ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Арбитражный процесс. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ФОРМА РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ И АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Ю.А. ПОПОВА
Вопрос о процессуальной форме судебного контроля за законностью нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц чрезвычайно дискуссионен.
Нет надобности в том, чтобы детально подтверждать теоретические поиски ученых-административистов, ученых-процессуалистов, практикующих судей вариантов законодательного урегулирования формы разрешения правовых споров, обязательными субъектами которых являются органы публичной власти или их должностные лица, - отношений "по вертикали", властеотношений.
На наш взгляд, проблема состоит в том, чтобы определить с предельной ясностью предметно-правовую составляющую споров, возникающих из публичных правоотношений, и в этой связи определить правовые формы разрешения этих споров.
Если проанализировать все имеющиеся работы ученых относительно сущности предмета административной юстиции, то они в основном характеризуются как предмет административного, а не процессуального права и исследуются учеными-административистами как деятельность компетентных органов власти по разрешению споров, возникающих из властеотношений. В этой связи представляется целесообразным определить признаки, характеризующие сущность публично-правовых споров, а затем определить процессуальную форму их разрешения.
С нашей точки зрения, правовая квалификация публично-правового спора характеризуется следующими признаками.
Во-первых, форма обращения в суд - заявление.
Во-вторых, обязательными субъектами спорных правоотношений будут: до процесса гражданин или организация, чьи права нарушены, и орган публичной власти или должностное лицо, издавшие нормативный правовой акт, принявшие решение, совершившие действие, не совершившие юридически значимое действие (бездействие), которыми нарушены права, свободы, законные интересы субъектов тех или иных публичных правоотношений. В процессе отмеченные субъекты будут именоваться: заявитель и заинтересованное лицо (ст. 34 ГПК РФ).
Третьим признаком, как мы полагаем, является предмет спора. Им будет законность акта, решения, действия (бездействия) органа публичной власти или его должностного лица.
Четвертым признаком будет предмет судебного разбирательства. Это будет правовой спор о законности акта, решения, действия (бездействия) органа публичной власти или его должностного лица.
Предмет судебной защиты характеризует пятый признак публично-правового спора. Поскольку разрешения спора о праве по этим делам не допускается, а следовательно, невозможна и защита субъективного права, то непосредственным предметом защиты будет законный интерес заявителя. Это, однако, не исключает того, что защита законного интереса опосредованно обеспечивает защиту публичного или частного субъективного права. К примеру, суд, признавая недействующим нормативный правовой акт, не разрешает спор о праве, но оспоренный нормативный правовой акт, нарушивший права, свободы граждан, признанный недействующим, дает право на защиту того или иного субъективного права (абз. 5 ст. 12 ГК РФ).
И наконец, шестой признак характеризует сущность судебного решения по публично-правовому спору. Суд в резолютивной части должен дать четкий, определенный ответ на требование заявителя: признать оспариваемые акты, решения, действия (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц незаконными и тем самым удовлетворить требования заявителя, либо отказать в удовлетворении требования, признав оспариваемые акты, решения, действия (бездействие) соответствующими закону.
Таковы, по нашему мнению, признаки правового спора, возникающего из публичных правоотношений, подлежащего разрешению в суде.
Дела, возникающие из публичных правоотношений, указанные в ст. 245 ГПК РФ, имеют открытый перечень.
Разброс теоретических концепций, мнений относительно места производства по делам об административных правонарушениях явился результатом противоречивости принятых федеральных законов: КоАП, ГПК, АПК РФ.
Суть этих разночтений достаточно разительна. Так, ГПК РФ исключил производство по делам об оспаривании законности привлечения граждан к административной ответственности, а также деятельность суда по привлечению к административной ответственности. При этом такое решение принято правоприменительным органом - Пленумом Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ" // БВС РФ. 2003. N 3. С. 1.
Это Постановление не одобрено некоторыми учеными (М.К. Треушников, В.В. Ярков, Ю.А. Попова, Г.Л. Осокина) по тому основанию, что эти дела практически не изъяты из судебной подведомственности и рассматриваются судами общей юрисдикции, которые применяют как общие правила ГПК РФ, так и специальные (гл. 23 ГПК РФ), а также процессуальные и материальные нормы КоАП <2>.
--------------------------------
<2> Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2003. С. 438 - 439; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М., 2004. С. 464 - 465; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.А. Викут. М., 2006. С 309 - 310; Осокина Г.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений: Учеб. пособие. Томск, 2006. С. 22.
Весьма обстоятельно дискуссионные проблемы определения процессуальной формы рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений в свете новых КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ, изложены в статье Н.А. Громошиной <3>.
--------------------------------
<3> Громошина Н.А. Об административном судопроизводстве сквозь призму АПК РФ и ГПК РФ // Zex Russica (Научные труды МГЮА). 2006. N 6. С. 1069 - 1088.
Полемика относительно процессуальной формы рассмотрения дел из публичных правоотношений подтверждает необходимость определенности и дифференциации материально-правовой природы исследуемых дел и выработки адекватной процессуальной формы их рассмотрения и разрешения.
На наш взгляд, необходимо уточнить понятие "дела, возникающие из публичных правоотношений" (выделено нами. - Ю.П.).
Перечень дел, отнесенных процессуальным законодательством к ведению судов общей юрисдикции (подраздел III раздела II ГПК РФ) и судов арбитражной юрисдикции (раздел III АПК РФ), позволяет сделать несколько выводов.
Во-первых, различается обозначение указанных подразделов и разделов.
В ГПК РФ соответствующий подраздел обозначен: "Производство по делам, возникающим из публичных (выделено нами. - Ю.П.) правоотношений". Статья 245 ГПК РФ устанавливает перечень наиболее социально значимых и наиболее распространенных в судебной практике дел, оставляя открытым этот перечень. Полагаем, что ст. 245 можно было бы дополнить делами по защите политических прав и свобод (свобода слова, мысли, митингов, собраний и т.п.).
Следует отметить, что АПК РФ 2002 г. "уведомительным" порядком обозначил в структуре арбитражного процессуального законодательства административное судопроизводство. Это прямо вытекает из содержания ст. 29 АПК РФ: "Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства (выделено нами. - Ю.П.) возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности". Далее идет перечисление категорий дел. Этот перечень является открытым. Отнесение к подведомственности иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваемых арбитражными судами в порядке административного судопроизводства, отнесено к компетенции федерального законодательства.
Таким образом, с одной стороны, арбитражное процессуальное законодательство следует положению ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, предусматривающему наряду с гражданским и административное судопроизводство. С другой стороны - раздел III АПК РФ обозначен не административным судопроизводством, а: "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений".
Анализ ст. 189 АПК РФ, определяющей порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, указывает, что эти дела рассматриваются так же, как и в исковом производстве, "с особенностями, указанными в настоящем разделе, если иные правила административного судопроизводства (выделено нами. - Ю.П.) не предусмотрены федеральным законом".
Приведенные положения арбитражного процессуального законодательства убеждают в наличии административного судопроизводства в арбитражном процессе?!
Но в таком случае должно быть административное судопроизводственное законодательство, т.е. Административный процессуальный кодекс (АдмПК РФ), аналогичный ГПК РФ и АПК РФ?
Но его, как известно, нет!
Разработанный проект: "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" <4> оказался не в полной мере отвечающим для отправления правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений.
--------------------------------
<4> Российская юстиция. 2004. N 3.
В АПК РФ обозначен раздел III: "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных (выделено нами. - Ю.П.) правоотношений". Из приведенных обозначений усматривается, что АПК РФ разграничивает термины: "административные" и "публичные" правоотношения. Однако и ст. 29 АПК РФ, и структура раздела III вначале излагают подведомственность (ст. 29 АПК) и порядок рассмотрения дел прежде из публичных правоотношений (соответственно: п. п. 1, 2 ст. 29 АПК и ст. ст. 191 - 196, 197 - 201), а затем уже из административных правонарушений (ст. ст. 202 - 211 АПК РФ).
Приведенные терминологические и структурные различия не только демонстрируют непоследовательность законодателя, но и заставляют усомниться в правильности определения понятийного содержания терминов "публичные правоотношения", "административные правоотношения".
В связи с этим весьма актуально и непреходяще мнение Р.О. Халфиной: "Строгость и научная обоснованность понятийного аппарата имеет особенное значение в правовой науке, поскольку результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности" <5>.
--------------------------------
<5> Халфина Р.О. Критерии истинности в правовой науке // Советское государство и право. 1974. N 9. С. 27.
Поэтому есть необходимость рассмотреть и определить правовое содержание понятий: "споры из публичных правоотношений" и "споры из административных правоотношений". Это позволит приблизить решение вопроса о процессуальной форме разрешения тех или иных категорий дел, рассматриваемых согласно действующему законодательству по правилам КоАПа РФ, АПК РФ и ГПК РФ.
Полагаем, что в соответствии с Конституцией РФ, определившей виды судопроизводств, в порядке которых осуществляется судебная власть и ее главная функция - правосудие, необходимо разработать соответствующее законодательство. В частности, рассмотрение и разрешение дел, возникающих из гражданских правоотношений, должно регулироваться Кодексом гражданского судопроизводства; административных дел - Кодексом административного судопроизводства, уголовных - Кодексом уголовного судопроизводства.
Привлекательность этих предложений, по мнению автора, не только в следовании букве Конституции РФ (ч. 2 ст. 118), что само по себе важно, но и в том, чтобы определить и отделить "судопроизводство" от "процесса". Нами ранее неоднократно высказывалось мнение, что в сегодняшних правовых реалиях следует признать неверным, не соответствующим сути осуществляемых функций, когда "гражданский процесс", "арбитражный процесс", "уголовный процесс", регулирующие отправление судом правосудия, стоят в одном ряду с "таможенным", "налоговым", "нотариальным", "бюджетным" и т.п. процессами, регулирующими движение той или иной юридической материи, процедурные вопросы.
Следуя требованию точности и определенности в праве, мы полагаем целесообразным и необходимым считать, что деятельность суда по осуществлению правосудия должна регулироваться судопроизводственным кодексом.
Если согласиться с высказанным суждением, то вряд ли целесообразно для рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных правоотношений, создавать систему административных судов. Ведь уживаются в системе судов общей юрисдикции дела из гражданских и уголовных правоотношений без специальных судов по уголовным делам. В арбитражных судах рассматриваются дела в порядке административного судопроизводства (?!) без создания административных судов, в административных коллегиях. По пути создания таких коллегий уже пошли суды общей юрисдикции. Налицо специализация судей, а не судов.
Возможно, целесообразно ввести в действующие АПК РФ и ГПК РФ (назвав их судопроизводственными кодексами) специальный раздел "Административное судопроизводство".
Это, по нашему мнению, позволит расставить точки над i. Имеем в виду компактность судопроизводственного законодательства, его структуризацию в целях обеспечения доступности правосудия по гражданским и административным делам как субъектов частноправовых, так и публичных, административных правоотношений.
Это позволит реально обеспечить своевременную защиту нарушенных прав, свобод, законных интересов всех субъектов спорных правоотношений.
Автором данного исследования предпринимались попытки сформулировать понятие "административное судопроизводство". Оно было неоднозначным.
Так, полагая, что административное судопроизводство будет составной частью ГПК (в преддверии принятия ГПК РФ 2002 г.), оно определялось следующим образом: "Административное судопроизводство - это процессуальная форма деятельности административного суда по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти, их должностными лицами и гражданами, другими субъектами властеотношений о законности принятых правовых актов, решений, действий (бездействия) <6>. Процессуальной формой рассмотрения этих дел автор полагал гражданскую процессуальную форму (ГПК), а в будущем - административно-процессуальную (судопроизводственную), урегулированную Административным процессуальным кодексом <7>.
--------------------------------
<6> Попова Ю.А. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции // Государство и право. 2002. N 5. С. 30 - 34.
<7> Попова Ю.А. Там же. С. 34.
Позднее, в связи с уточнением правовой природы споров в управленческой сфере, автор предложил выделить в самостоятельную категорию споры об административных правонарушениях, регулируемых КоАП РФ. Административное судопроизводство определялось как деятельность административных судов по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП <8>. Формой разрешения таких споров должна быть административная процессуальная (судопроизводственная), урегулированная Кодексом административного судопроизводства.
--------------------------------
<8> Попова Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. 2002. С. 17.
С учетом сегодняшнего состояния теории, законодательства и судебной практики рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, предложения по определению процессуальной формы (судопроизводственной) рассмотрения этих споров могут состоять в следующем.
Согласно правовой квалификации споров в сфере публичных, административных правоотношений по предмету спора и предмету судебной защиты их можно разделить на две большие классификационные группы.
Первую из них составят споры публично-правового характера, затрагивающие интересы многочисленной группы лиц.
К ним следует отнести:
- дела об оспаривании нормативных правовых актов;
- дела по защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме;
- дела по спорам о компетенции;
- дела по защите политических прав и свобод;
- иные дела из публичных правоотношений, отнесенные федеральным законом к судебной подведомственности.
Ко второй группе дел можно отнести:
- дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти или их должностных лиц;
- дела об административных правонарушениях, урегулированных нормами КоАП.
Формой разрешения этих дел должна быть судопроизводственная, урегулированная Кодексом административного судопроизводства РФ.
Органами рассмотрения будут суды общей и арбитражной юрисдикции по делам, отнесенным к их компетенции Кодексом административного судопроизводства.
В связи с этим представляется, что Кодекс административного судопроизводства должен состоять из двух частей: первый раздел - производство по делам из публичных и административных правоотношений в суде общей юрисдикции и второй раздел - в судах арбитражной юрисдикции.
Таким образом, эти дела будут иметь самостоятельную процессуальную форму рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных и административных правоотношений, урегулированных Кодексом административного судопроизводства РФ.
Предложенный вариант, по нашему мнению, предполагает специализацию судей первой инстанции и создание административных коллегий в вышестоящих судебных инстанциях (похожее положение уже имеется в системе арбитражных судов). К тому же это избавит от необходимости формирования системы специализированных административных судов с их сложным структурным построением (имеется в виду законопроект ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации").
Необходимость кодификации административного судопроизводства обусловлена той спецификой дел, которые сегодня весьма скромно урегулированы в действующих АПК РФ и ГПК РФ.
Этот недостаток вряд ли может быть восполнен актами толкования высших органов судебной власти (Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ).
Явно недостаточная урегулированность судебного рассмотрения и разрешения дел публично-правового характера подтверждается весьма обстоятельными Постановлениями Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 и от 10 февраля 2009 г. N 2 <9>.
--------------------------------
<9> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. 2008. N 1. С. 5 - 13; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" // БВС РФ. 2009 N 4. С. 7 - 16.
Создание добротного кодифицированного акта, регулирующего деятельность суда по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений, будет способствовать решению задач по защите прав, свобод, законных интересов субъектов публичных правоотношений.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Арбитражный процесс, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: