением по спорам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений". Другие, Е.Р. Русинова, Е.М. Цыганова, наоборот, говоря об урегулировании указанных споров, применяют именно термин "мировое соглашение".
Исходя из анализа российского процессуального законодательства, можно сделать вывод, что в настоящее время термин "мировое соглашение" неприменим к соглашению, предусмотренному ст. 190 АПК РФ. Во-первых, сам законодатель не употребляет этот термин. Во-вторых, разъясняя данное положение, ВАС РФ в Постановлении Пленума от 09.12.2002 также не называет его мировым. В-третьих, обратим внимание на месторасположение ст. 190 - она не просто содержится в разделе III АПК РФ, она помещена законодателем в главу 22, которая предусматривает особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном суде первой инстанции. А отсылочная норма к главе 15 АПК РФ еще раз подчеркивает, что термин "мировое соглашение" применяться может только к спорам, рассматриваемым в порядке искового производства.
Почему нельзя отождествлять эти соглашения?
Дело в том, что указанные соглашения предназначены для урегулирования разных по своей правовой природе правоотношений. Мировое соглашение предназначено для урегулирования частноправовых отношений, участники которых юридически равны и не обладают властными полномочиями по отношению друг к другу. Публичные правоотношения в отличие от гражданских характеризуются вертикальной структурой правовых связей и неравноправным положением их участников, где орган (должностное лицо) власти всегда выступает носителем властных полномочий по отношению к гражданину или организации. Кроме того, для публичных правоотношений характерен императивный метод правового регулирования, и стороны при выработке условий соглашения не могут действовать по своему усмотрению, они связаны многочисленными законодательными предписаниями и ограничениями, диктуемыми материальным правом <1>. Напротив, в гражданских правоотношениях преобладают диспозитивные нормы, и, соответственно, стороны обладают большей свободой в определении условий мирового соглашения.
--------------------------------
<1> Рожкова М.А. О некоторых чертах сходства мирового соглашения с соглашением, заключаемым по делам, возникающим из публичных правоотношений // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / Под ред. Л.Ф. Лесниковой, М.А. Рожковой. М.: Статут, 2008. С. 299.

При этом важно подчеркнуть черты сходства, а именно: оба указанных соглашения заключаются между сторонами уже существующего правоотношения (соответственно гражданского или публичного) и утверждаются арбитражным судом по правилам гл. 15 АПК РФ. Для подписания обоих соглашений представители сторон должны обладать соответствующими полномочиями, специально предусмотренными в доверенности или в ином документе, подтверждающем их полномочия.
Пример. ВАС РФ Определением от 30.12.2010 (дело N А19-4774/2010) отказал в передаче дела в Президиум для пересмотра в порядке надзора судебных актов по заявлению о признании незаконным решения органа местного самоуправления об отказе в согласовании схем расположения земельных участков, так как суд обоснованно утвердил заключенное сторонами мировое соглашение и прекратил производство по делу.
Определением Арбитражного суда Иркутской области от 19.05.2010 утверждено мировое соглашение, заключенное между государственным научным учреждением и администрацией муниципального образования в лице Комитета по управлению муниципальным имуществом, по условиям которого заявитель отказывается от требований о признании незаконным решения об отказе институту в согласовании схем расположения земельных участков, а администрация обязуется в установленный срок представить заявителю согласованные схемы расположения земельных участков.
Дело в первой инстанции рассматривалось с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований - теруправления Федерального агентства по управлению государственным имуществом, которое посчитало, что один из пунктов мирового соглашения противоречит закону и нарушает права собственников, поэтому обжаловало определение суда первой инстанции в кассационном порядке. Суд кассационной инстанции, проверив условия мирового соглашения на предмет их несоответствия закону и отсутствия нарушений прав и законных интересов других лиц, не установил наличие в материалах дела обстоятельств, препятствующих утверждению мирового соглашения, и оставил без изменения определение суда.
Этот пример наглядно демонстрирует черты сходства соглашения по административному спору и мирового соглашения по делам искового производства.
Вывод. Нет однозначного мнения о правовой природе соглашения, предусмотренного в ст. 190 АПК РФ, как и в целом о мировом соглашении: либо это исключительно процессуально-правовой институт, обладающий, как и все процессуальные институты, публично-правовой природой <2>, либо материальное <3> по своей природе, либо соглашение имеет двойственную природу, сочетая материально-правовые и процессуальные элементы <4>.
--------------------------------
<2> Шумский Д.И. Вопросы правового регулирования мирового соглашения по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений // Право и политика. 2009. N 5. С. 106.
<3> Рожкова М.А. Материальные и процессуальные соглашения, поименованные в Арбитражном процессуальном кодексе РФ // Хозяйство и право. 2004. N 1. С. 79.
<4> Морозова Н.А. Распорядительные полномочия сторон в спорах, возникающих из публичных правоотношений // Арбитражная практика. 2008. N 9. С. 53.

Примечательно, что профессор В.В. Ярков отмечает тенденцию проникновения терминологии гражданского права в другие отрасли права, в том числе регулирующие публичные правоотношения. Вместе с тем, учитывая разницу в предмете и методе, предлагает считать исследуемое соглашение договором, имеющим двойственную природу.

Судебная практика. В подтверждение теоретических тезисов

Тезис 1. Отечественным процессуальным законом сторонам предписано право заключать мировое соглашение по административно-правовым спорам, а нормы конкретных федеральных законов и полномочия государственных органов императивно накладывают запрет.
Пример. Арбитражный суд удовлетворяет заявление государственного учреждения - управления Пенсионного фонда к обществу о взыскании недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование. Общество подает апелляционную жалобу на решение суда, заявив о нарушении своих прав судом первой инстанции. Доводы, которые приводит апеллянт, следующие: суд неправомерно не дал оценку проекту мирового соглашения об отсрочке уплаты недоимки по страховым взносам на три месяца и не рассмотрел ходатайство ответчика о заключении с пенсионным органом мирового соглашения. Суд апелляционной инстанции согласился с выводами арбитражного суда субъекта, что пенсионный орган и страхователь не вправе заключить мировое соглашение об изменении установленных законом сроков уплаты страховых взносов <5>.
--------------------------------
<5> Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2010 по делу N А76-37730/2009.

Ни Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - НК РФ), ни Федеральным законом от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" не предусмотрено право взыскателя на заключение мирового соглашения, определяющего либо изменяющего порядок и сроки уплаты страхователем недоимки по страховым взносам. Более того, НК РФ в главе 9 устанавливает четкий порядок принятия решения об изменении сроков уплаты налогов и сборов, и нормы данной главы не предусматривают возможности изменения указанных сроков по мировому соглашению между налоговым органом и налогоплательщиком. В то же время согласно п. 2 ст. 61 НК РФ изменение срока уплаты налога и сбора допускается, но только в порядке, установленном главой 9 НК РФ.
Любопытна теоретическая позиция В.В. Яркова, который дополнил переизданный в 2010 г. учебник "Арбитражный процесс" следующим: "Содержанием мировых соглашений, заключаемых по налоговым спорам, является изменение срока уплаты налога и сбора, а также пени путем предоставления отсрочки, рассрочки, налогового или инвестиционного налогового кредита, решение о которых предоставляется в административном порядке уполномоченным органом (ст. 61, 63 - 67 НК РФ). По иным спорам, возникающим из административных правоотношений (например, об оспаривании актов), заключение мирового соглашения является редким явлением ввиду публичности отношений: в случае согласия органа, принявшего акт, на его отмену или фактической отмены суд, как правило, принимает отказ истца от иска или отказывает в иске; невозможно представить себе соглашение о судьбе акта, который может быть признан недействительным только решением суда".
Тезис 2. Соглашение по публично-правовому спору может не менять сложившееся между сторонами правоотношение, а лишь подтверждать права и обязанности, императивно установленные законом. В данном случае соглашение сторон касается лишь признания "бесспорным спорного правоотношения" <6>.
--------------------------------
<6> Абдрашитов А.М. Мировое соглашение как юридический факт и как фактический состав // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 2.

Пример. Общество обратилось в Арбитражный суд с заявлением к Управлению по технологическому и экологическому надзору о признании недействительными приказов о продлении сроков проведения повторной проверки соблюдения экологического законодательства (дело N А43-20524/2009). Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, заявленные требования удовлетворены. В заседании суда по рассмотрению кассационной жалобы Управления Ростехнадзора представители Общества и Управления Ростехнадзора представили на утверждение ФАС ВВО соглашение, подписанное уполномоченными представителями сторон.
Руководствуясь нормами ст. 190 АПК РФ, исследовав материалы дела, обсудив условия представленного соглашения и проверив их на соответствие закону, кассационная инстанция пришла к выводу, что данное соглашение заключено в интересах обеих сторон, не противоречит законам, иным нормативным актам и не нарушает права и законные интересы других лиц. Кроме того, данное соглашение способствует завершению Управлением Ростехнадзора повторной проверки соблюдения природоохранного законодательства общества, проводимой на основании обращения заместителя председателя Комитета по экологии Государственной Думы ФС РФ в связи с поступлением к нему жалоб от граждан на нарушения их прав и законных интересов. Кассационный суд утвердил представленное сторонами соглашение.
Тезис 3. Утверждения арбитражным судом мирового соглашения по спору, возникшему из административных и иных публичных правоотношений, единичны и почти целиком ограничены спорами с антимонопольными органами. Такая позиция прямо оговорена Пленумом ВАС РФ в Постановлении от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства". Так, в силу п. 28 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 в соответствии со ст. 190 АПК РФ антимонопольный орган вправе заключать соглашения по делам об оспаривании его решений и предписаний, в том числе соглашения об обстоятельствах рассматриваемого дела.
Примеры. Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в ходе рассмотрения апелляционной жалобы УФАС утвердил соглашение, поскольку его условия не нарушают права и законные интересы других лиц, а его положения не противоречат закону (дело N А56-3244/2008). Первоначально арбитражный суд удовлетворил требования общества, обратившегося с заявлением о признании незаконными решения УФАС и выданного на его основании предписания в части наложения на общество обязанности внести изменения в договор на техническое обслуживание внутридомовых газовых сетей, исключив из него обязанность исполнителя по аварийно-диспетчерскому обслуживанию.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд также утвердил мировое соглашение между государственным учреждением здравоохранения и антимонопольным органом по первоначальному заявлению государственного учреждения о признании недействительными решения и предписания УФАС (дело N А13-3721/2010).

Проблемы заключения мировых соглашений по делам
об административных правонарушениях

Заключение мирового соглашения между неравными по своему положению субъектами, когда один из участников изначально находится в определенной зависимости от другого, достаточно условно. Неудивительно, что правоприменительных примеров в отечественной судебной практике нет.
В этой связи интересно мнение Д.Н. Бахраха, который, рассматривая виды публично-правовых договоров, выделяет постделиктные договоры <7>. Их особенность: заключаются после совершения субъектом правонарушения, одной из сторон договора является субъект публичной власти, при этом заключение подобных договоров направлено на достижение публичных целей - экономию времени и средств при привлечении виновных к ответственности, усиление защиты прав потерпевших. Возможно, что примирить стороны административно-публичного спора можно путем заключения между ними постделиктного соглашения.
--------------------------------
<7> Бахрах Д.Н. Постделиктный договор как разновидность публичного договора // Современное право. 2007. N 3. С. 60 - 64.

В ходе примирения нарушителя и потерпевшего, как правило, достигается взаимопонимание по поводу происшедшего, причин, его вызвавших, и последствий для потерпевшего; разрабатывается и исполняется соглашение о возмещении вреда; разрабатываются и исполняются планы по изменению поведения участников конфликта. С учетом изложенного, а если точнее, по аналогии с практикой применения Уголовно-процессуального кодекса (в котором содержится норма о примирении сторон) было бы вполне логичным считать, что примирение сторон должно стать одним из оснований для прекращения производства и по административным правонарушениям.
Однако такого элемента, как примирение сторон, позволяющего прекратить производство по делам об административных правонарушениях, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, к сожалению, нет. В настоящей редакции КоАП РФ не предусмотрены правила, порядок применения и объем полномочий административных органов по использованию примирительных процедур в отношении лиц, привлекаемых к административной ответственности.
КоАП РФ в ст. 25.2 закрепил право потерпевшего не только стать инициатором возбуждения административного производства, но и его право всецело участвовать в нем. С учетом этого хотелось бы, чтобы законодатель и в дальнейшем был более последовательным и помимо вышеуказанных прав, закрепленных за потерпевшим, предусмотрел и его право на обращение с заявлением о прекращении производства в связи с примирением сторон до вынесения окончательного судебного решения.
Безусловно, право совершать все возможные действия, установленные законом, для примирения сторон и урегулирования спора следует закрепить только за судом, тем самым исключив возможность давления на потерпевшего со стороны органов власти. Также необходимо учитывать, что при рассмотрении административных дел непосредственно затрагиваются интересы государства и общества.

Эффективный опыт зарубежного законодательства

Немецкий опыт относительно заключения мирового соглашения по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, заслуживает внимания. В подтверждение приведем следующие аргументы.
Аргумент 1. С 1976 г. в Германии действует Закон об административном производстве <8>. Если административное производство в широком смысле - это любая деятельность административного органа, направленная на принятие решения, то параграф 9 Закона об административном производстве ограничивает такое широкое понимание административного производства подготовкой и изданием административного акта, а также заключением публично-правового договора. Административным органом по смыслу Закона является любое учреждение, осуществляющее задачи публичного управления, правомочные на издание актов управления.
--------------------------------
<8> Бергман В. Административно-процессуальное право Германии: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений / Пер. с нем. Серия "Германские и европейские законы". Кн. 4. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 288.

Следует иметь в виду, что Закон не действует в отношении производства в финансовых органах Федерации и земель в соответствии с Законом о порядке взимания государственных платежей, а также производства в Германском патентном ведомстве и в созданных при нем примирительных органах.
Параграф 10 Закона императивно устанавливает, что осуществление административного производства должно быть простым, целесообразным и оперативным.
Самый большой интерес вызывает параграф 54 части 4 "Публично-правовой договор" - допустимость публично-правового договора, а именно: правоотношение в области публичного права может быть обосновано, изменено либо прекращено по договору. В частности, публично-правовой орган может взамен издания административного акта заключить публично-правовой договор с лицом, в отношении которого он в ином случае издал бы административный акт. Отличительная особенность Закона об административном производстве Германии - это присутствие в нем отдельного параграфа "Мировое соглашение". То есть если при соответствующей оценке обстоятельств дела либо правового положения существующая неопределенность может быть устранена посредством взаимных уступок, вполне приемлемо заключить мировое соглашение, причем административный орган, посчитавший это целесообразным, берет инициативу в свои руки. Цель - объективное устранение неопределенности.
Аргумент 2. Закон об административно-судебном процессе 1960 г. также содержит главу "Мировое соглашение".
В области административной юрисдикции Германии создана система судов для рассмотрения жалоб физических и юридических лиц на действия и акты органов администрации, а также споров между органами МСУ. Мировому соглашению в указанном Законе отведено почетное место. Одноименный параграф предшествует разделу "Судебные решения и иные постановления".
Так, итогом производства в суде первой инстанции может стать заключение участниками судопроизводства мирового соглашения для разрешения спора полностью или в части. Закон предусматривает две процессуальные формы: занесение в протокол суда или посредством принятия сторонами письменного предложения, поступившего от суда, председательствующего либо докладчика по делу в форме определения (параграф 106).
Аргумент 3. В Германии накоплен значительный опыт рассмотрения, разрешения и урегулирования налоговых споров. Это и предотвращение (профилактика) налоговых конфликтов, и внесудебное (неформальное) рассмотрение и разрешение налоговых конфликтов, и формальное рассмотрение и разрешение налоговых споров путем досудебного обжалования решений налоговых органов; а также судебное обжалование решений налоговых органов. Для судебного обжалования решений налоговых органов в Германии существуют специальные финансовые суды. В конечном счете в Германии примерно 1% всех разрешенных в досудебном порядке жалоб подвергается судебному обжалованию <9>.
--------------------------------
<9> Буссе Р. Досудебное обжалование решений налоговых органов в Германии // В курсе правового дела (журнал). 2010. N 2.

Вывод. Худой мир, как известно, лучше доброй ссоры. Мировое соглашение, в силу своей известности, остается наиболее распространенным способом прекращения спора после возбуждения дела арбитражным судом. Относительно новый для арбитражного процесса институт примирения по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений, нашел очень слабое применение в отечественной судебной практике. На примере процесса Германии видно, что институт примирения по административно-публичным спорам может иметь гораздо более обширное применение.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Арбитражный процесс, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ