К десятилетию АПК РФ: о предмете деятельности арбитражного суда первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Статьи по предмету Арбитражный процесс

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Арбитражный процесс. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ДЕСЯТИЛЕТИЮ АПК РФ: О ПРЕДМЕТЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АРБИТРАЖНОГО СУДА ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

В.М. ШЕРСТЮК

Шерстюк В.М., доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского процесса юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Действующий АПК РФ был принят 24 июля 2002 г., а введен в действие с 1 сентября 2002 г. В основу концепции этого документа были положены следующие идеи: преемственность в работе над новым Кодексом; унификация, специализация и интеграция норм и институтов арбитражного процессуального права; расширение компетенции арбитражного суда; привлечение населения к участию в рассмотрении дел; укрепление гарантий защиты прав граждан и организаций; обогащение содержания и укрепление гарантий реализации принципов арбитражного судопроизводства (законности, независимости судей, диспозитивности, состязательности, гласности и др.) и существующих институтов отрасли права.
В отличие от АПК РФ 1995 г., действующий Кодекс пошел по пути глубокой специализации правовых норм, что не могло не повлиять на систему отрасли права.
Выделены виды судопроизводства: исковое производство, особое производство, упрощенное производство, производство; производство по рассмотрению дел о несостоятельности (банкротстве), а также производство по делам об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов; производство по делам о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений; производство по делам с участием иностранных лиц <1>.
--------------------------------
<1> Специализация норм арбитражного процессуального законодательства последовательно проводится законодателем и после принятия и вступления в законную силу АПК РФ, о чем свидетельствуют, в частности, гл. 27.1, 28.1, 28.2 данного Кодекса.

Впервые в самостоятельный раздел выделены и правовые нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (далее - дела, возникающие из административных правоотношений). Спор о правовой природе дел, возникающих из административных правоотношений, в арбитражном суде и необходимости включения и обособления этого производства в АПК РФ идет с 1993 г., т.е. с момента начала работы над проектом АПК РФ 1995 г. Еще тогда в представленном на обсуждение рабочей группы по подготовке проекта второго АПК РФ первом варианте системы данного Кодекса был выделен самостоятельный раздел (подраздел) "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений". Однако большинство посчитало, что данное производство по своей правовой природе является исковым и нет необходимости выделять его в системе АПК РФ в качестве самостоятельного производства. Сказалось и стремление создать оригинальный Кодекс, по содержанию отличающийся от ГПК РСФСР.
Эта точка зрения не выдержала проверку временем. Отсутствие дифференциации арбитражного судопроизводства на виды существенно ослабляла гарантии судебной защиты прав граждан и организаций. И вовсе не случайно при подготовке проекта действующего АПК в рабочей группе уже не было споров о необходимости выделения в нем различных видов судопроизводства, в том числе и производства, возникающего из административных и иных публичных правоотношений. Жизнь, арбитражная практика показали, что для надежной защиты прав организаций и граждан Кодекс должен быть дополнен группой специальных однородных норм, отражающих особенности производства по делам, возникающим из административных правоотношений. Их однородность позволила без особого труда выделить эти нормы в самостоятельный разд. III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений" действующего АПК РФ, образовав в нем свою Общую часть (гл. 22 АПК РФ). Возможность образования здесь Общей части подтверждает однородность, целостность и самостоятельность рассматриваемого нами производства.
Таким образом, законодатель признал, что производство, возникающее из административных правоотношений, является самостоятельным видом судопроизводства, нормы и институты которого занимают свое место в системе арбитражного процессуального права.
С принятием Кодекса споры о правовой природе и месте производства, возникающего из административных правоотношений, не затихают: по-прежнему многие специалисты считают его исковым и прилагают много сил в обоснование этой позиции <1>.
--------------------------------
<1> Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. Р.Е. Гукасяна. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 206 - 216 (автор главы - А.Т. Боннер); Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2004. С. 306 - 319 (автор главы - А.Т. Боннер); Грамошина Н.А. Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 12, 36 - 37; Юдин А.В. Виды судопроизводства в арбитражном процессе: Учебное пособие. Самара: Изд-во "Самарский университет", 2002. С. 47 - 74.

И все-таки мы полагаем, что законодатель, выделив производство по делам, возникающим из административных правоотношений, поступил правильно, не допустив ошибки. Позиция законодателя соответствует Конституции РФ, предусматривающей разделение властей и невмешательство каждой из них в компетенцию другой.
Производство по делам, возникающим из административных правоотношений, является самостоятельным видом гражданского производства и существенно отличается от искового по многим признакам, и прежде всего по предмету судебной деятельности и задачам, поставленным здесь перед арбитражным судом.
Теоретический спор о месте производства по делам, возникающим из административных правоотношений, сводится главным образом к предмету судебной деятельности по ним. Те авторы, которые относят его к исковому производству, полагают, что здесь, как и в исковом производстве, предметом деятельности суда первой инстанции является спор о материальном праве: административном, налоговом, таможенном и др. Оппоненты же утверждают, что по этой группе дел нет спора о праве - суд осуществляет контроль за деятельностью административных, государственных органов. Эти две точки зрения на проблему существуют не одно десятилетие, но, к сожалению, ни тем, ни другим пока не удалось продвинуться вперед и привести новые веские аргументы в свою пользу.
У тех и других авторов достаточно убедительных аргументов, но не менее и слабых мест, которые и являются прежде всего предметом критики оппонентов.
Авторы, считающие рассматриваемое производство исковым, полагают, что по рассматриваемым делам предметом судебной деятельности является спор о праве административном, налоговом, таможенном или другом материальном праве, и делают из этого вполне логичный вывод: если спор идет о материальном праве, то налицо исковое производство с присущими ему процессуальными особенностями. Но так ли это?
Чтобы правильно решить вопрос о предмете деятельности суда при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, надо уяснить: а) характер деятельности административного, иного государственного органа или должностного лица (далее - государственный орган) при рассмотрении и разрешении ими заявлений, обращений граждан и организаций и дел о привлечении к административной ответственности; б) предмет и содержание этой деятельности при рассмотрении дела и принятии решения; в) сущность акта, принятого этим органом в результате рассмотрения вопроса.
Проведем рассмотрение указанных вопросов в сравнительном плане с деятельностью арбитражного суда первой инстанции при рассмотрении им дел искового производства. Сравнительный анализ в данном случае дает возможность получить более глубокое представление о сути деятельности государственных органов и принимаемых ими актов <1>.
--------------------------------
<1> Сравнение в данном случае проведено исключительно под углом зрения механизма применения норм материального права указанными органами. Автор понимает, что сравнительный анализ деятельности арбитражного суда первой инстанции при рассмотрении им дел искового производства и деятельности административного, иного государственного органа при рассмотрении и разрешении ими заявлений, обращений граждан и организаций и дел о привлечении к административной ответственности можно проводить и по другим критериям, что позволяет выявить не только общие черты, но и массу существенных отличий в их деятельности.

Полагаем, что по своему характеру деятельность государственных органов по рассмотрению заявлений, обращений, иная их деятельность, направленная на решение конкретных дел и правовых вопросов по рассмотрению заявлений и обращений граждан и организаций, привлечению их к административной ответственности, является правоприменительной деятельностью (правоприменением), ибо она носит государственно-властный характер и направлена на реализацию юридических норм материального права (административного, налогового, таможенного, земельного и др.). Деятельность суда первой инстанции при рассмотрении дел искового производства тоже является правоприменительной деятельностью и тоже направлена на применение норм материального права.
Правоприменение - наиболее характерный для административного права вид реализации административно-правовых норм. Применение права подразумевает издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах.
В литературе верно отмечено, что правоприменение может осуществляться и без издания соответствующих актов. В данном случае речь идет о непосредственных фактических действиях, которые вправе осуществлять должностные лица, государственные служащие в рамках полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, применении сотрудниками органов внутренних дел, другими государственными служащими оружия и специальных средств в порядке, установленном соответствующими законодательными актами <1>. Эта точка зрения реализована на практике.
--------------------------------
<1> Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2007 (СПС "КонсультантПлюс").

Пленум Верховного Суда РФ в п. 1 Постановления от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" указал, что "к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится и властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль".
Правоприменительная деятельность развивается по стадиям: 1) установление фактических обстоятельств дела; 2) выбор и анализ норм права (установление юридической основы дела); 3) решение дела, выраженное в акте применения права <1>.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Собрание сочинений: В 10 т. [+ Справоч. том]. Т. 3: Проблемы теории права: Курс лекций. М., 2010. С. 614 - 615.

Любая форма применения права возможна лишь на основе исследования и оценки определенных фактов и обстоятельств <1>.
--------------------------------
<1> Чечот Д.М. Неисковые производства. М.: Юрид. лит., 1973. С. 15.

Государственный орган, разрешая вопросы о привлечении к административной ответственности и наложении взыскания, о регистрации недвижимости, о предоставлении земельных участков, о постановке на учет на предоставление жилой площади, о даче разрешения на выезд за границу, о регистрации граждан по месту жительства и др., обязан принять предусмотренные законом меры по собиранию доказательств и оценить их, установить обстоятельства, имеющие значение для дела, определить характер правоотношения, норму материального права, подлежащую применению, и решить, подлежит ли заявленное требование (просьба, ходатайство) удовлетворению. Позиции заявителя и органа, должностного лица, рассматривающего заявление, обращение, могут не совпадать, что приводит к возникновению спора об административном, налоговом, таможенном и др. праве, который разрешается этим органом, должностным лицом при принятии правоприменительного акта.
По итогам проведенной работы государственный орган, должностное лицо принимает акт (совершает действие), который по своей правовой природе является правоприменительным актом, принимаемым по вопросам, отнесенным законом к ведению государственного органа. Такой акт (как и решение суда) обладает свойством исполнимости и до тех пор, пока он не отменен, - обязательности.
Вся эта деятельность государственного органа по своему содержанию является правоприменительной деятельностью, направленной на рассмотрение по существу поданного заявления, материально-правового требования гражданина, организации, отнесенного законом к его ведению.
Точно такую же работу обязан проделать и суд первой инстанции при рассмотрении дела искового производства. Его деятельность развивается по тем же этапам: 1) установление фактических обстоятельств дела; 2) выбор и анализ норм материального права (установление юридической основы дела); 3) решение дела, выраженное в акте применения права.
Эта деятельность по рассмотрению материально-правового требования истца тоже заканчивается вынесением правоприменительного акта - судебного решения. Оно, как и решение, постановление административного органа обладает свойством обязательности и исполнимости.
Таким образом, по своей сущности и направленности правоприменительная деятельность государственного органа не отличается от правоприменительной деятельности суда первой инстанции, рассматривающего дело искового производства.
Если эту деятельность рассматривать через призму правоприменительной деятельности, то можно найти много общего с деятельностью суда первой инстанции, рассматривающего в порядке искового производства гражданско-правовой спор, возникающий из различных материально-правовых отношений.
Главное, что объединяет деятельность этих двух органов государства, - это то, что 1) предметом их деятельности являются материально-правовые требования, вопросы и споры о материальном праве; 2) право и обязанность каждого из них - строго в пределах компетенции и в порядке, предусмотренном законом, рассматривать и разрешать по существу материально-правовые требования граждан и организаций, применять нормы материального права и определять предусмотренные ими правовые последствия.
Реализация административно-правовых норм по делам, отнесенным законом к компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц, посредством применения - исключительная для этих органов. Только в случаях, прямо указанных в законе, некоторые административно-правовые нормы могут применяться судом (например, при наложении административного наказания за совершение административного правонарушения, если данная категория правонарушений в соответствии с КоАП РФ рассматривается судом (ст. 23.1)). Исключительно судом рассматриваются дела, связанные с заведомо ложным вызовом пожарной охраны, милиции, скорой помощи или иных специализированных служб (ст. 19.13 КоАП РФ). Только судом могут применяться отдельные виды административных наказаний, например административный арест (ст. 3.9 КоАП РФ).
Поскольку рассмотрение и разрешение отнесенного законом к ведению административного органа, должностного лица материально-правового требования или спора (т.е. требования, спора, возникающего из административных, налоговых, таможенных и иных публично-правовых правоотношений) - исключительная компетенция административного органа, должностного лица, то суд первой инстанции при рассмотрении жалобы (заявления) лица, оспаривающего постановление административного органа, не праве вторично рассматривать и разрешать по существу это материально-правовое требование или материально-правовой спор (такие требования или споры арбитражному суду неподведомственны - они отнесены законом к ведению административных органов и должностных лиц).
Пленум ВАС РФ в п. 6 Постановления от 2 июня 2004 г. N 10 (в ред. от 10 ноября 2011 г.) "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел из административных правонарушений" верно указал, что "при поступлении заявления о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, рассмотрение дела о котором не отнесено частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ к подведомственности арбитражного суда, суд выносит определение о возвращении заявления применительно к пункту 1 части 1 статьи 129 АПК РФ.
В случае установления неподведомственности дела на стадии его рассмотрения суд, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу. Вынесение указанного определения не является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении и влечет лишь прекращение рассмотрения заявления административного органа в арбитражном суде".
Рассмотренный и разрешенный по существу судом первой инстанции в порядке искового производства спор о праве гражданском, отнесенный законом к его ведению, тоже не вправе принимать к своему производству, рассматривать и разрешать по существу никакой иной государственный орган.
Если государственный орган, должностное лицо, как и суд первой инстанции, рассматривает отнесенные законом исключительно к его ведению правовые вопросы и споры о материальном праве, в том числе и административные споры, то что же тогда рассматривает суд первой инстанции по делу, возникшему из административных правоотношений, если одна из сторон административного спора либо заявитель остались недовольными принятым решением или совершенным действием? Нельзя же себе представить, что в этом случае деятельность суда является беспредметной! Конечно, и здесь суд имеет конкретный предмет своей деятельности.
Полагаем, предметом такой деятельности является спор о праве процессуальном (процедурном). Это положение нуждается в пояснении.
Граждане, организации, обратившись к государственному органу, должностному лицу с заявлением, ходатайством, имеют право на получение от него законного и обоснованного постановления, совершения соответствующего действия. Вынести законное и обоснованное постановление, соответствующее по форме и содержанию процессуальному (процедурному) закону, - это обязанность государственного органа, предусмотренная процессуальным (процедурным) законом. Обращаясь в арбитражный суд с жалобой <1>, граждане, организации считают вынесенные государственным органом, должностным лицом акты или совершенные действия незаконными, необоснованными и вследствие этого нарушающими их субъективное процессуальное право на получение законного и обоснованного акта. Иную позицию по этому вопросу занимает государственный орган, должностное лицо, принявшие такой акт. Понятие "жалоба" отвечает правовой природе этого документа, Конституции РФ и лексическому пониманию данного слова. Эта точка зрения и положения Конституции РФ соответствуют и лексическому пониманию жалобы как официального заявления "о незаконных или неправильных действиях какого-л. лица, учреждения, организации" <2>.
--------------------------------
<1> Автор считает, что производство по делам, возникающим из административных правоотношений, должно возбуждаться жалобой, а не заявлением, как это сейчас указано в АПК РФ. Заявление, исковое заявление как процессуальные документы несвойственны природе производства по делам, возникающим из административных правоотношений, и существенно отличаются от жалобы прежде всего по целевой направленности, по содержанию заявленного требования и его основаниям. В литературе правильно отмечено, что "само название обращения в суд по делам из публичных правоотношений - а именно "заявление" - небесспорно. В части 2 ст. 46 Конституции РФ установлено: "Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Буквально толкуя приведенную норму, можно прийти к выводу о том, что по делам из публичных правоотношений в суд следует обращаться не с заявлением, а с жалобой. Так и было раньше - в период действия ГПК РСФСР 1964 г. Это было удобно и понятно: по делам искового производства в суд подавалось исковое заявление, по делам из публичных правоотношений - жалоба, по делам особого производства - заявление. Многими федеральными законами предусмотрено обращение в суд (при нарушении субъективных публичных прав) именно с жалобами (например, законами, регулирующими избирательный процесс, Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан")" (Воронов А.Ф. Виды производств в арбитражном процессе // Законодательство. 2010. N 4).
<2> Словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. А.П. Евгеньевой. 2-е изд., испр. и доп. Т. 1. А - Й. М.: Русский язык, 1981. С. 470. Поэтому далее документ, именуемый в законе "заявление", автор называет "жалоба".

Налицо спор о законности (незаконности), обоснованности (необоснованности) вынесенного акта или совершенного (несовершенного) действия (бездействия), т.е. о субъективном процессуальном (процедурном) праве, а не о субъективном материальном праве.
О процессуальном характере такого спора свидетельствуют: 1) целевая направленность деятельности суда; 2) предпосылки права на подачу жалобы; 3) содержание процессуального документа, направленного на возбуждение дела в суде; 4) правовое положение сторон в таком споре; 5) основания для реализации предоставленных законом суду полномочий; 6) полномочия суда, рассматривающего процессуальный спор; 7) содержание правоприменительного акта.
По этим признакам, обусловленным спецификой предмета судебной деятельности, производство по делам, возникающим из административных отношений, отличается от искового производства.
Вместе с тем, как показывает анализ, приведенные выше признаки свойственны в определенной мере производству в суде кассационной инстанции. И это понятно, ибо предметом деятельности этого суда тоже является спор о праве на получение от суда законного и обоснованного решения, т.е. о процессуальном (процедурном), а не о материальном праве. Для наглядности и лучшего понимания проблемы сопоставим производство по делам, возникающим из административных правоотношений, и кассационное производство и сравним полученные результаты с исковым производством.
Деятельность суда первой инстанции при рассмотрении жалобы гражданина, организации на постановление, действие (бездействие) государственного органа или должностного лица имеет свои специфические цели. Она нацелена на проверку законности и обоснованности актов этих органов и должностных лиц; на обеспечение единства практики государственных органов и должностных лиц. В литературе правильно отмечено, что "задача суда при рассмотрении административных споров состоит в проверке законности и обоснованности действий административных органов" <1>. Это положение разделяют и другие авторы. В частности, С.Л. Симонян тоже не без оснований пришел к выводу, что "основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, не разрешение спора о праве гражданском, а осуществление судебного контроля за законностью действий государственных и муниципальных органов и их должностных лиц" <2>.
--------------------------------
<1> Чечот Д.М. Указ. соч. С. 13.
<2> Симонян С.Л. Иной судебный порядок обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан // Налоги. 2010. N 4.

Е.И. Носырева правильно пишет, что "современное гражданское процессуальное законодательство возлагает на суд первой инстанции не только основную правоприменительную функцию по рассмотрению и разрешению гражданских дел по существу, но и дополнительные функции, которые можно определить как функции содействия и контроля по отношению к правоприменительным актам, выносимым иными правоприменительными органами" <1>. Вместе с тем непонятно, почему она не относит к правоприменительным актам акты государственных органов, хотя они обладают всеми признаками таких актов.
--------------------------------
<1> Носырева Е.И. Виды современного гражданского судопроизводства и их классификация // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2004. С. 96.

Деятельность суда кассационной инстанции тоже направлена на проверку законности и обоснованности судебных актов; на обеспечение единства судебной практики; на осуществление руководства деятельностью нижестоящих судов (при строгом соблюдении принципа независимости судей) <1>. Перед судом первой инстанции, рассматривающим дело искового производства, такие цели не стоят.
--------------------------------
<1> Арбитражный процесс: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2011. С. 578.

В суде первой инстанции, рассматривающим дело, возникающее из административных правоотношений, заявитель и государственный орган не являются предполагаемыми субъектами спорного правоотношения, как это имеет место в исковом производстве. В суде кассационной инстанции их тоже нельзя считать предполагаемыми субъектами спорного правоотношения. Материально-правовой спор решен правоприменительным органом, и субъекты спорного правоотношения установлены.
Предпосылками права на подачу жалобы по делу, возникающему из административных правоотношений, в числе других являются наличие: 1) объекта (постановления, действия (бездействия) административного органа); 2) субъекта, которому закон предоставляет право обжалования.
Такими же предпосылками обусловлено право на обращение в суд кассационной инстанции. Среди предпосылок права на предъявление иска названные предпосылки не указываются. Они несвойственны праву на предъявление иска. М.Д. Олегов верно пишет, что "АПК применительно практически к каждому виду арбитражного судопроизводства содержит специальную статью, закрепляющую право на обращение в арбитражный суд в рамках конкретного вида судопроизводства (ст. 192, 198, 213, 219, 224, 230, 241 АПК), в которых специально оговариваются обстоятельства, с которыми связывается право на обращение в арбитражный суд в каждом конкретном случае" <1>.
--------------------------------
<1> Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. Р.Е. Гукасяна. С. 92 (автор главы - М.Д. Олегов).

Производство по делам, возникающим из административных правоотношений, в отличие от искового производства, предусматривает срок обращения в суд с жалобой. Срок подачи кассационной жалобы тоже установлен законом (хотя правовые последствия пропуска срока обжалования различны, в обоих случаях пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен судом).
Требования, предъявляемые законом к жалобе на постановление, действия государственного органа или должностного лица (п. 3, 4, 5 ч. 1 ст. 199, п. 3, 4 ч. 1 ст. 209 и п. 4 ч. 2 ст. 277 АПК РФ), имеют много общего с требованиями, предъявляемыми законом к кассационной жалобе, и вместе с тем они значительно отличаются от требований, предъявляемых к исковому заявлению.
В таких процессуальных документах, как жалоба, не могут содержаться требования материально-правового характера, как-то: предоставить земельный участок, привлечь к административной ответственности (если в силу закона это отнесено к компетенции государственного органа) и др. Это неслучайно и объясняется отсутствием у суда первой инстанции, рассматривающего жалобу по делу, возникающему из административно-правовых правоотношений, как и у суда кассационной инстанции, прав на рассмотрение по существу материально-правовых требований и материально-правового спора. Они не вправе выносить решение о предоставлении земельного участка в пользование, о привлечении к административной ответственности (если в силу закона это отнесено к компетенции государственного органа). Такие споры этим судам неподведомственны, ибо отсутствует непосредственный механизм судебной защиты указанных прав. Т.В. Сахнова верно отметила, что в свое время "в доктрине предлагалось разработать непосредственный механизм судебной защиты конституционных прав и свобод, что отвечает их природе и Конституции. Если бы это было воспринято законодателем, то такой механизм должен быть исковым, поскольку предмет процесса определялся бы как спор о праве" <1>.
--------------------------------
<1> Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса: теоретические начала и основные институты. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 59 - 60.

По сравнению с исковым производством имеется специфика и в правовом положении участников процесса. В литературе и в практике верно отмечено, что в арбитражном процессе "особенностью положения налогового органа в данной ситуации является его "связанность" теми доказательствами, которые стали предметом исследования в ходе налоговой проверки. Так, в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.07.2002 N А19-2904/02-24-Ф02-1998/02-С1 указано, что налоговый орган, доказывая правомерность своего акта, не вправе ссылаться на обстоятельства нарушения, не отраженные в акте проверки и решении о привлечении к налоговой ответственности" <1>. Это характерно и для других дел, возникающих из административных правоотношений, например дел об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности.
--------------------------------
<1> Брызгалин А.В., Берник А.Н., Головкин А.Н. Судебная практика по налоговым спорам: основные судебные прецеденты современного российского права / Под ред. А.В. Брызгалина. Екатеринбург, 2002. С. 85.

С другой стороны, налогоплательщик (как и лицо, привлеченное к административной ответственности) вправе представлять доказательства, не отраженные в вынесенном налоговым органом решении. Так, в Определении от 12 июля 2006 г. N 267-О КС РФ прямо указано, что "часть 4 статьи 200 АПК Российской Федерации - в силу приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в сохраняющих свою силу решениях, - предполагает, что налогоплательщик в рамках судопроизводства в арбитражном суде во всяком случае не может быть лишен права представлять документы, которые являются основанием получения налогового вычета, независимо от того, были ли эти документы истребованы и исследованы налоговым органом при решении вопроса о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности и предоставлении налогового вычета, а суд обязан исследовать соответствующие документы".
В Постановлении ФАС Приволжского округа от 6 декабря 2001 г. N А12-6536/01-с21 отмечено, что "довод налоговый инспекции о том, что ряд документов, подтверждающих реальность экспорта, был представлен налогоплательщиком только в судебном заседании, правового значения при разрешении спора не имеет, так как закон не ограничивает налогоплательщика от представления в подтверждении своих доводов" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Брызгалин А.В., Берник А.Н., Головкин А.Н. Указ. соч. С. 86.

Аналогичную картину имеем в суде кассационной инстанции. Суд первой инстанции здесь тоже связан собственным решением и не вправе представлять в суд кассационной инстанции объяснения судьи о мотивах принятия решения по делу, дополнительные доказательства в подтверждение юридического факта, не исследованного или неполно исследованного при рассмотрении дела и не отраженного по ошибке в решении. Сторона, в пользу которой вынесено решение, тоже не вправе ссылаться на имеющие существенное значение для дела обстоятельства, которые не были поставлены судом первой инстанции на обсуждение, а поэтому не исследовались им и не отражены в решении. Лицо же, оспаривающее решение, ничем не связано и вправе приводить в жалобе любые доводы, свидетельствующие о незаконности и необоснованности принятого решения. Более того, оно не связано также доводами своей жалобы и при рассмотрении ее в судебном заседании вправе приводить дополнительные аргументы в подтверждение своей позиции.
По-разному в рассматриваемых производствах действуют принципы состязательности и диспозитивности, что тоже не может не влиять на правовое положение участвующих в деле лиц <1>.
--------------------------------
<1> О специфике действия принципа состязательности в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, см.: Плотников Д.А. Особенности действия принципа состязательности в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 11. С. 6 - 12.

Из изложенного видно, что по делам, возникающим из административных правоотношений, правовое положение государственного органа отличается от правового положения ответчика в исковом производстве, который не связан никакими ранее представленными доказательствами и обстоятельствами.
Полномочия суда первой инстанции, рассматривающего жалобу на постановление, действие (бездействие) государственного органа или должностного лица, отличаются от полномочий суда первой инстанции в исковом производстве. Суд по делу, возникающему из административных правоотношений, может оставить обжалованный акт без изменения, а жалобу, заявление - без удовлетворения, отменить акт полностью или в части (признать недействительным) либо изменить его. В соответствии с КоАП РФ суд может отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотрение, отменить постановление и прекратить производство по делу (ст. 30.7). Такие полномочия есть и у суда кассационной инстанции <1>. Поскольку предметом деятельности суда первой инстанции в исковом производстве является спор о материальном праве, то он и не наделяется (и не может быть наделен) такими полномочиями.
--------------------------------
<1> По общему правилу суд первой инстанции, рассматривающий дело, возникающее из административных и иных публичных отношений, как и суд кассационной инстанции, может, отменив акт, вынести новое решение, если обстоятельства дела были установлены полно и правильно, только в исключительных случаях, прямо указанных в законе.

Так, по делам об оспаривании нормативных актов суд не вправе даже обязать государственный орган или должностное лицо внести в акт какие-либо изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Содержание приведенных выше полномочий подтверждают наш вывод о процессуальном характере спора в арбитражном суде первой инстанции, рассматривающем дело, возникающее из административных правоотношений, как и в суде кассационной инстанции. Все указанные выше полномочия не связаны с разрешением материально-правовых споров по существу.
Наконец, нельзя не видеть существенные различия между содержанием судебного решения по делу искового производства и содержанием решения суда первой инстанции, вынесенного по делу, возникшему из административных правоотношений, и постановления суда кассационной инстанции.
В судебном акте суда первой инстанции, вынесенном по делу, возникшему из административных правоотношений, и акте суда кассационной инстанции, принятом по кассационной жалобе, если жалоба оставляется без удовлетворения, должны быть приведены аргументы, свидетельствующие о законности и обоснованности вынесенного государственным органом или судом первой инстанции акта (а не о законности и обоснованности требований истца, как это должно быть по делу искового производства), и приведены основания, по которым отвергаются доводы жалобы о незаконности и необоснованности обжалуемого акта (а не основания, по которым отвергаются доводы проигравшей стороны). Если жалоба подлежит удовлетворению и постановление или решение отменяются, то суд обязан указать со ссылкой на закон и материалы дела основания отмены, свидетельствующие о его незаконности или необоснованности (а не основания удовлетворения материально-правовых требований заявителя, что далеко не одно и то же).
Из изложенного выше видно, что если сравнить производство по делам, возникающим из административных правоотношений, и кассационное производство, то у названных производств можно выделить немало общих специфических признаков, что обусловлено определенным сходством предмета судебной деятельности названных производств <1>. И вовсе не случайно в свое время закон рассматривал суды, разрешающие по существу споры, связанные с предоставлением земель, их изъятием для государственных и общественных нужд, прекращением прав на землю, а также жалобы на решения местных Советов народных депутатов по земельным спорам, в качестве судов второй инстанции (ст. 120 ЗК РСФСР, утв. ВС РСФСР 25 апреля 1991 г.). Вместе с тем оба этих производства (как и регулирующие их правовые нормы) и любое из них в отдельности существенно отличаются от искового, и их никак нельзя объединить в одно с исковым и называть исковым. Никто в литературе не называет кассационное производство исковым, а близкое ему по многим признакам производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, не только называют, но и почему-то считают исковым. Такой подход не только не логичен, но и не соответствует реальному положению производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в системе арбитражных процессуальных отношений, а также положению регулирующих его правовых норм в системе арбитражного процессуального права.
--------------------------------
<1> Наличие общих признаков названных производств вовсе не означает возможность их объединения в один институт. Эти производства отличаются друг от друга по многим признакам, и в частности субъектному составу, содержанию, объекту.

Итак, предмет и целевая направленность деятельности суда по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, существенно отличаются от предмета и целевой направленности его деятельности по делам искового производства. Именно это обстоятельство и предопределяет процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел каждого из названных производств: различен круг дел, подведомственных суду; различна сердцевина процессуального документа, направленного на возбуждение дела; отличаются предпосылки права на предъявление иска и жалобы; различны правовое положение государственного органа и гражданина или организации, обратившихся с жалобой в суд; отличаются полномочия суда (по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд не вправе применить последствия, предусмотренные нормой материального права) и основания их осуществления; различно содержание судебного акта; неодинаковы и правовые последствия, наступающие в результате принятия решения.
Исходя из этого, вызывает недоумение вывод Н.А. Грамошиной, которая не нашла "ни одной особенности, присущей процедуре рассмотрения дел из публичных правоотношений (кроме дел об оспаривании нормативных актов), которая была бы исключительной, чуждой и неприемлемой для искового производства" <1>.
--------------------------------
<1> Грамошина Н.А. Указ. соч. С. 12, 37.

Наша точка зрения относительно самостоятельности производства по делам, возникающим из административных правоотношений, во многом совпадает с позицией Т.В. Сахновой, которая считает, что публичные правоотношения с участием гражданина, которые при их спорности становятся предметом данного вида производства, есть опосредованная форма реализации конституционных прав и свобод. Соответственно, и процессуальная форма, отраженная в законодательной конструкции производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, также представляет собой опосредованный механизм защиты конституционных прав и свобод. Непосредственным объектом защиты по делам, возникающим из публичных правоотношений, является правовой интерес, который может выражаться в признании решения или действия (бездействия) органа государственной власти незаконным, нарушающим права и свободы гражданина <1>.
--------------------------------
<1> Сахнова Т.В. Указ. соч. С. 59.

Автор права, полагая, что процесс по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений, был бы исковым, если бы был разработан непосредственный механизм защиты конституционных прав и свобод. Однако такого механизма нет, и при разделении властей он вряд ли будет разработан <1>.
--------------------------------
<1> Исключением из общего правила являются дела по искам налоговых и других государственных органов о взыскании обязательных платежей, рассматриваемые в порядке, предусмотренном гл. 28 АПК РФ. По нашему мнению, данные дела являются делами искового производства, и правовые нормы, регулирующие особенности рассмотрения и разрешения таких дел, должны быть изъяты из разд. III АПК РФ.

Вместе с тем непонятно, о каких публичных правоотношениях с участием гражданина, которые при их спорности становятся предметом данного вида производства, у нее идет речь. Если о процессуальных или процедурных, то это верно. Но если о материальных (административных, налоговых и др.), то с ней трудно согласиться, поскольку возникший из этих отношений спор между гражданином, организацией и государственным органом уже решен государственным, административным органом - такой спор суду неподведомствен.
Думается, вряд ли следует названное производство рассматривать в качестве опосредованного механизма защиты конституционных прав и свобод. Дело в том, что даже при удовлетворении судом жалобы гражданина вовсе не факт, что государственный орган при новом рассмотрении дела вынесет положительное решение по его заявлению. Он вправе (и, по нашему мнению, обязан) вновь отказать заявителю в его просьбе, если при повторном рассмотрении дела будут выявлены иные имеющие существенное значение для дела обстоятельства. Так, Пленум ВАС РФ в Постановлении от 2 июня 2004 г. N 10 (в ред. от 10 ноября 2011 г.) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" верно разъяснил, что в случае если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене. При этом материалы дела об административном правонарушении направляются административному органу, постановление которого было признано незаконным и отменено (п. 9). Как видим, никаких предписаний судам указывать в судебном акте, как разрешить административное дело по существу государственному органу при новом его рассмотрении, в постановлении не дается.
В этом плане правовые последствия деятельности суда по делам, возникающим из административных правоотношений, схожи с правовыми последствиями деятельности суда кассационной инстанции. Отмена решения этим судом тоже вовсе не означает, что суд первой инстанции при новом рассмотрении дела вынесет иное решение, чем при его первоначальном рассмотрении.
Большие сомнения вызывает и вывод Т.В. Сахновой о том, что непосредственным объектом защиты по делам, возникающим из публичных правоотношений, является правовой интерес, который может выражаться в признании решения или действия (бездействия) органа государственной власти незаконным, нарушающим права и свободы гражданина. Требование о признании решения или действия (бездействия) органа государственной власти незаконным и его отмене вытекает из субъективного процессуального (процедурного) права гражданина, организации на получение законного и обоснованного решения, которому соответствует обязанность государственного органа вынести такое решение. Если вынесенное государственным органом решение не удовлетворяет заявителя и он, полагая свое право нарушенным, обжалует его в суд, то налицо спор о законности (незаконности), обоснованности (необоснованности) принятого решения, т.е. спор о процессуальном (процедурном) праве, который и является предметом судебной деятельности. Субъективное процессуальное (процедурное) право заявителя и будет непосредственным объектом защиты по этим делам.
Признавая решение или действие (бездействие) органа государственной власти незаконным или необоснованным, нарушающим права и свободы гражданина, суд тем самым непосредственно защищает его субъективное процессуальное (процедурное) право на получение законного и обоснованного решения. Выделение в качестве непосредственного объекта судебной защиты правового интереса в данном случае нецелесообразно, поскольку этот интерес здесь может быть реализован только в случае защиты судом субъективного процессуального (процедурного) права.
Если предметом деятельности суда по рассматриваемому производству является материально-правовой интерес, а не субъективное процессуальное право, то как объяснить, чем обусловлена специфика предпосылок права на обжалование, содержание жалобы, полномочий суда и др.?
Трудно согласиться и с авторами, отрицающими наличие спора по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и полагающими, что суд по этим делам проверяет законность и обоснованность обжалуемого акта, действия (бездействия). У авторов получается, что у суда по названным делам нет предмета деятельности. Проверка законности и обоснованности обжалуемого акта, действия (бездействия) - одна из задач, которая поставлена перед судом законом, а не предмет его деятельности <1>. Эта задача реализуется путем изучения материалов административного дела, рассмотрения доводов лица, подавшего жалобу, объяснений представителя государственного органа, а также мотивов вынесенного постановления.
--------------------------------
<1> Чечот Д.М. Указ. соч. С. 13.

О наличии процессуального (процедурного) спора по рассматриваемым делам свидетельствует, в частности, содержание жалобы гражданина, организации, которые не соглашаются с мотивами или выводами либо и с мотивами, и с выводами постановления и приводят (и в силу закона обязаны привести (п. п. 3, 4 ч. 1 ст. 199, п. 3, 4 ст. 209 АПК РФ)) в ней свои аргументы, подтверждающие свою правоту.
Если предположить, что по делам, возникающим из административно-правовых отношений, отсутствует спор о праве, то появляется много непростых вопросов: действует ли здесь принцип состязательности; если действует, то зачем и какова его роль? Как расценить угрозу оставления без движения и возвращения жалобы (заявления) в случае невыполнения заявителем требований (п. п. 3, 4 ч. 1 ст. 193, п. п. 3, 4 ч. 1 ст. 199, п. 3, 4 ст. 209 АПК РФ)? Чем занимается арбитражный суд на стадии судебного разбирательства? Зачем нужны судебные прения по этим делам? Зачем арбитражному суду предоставлено право признать обязательной явку представителя административного органа, принявшего оспариваемое решение, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений?
Если нет спора о праве, то нет необходимости, оставляя жалобу без удовлетворения, указывать в решении о несостоятельности ее доводов или, отменяя его, приводить в решении аргументы, указывать основания, по которым постановление отменяется.
Наконец, такая точка зрения на проблему никак не вяжется с понятием спора о праве, с пониманием арбитражного суда как органа спорной юрисдикции, призванного рассматривать споры о праве.
Действительно, по делам, возникающим из административно-правовых отношений, нет спора о материальном праве, но спор о процессуальном (процедурном) праве есть. Он и является предметом деятельности суда.
Взяв за основу это положение, нетрудно объяснить, почему заявление об оспаривании ненормативного акта подлежит оставлению без рассмотрения, если суд установит, что имеется спор о праве. В данном случае речь идет о праве материальном. Спор о материальном праве не может быть предметом деятельности суда в рамках производства по делам, возникающим из административных правоотношений, поэтому суд должен оставить поданное заявление без рассмотрения.
Противоречива позиция тех ученых, которые считают производство по делам, возникающим из административных правоотношений, самостоятельным видом судопроизводства и вместе с тем утверждают, что здесь предметом деятельности суда является спор, возникающий из материально-правовых отношений: административных, налоговых, конституционных, бюджетных и др. <1>. Как показано выше, по названным делам арбитражный суд материально-правовые споры не рассматривает. Поэтому если считать, что по названным делам есть спор о материальном праве, то следовало бы отнести это производство к исковому, как это вполне логично делают А.Т. Боннер, Н.А Грамошина, А.В. Юдин и другие ученые <2>.
--------------------------------
<1> Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. В.В. Ярков. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 372 - 373.
<2> Автор считает, что положения, изложенные в данной статье применительно к производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в арбитражном процессе, вполне можно отнести и к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском процессе.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Арбитражный процесс, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ