К вопросу о подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов в контексте положений Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ. Статьи по предмету Арбитражный процесс

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Арбитражный процесс. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ О ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ АРБИТРАЖНЫМ СУДАМ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В КОНТЕКСТЕ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 27 ИЮЛЯ 2010 Г. N 228-ФЗ <1>

Н.А. АНДРИАНОВ

--------------------------------
<1> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4197.

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <2> судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ, ч. 1 ст. 4 ФКЗ "О судебной системе РФ").
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

В состав судебной системы входят арбитражные суды, на которые возложены задачи по защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 4, 5 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в РФ" <3>, ст. 2 АПК РФ). Данные правовые нормы означают, что никакие другие органы и должностные лица не вправе осуществлять правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, пересматривать решения арбитражных судов <4>.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
<4> См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут // СПС "КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства".

В числе возможных способов защиты гражданских прав ст. 12, 13 Гражданского кодекса РФ называют признание недействительным акта (в том числе нормативного) государственного органа или органа местного самоуправления.
Согласно п. 1 ст. 11 ГК РФ защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляют в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд.
Компетенция арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов определяется п. 1 ст. 29 АПК РФ. Указанная норма в редакции Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ относила к ведению арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Разъясняя положения ст. 29 АПК, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <5> (п. 3) указал, что названные в п. 1 ст. 29 АПК дела, в том числе отнесенные к подсудности Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 34, а также названные в ст. 192 Кодекса, подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.
--------------------------------
<5> Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.

В п. 1 информационного письма N 80 от 13 августа 2004 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" <6> Президиум ВАС РФ также указал, что при рассмотрении данной категории дел арбитражным судам следует проверять, имеется ли федеральный закон, который отнес рассмотрение таких дел к их компетенции. Если при решении вопроса о принятии заявления о признании нормативного правового акта недействующим судья установит, что в применяемом федеральном законе арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать такое заявление, данное заявление может быть возвращено на основании, предусмотренном п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК, а если это обстоятельство будет установлено в судебном заседании, производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Кодекса.
--------------------------------
<6> Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

Действовавшая в редакции Закона от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ формулировка п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ подвергалась критике в научных работах, посвященных вопросам определения компетенции арбитражных судов. Так, например, О.А. Гринкевич высказывала мнение о том, что такая формулировка противоречит принципу отнесения спора к ведению судов общей юрисдикции или арбитражных судов, обусловленному общей компетенцией первых и соответственно специальной компетенцией вторых, вносит путаницу при обращении в суды за защитой нарушенного права, поскольку ни предмет спора, ни субъектный состав участников не имеют значения, если нет федерального закона, прямо относящего рассмотрение таких дел к компетенции арбитражных судов <7>.
--------------------------------
<7> Гринкевич О.А. Вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов по ГПК РФ и АПК РФ // Юрист. 2010. N 10 // СПС "КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства".

Однако такая позиция не является бесспорной. Другие авторы указывают на то, что именно специальная компетенция арбитражных судов обусловливает необходимость определения в законе круга дел, отнесенных к их ведению. Так, А.В. Абсалямов в диссертационном исследовании, посвященном вопросам административного судопроизводства в арбитражном суде, отмечает, что "поскольку арбитражные суды - это суды по рассмотрению экономических споров между организациями, гражданами-предпринимателями в рамках гражданского оборота и публично-правовых отношений, то арбитражные суды вправе рассматривать только те дела, которые прямо отнесены к их компетенции в соответствии с федеральными законами. Все остальные дела отнесены к ведению иных судов - общей юрисдикции, Конституционного Суда Российской Федерации. Главным критерием отнесения дела к ведению арбитражного суда является характер спорного правоотношения. Он должен быть гражданским, административным либо иным, связанным с предпринимательской деятельностью" <8>.
--------------------------------
<8> Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: Теоретико-методологические аспекты: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.

Комментируя развитие современного арбитражного процессуального законодательства, профессор В.В. Ярков отмечает тенденцию постепенного сосредоточения всех дел, связанных с предпринимательской и иной экономической деятельностью, в компетенции арбитражных судов. "При сохранении отдельных спорных и смежных вопросов подведомственности, - пишет он, - окончательно сформировалось понимание основного критерия подведомственности как характера спорного правоотношения и содержания спора (дела) - связано ли оно с предпринимательской или иной экономической деятельностью либо нет. Критерий субъектного состава хотя и остался, но ушел постепенно на второй план, тем самым обеспечивая специализацию каждого из судов гражданской юрисдикции" <9>.
--------------------------------
<9> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. В.В. Яркова. М.: Волтерс Клувер, 2004 // СПС "КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства".

Между тем вопросы подведомственности дел арбитражным судам как специализированным судам, разрешающим споры в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не теряют своей актуальности.
Выступая на VII Всероссийском съезде судей, Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что дальнейшее совершенствование правил определения компетенции судов, в том числе и развитие специализации судов, призвано способствовать повышению качества судебной системы. В том же выступлении глава государства обратил внимание на необходимость находить баланс между текущими способами отправления правосудия, текущим видом компетенции, распределения компетенции и теми пожеланиями, которые высказываются. "Как минимум можно было бы рассмотреть ряд вопросов, в том числе и вопрос об отнесении к специальной компетенции арбитражных судов дел о банкротстве не только корпоративных споров, но и споров, вытекающих из налоговых и таможенных правоотношений, финансового рынка, инвестиционной, антимонопольной деятельности. Эта деятельность весьма специфична, - отметил он, - и требует специальных познаний" <10>.
--------------------------------
<10> Медведев Д.А. Выступление на VII Всероссийском съезде судей. 02.12.2008 // URL: http://archive.kremlin.ru/.

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ п. 1 ч. 1 ст. 29 Кодекса изложен в новой редакции. В соответствии с действующей редакцией данной нормы арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения; валютного регулирования и валютного контроля; таможенного регулирования; экспортного контроля; патентных прав и прав на селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секрета производства (ноу-хау), средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; антимонопольного регулирования; естественных монополий; регулирования банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; использования атомной энергии; государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; электроэнергетики; долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; рынка ценных бумаг; создания, деятельности коммерческих организаций и управления ими; создания, ликвидации (прекращения) инвестиционных фондов и управления ими; несостоятельности (банкротства); размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; рекламы; лотерей; организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в иных сферах. Как отразилось изменение закона на объеме компетенции арбитражных судов?
Представляя законопроект о внесении изменений в АПК в Государственной Думе, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванов в части изменения подведомственности дел об оспаривании нормативных актов отметил: "У нас сложилась очень любопытная ситуация. Наши суды рассматривают все дела по железнодорожной перевозке грузов, а дела о нормативных актах в сфере железнодорожной перевозки рассматривает Верховный Суд. Конечно, это вызывает определенные вопросы, поскольку желательно было бы, чтобы споры о нормативных актах в сфере предпринимательской или экономической деятельности рассматривал тот суд, у которого есть судебная практика по конкретным гражданским и административным делам в соответствующей сфере. Поэтому мы предлагаем установить правило о том, что и споры по поводу нормативных актов распределяются между нашими судебными системами по предметному критерию, то есть в зависимости от того, касается этот спор предпринимательской или иной экономической деятельности или не касается. Многие наши экономические ведомства поддерживают этот подход и, более того, неоднократно нас просили, чтобы мы взяли эти категории дел к своему рассмотрению" <11>.
--------------------------------
<11> Стенограмма Пленарного заседания Государственной Думы РФ от 2 декабря 2009 г. // URL: http://www.duma.gov.ru/.

Первоначально текст внесенного ВАС РФ законопроекта, принятый Государственной Думой РФ в первом чтении, предусматривал отнесение к подведомственности арбитражных судов дел "об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности" <12>. То есть из действовавшей редакции п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК была исключена отсылка к федеральным законам, прямо предусматривающим возможность оспаривания нормативного акта в арбитражном суде.
--------------------------------
<12> Проект Федерального закона N 211568-5 "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" (ред., принятая ГД ФС РФ в первом чтении 02.12.2009) // СПС "КонсультантПлюс: Законопроекты".

В итоговом варианте, как видно, законодатель пошел по несколько иному пути: сохраняя положение о возможности оспаривания нормативных актов в случаях, предусмотренных Федеральным законом, в п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК перечислены сферы правоотношений, проверка нормативных актов в которых отнесена к компетенции арбитражных судов. Как следует из новой редакции ст. 29 Кодекса, в основу разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции положен такой критерий, как характер дела.
Данная редакция п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ обусловлена необходимостью четкого разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в вопросах оспаривания нормативных правовых актов. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П (п. 4.2), подсудность дел не может считаться установленной при нечетком или расширительном определении судебной компетенции, допускающем ее произвольное толкование правоприменителем <13>. Той же позиции придерживался Комитет Госдумы РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, обращая внимание на необходимость дополнительного обсуждения предложенного ВАС РФ проекта редакции п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ с учетом сложившихся в праве подходов к понятиям предпринимательской и иной экономической деятельности <14>.
--------------------------------
<13> Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 5.
<14> Решение Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 20 октября 2009 г. N 77(2) "О проекте Федерального закона N 211568-5 "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс: Законопроекты".

Изменения, внесенные в п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ, не затронули общего критерия определения компетенции арбитражных судов: в силу абз. 1 ч. 1 ст. 29 АПК дела об оспаривании нормативных актов, регулирующих отношения в поименованных в п. 1 ч. 1 ст. 29 Кодекса сферах, относятся к подведомственности арбитражных судов, если спор связан с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Подобный подход ранее был обозначен Президиумом ВАС РФ в п. 12 информационного письма N 80 от 13 августа 2004 г.: разъясняя положения п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ (в настоящее время норма сохранена в ч. 9 ст. 4 Федерального закона от 27 ноября 2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" <15>), Высший Арбитражный Суд отметил, что, поскольку в упомянутой норме отсутствует указание на субъектный состав участников правоотношений, из которых возник спор, как критерий определения подведомственности, рассмотрение дел, связанных с обжалованием нормативных правовых актов федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, относится к исключительной компетенции арбитражных судов вне зависимости от состава участников таких споров в тех случаях, когда эти акты затрагивают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
--------------------------------
<15> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6752.

Аналогичный подход в разграничении компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции закреплен в ч. 2 ст. 138 НК РФ, которая предусматривает, что организации и индивидуальные предприниматели обжалуют нормативные акты налоговых органов в арбитражном суде, а физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, - в суде общей юрисдикции.
Этим же критерием необходимо руководствоваться при решении вопроса о подведомственности, когда арбитражный суд назван в числе органов, компетентных разрешить дело об оспаривании нормативного акта, наряду с судом общей юрисдикции.
Так, например, в ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что нормативные акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд. Президиум ВАС РФ в п. 9 информационного письма N 80 от 13 августа 2004 г. указал, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. К аналогичным выводам Президиум ВАС РФ пришел в Постановлении от 3 марта 2009 г. N 14906/08.
Вместе с тем следует учитывать, что норма абз. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ не исключает возможности отнесения федеральным законом дел об оспаривании нормативных правовых актов к ведению арбитражных судов и в случаях, когда спор не связан с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности. Так, например, ч. 10 ст. 23.1 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <16> закрепляет правило о том, что споры, связанные с осуществлением государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, подлежат рассмотрению в арбитражном суде. При этом данная норма не ставит подведомственность дела в зависимость от того, связан спор с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности или нет (в частности, арбитражному суду по смыслу названной нормы подведомственны и споры, связанные с государственным регулированием цен (тарифов) на электроэнергию для населения).
--------------------------------
<16> Введена Федеральным законом от 26 июля 2010 г. N 187-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4156.

Проведенный анализ вопросов подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов в контексте изменений, внесенных в п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ, позволяет сделать вывод о том, что компетенция арбитражных судов по рассмотрению данных дел в целом расширена за счет поименования в статье тех сфер общественных отношений, возможность оспаривания нормативных актов в которых до внесения изменений в АПК не была предусмотрена Федеральным законом (например, в сфере валютного регулирования и валютного контроля, патентных прав и прав на селекционные достижения, долевого строительства многоквартирных домов и др.). Кодекс по-прежнему содержит открытый перечень подведомственных арбитражному суду дел данной категории, предусматривая, что иными федеральными законами к компетенции арбитражных судов могут быть отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов в не поименованных в ст. 29 АПК сферах.
В целом можно отметить, что процессуальное законодательство в области подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам развивается по пути расширения компетенции арбитражных судов с сохранением при этом их специализации в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Арбитражный процесс, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ