Правоохранительная политика России в условиях модернизации (исторический аспект). Статьи по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ (ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ) <1>

А.В. МАЛЬКО, В.А. ЗАТОНСКИЙ, О.Н. КОРЖИКОВ

--------------------------------
<1> Работа выполнена при поддержке РФФИ (проект N 09-06-00156а).

Прогресс общества в значительной степени определяется качественным состоянием проводимой государством политики, способностью государственной власти выстраивать соответствующую насущным потребностям и долгосрочным перспективам стратегию социальных преобразований. Значение политического фактора существенно возрастает в условиях модернизации, затрагивающей сами основы социально-экономической, политико-правовой и духовной организации общества. Именно такой период переживает Россия с конца 80-х годов XX в.
Для современной российской правовой политики ныне переживаемый этап - один из наиболее ответственных. Он связан с формированием демократической правовой системы, созданием механизмов обеспечения и защиты прав и свобод личности, совершенствованием правовых основ деятельности государственной власти, укреплением законности и правопорядка, повышением эффективности законодательной и правоприменительной (прежде всего ее правоохранительной формы) деятельности, формированием социально ответственного и справедливого правосудия, выработкой адекватных мер противодействия коррупции и иным правонарушениям и т.д. <2>. Все это выдвигает проблему правовой политики во всех ее разновидностях в число первоочередных задач отечественной юридической науки.
--------------------------------
<2> См.: Медведев Д.А. Россия, вперед! // Российская газета. 10.09.2009.

Правоохранительная политика, на наш взгляд, это: а) комплекс идей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в виде стратегии и тактики государства в сфере властной реализации юридических норм; б) научно обоснованная, последовательная и системная деятельность специальных субъектов, наделенных властными полномочиями, направленная на охрану норм права от каких бы то ни было нарушений. Речь идет о статическом и динамическом состоянии правоохранительной политики (как и любой иной), которые вовсе не исключают, а дополняют друг друга <3>.
--------------------------------
<3> См.: Матузов Н.И. Правовая политика как важнейшая проблема российской юридической науки // Правовая политика: от концепции к реальности / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2004. С. 14; Он же. Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI века // Правовая политика России: теория и практика / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2007. С. 35.

Реализация правоохранительной политики - это прежде всего применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания (взыскания), а также реализация мероприятий, направленных на недопущение, предупреждение правонарушений в будущем. Последнее направление может быть представлено относительно самостоятельной разновидностью правовой политики государства - криминологической политикой <4>.
--------------------------------
<4> См.: Лопашенко Н.А. Криминологическая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 379 - 395.

В связи со сказанным определенный интерес представляют процессы формирования правоохранительной политики во второй половине XIX в. Это, как известно, было время великих реформ, которые изменили уклад российской жизни, рационализировали многие государственные структуры. В данной статье мы вспомним лишь некоторые, ключевые, с нашей точки зрения, аспекты самодержавной правоохранительной политики того периода отечественной истории государства и права, которые, как представляется, будут полезны в условиях модернизации современной российской правоохранительной системы, при формировании демократической политики в данной сфере.
Социально-политическая ситуация в России во второй половине XIX в. характеризовалась современниками как предкризисная. А. Головатенко писал, что причиной, подтолкнувшей к реформе 1861 г., стал подъем в стране классового и революционного движения. Император и правительство оказались перед альтернативой: или реформа, или революция. Публицист, общественный деятель, редактор славянофильского журнала "Русская беседа" А.И. Кошелев так сформулировал весьма распространенные в либеральных кругах взгляды на политические преобразования: "Бюрократию и устройство, ею порожденное и покровительствующее, изменить постепенно и по частям - невозможно. Надобно пресечь корень зла; а это может совершиться или через кровавые революции, или посредством благовременного искреннего и полного единения царя с народом" <5>.
--------------------------------
<5> Цит. по: Головатенко А. История России. М., 1994. С. 126.

Первые шаги в правоохранительной политике затронули институты полиции и суда. При этом реформаторы пытались корректировать деятельность отдельных правоохранительных структур с целью их приспособления к европейским стандартам. Однако вскоре стало ясно, что модернизировать отдельные элементы системы невозможно без ее радикальной реформы.
Проблема радикального реформирования правоохранительной системы состояла в реализации нескольких, казалось бы, никак не связанных друг с другом задач. Так, по справедливому мнению О.И. Чистякова и Т.Е. Новицкой, судебную реформу нельзя было осуществить без решения крестьянского вопроса. Именно поэтому судебная реформа разрабатывалась параллельно с крестьянской. "Если судебную реформу невозможно было провести без раскрепощения крестьян, то и раскрепощение требовало, по мнению даже самих помещиков, преобразования судебной системы, хотя бы уже потому, что освобожденные крестьяне выходили из-под юрисдикции их бывших владельцев" <6>.
--------------------------------
<6> Чистяков О.И., Новицкая Т.Е. Реформы Александра II. М., 1998. С. 25.

Как пишет Н.А. Жильцов <7>, Судебная реформа 1864 г. решила задач намного больше, нежели предполагалось. Она затронула все правоохранительные институты: юстицию, полицию, жандармерию, суд, прокуратуру, адвокатуру и законодательство, регламентировавшее их деятельность. Названный автор считает, что данную реформу можно отнести к системной реформе, изменившей не только отдельные элементы государственного механизма, но и всю правоохранительную систему в совокупности. В этом случае вполне корректно употреблять дефиницию "реформа правоохранительной системы", что позволит комплексно исследовать историко-правовые проблемы ее организации и функционирования.
--------------------------------
<7> Жильцов Н.А. Правоохранительная система самодержавной России в период с февраля 1861 по февраль 1917 г. (историко-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 86.

Реформа правоохранительной системы стала частью правоохранительной политики, направленной на реализацию задач переустройства общества, основанного на патриархальных, феодально-крепостных традициях. Правоохранительная политика этого периода выражалась в создании принципиально новой - правоохранительной - модели государства, связанной с модернизацией судебно-полицейской системы.
Правоохранительная политика в период царствования Александра II отражала его представления о российском праве. Император многое заимствовал из зарубежных правовых систем. Использовалась как общая правовая концепция развития правовой действительности, так и отдельные элементы конкретной национальной правовой культуры. В то же время особенностью его правоохранительной политики являлась приверженность к российским традициям в праве. Царь выделил явные приоритеты, главным из которых можно считать принцип сохранения основ самодержавной власти.
На сохранение основ самодержавия работала вся правоохранительная система, начиная от судебных органов, заканчивая жандармерией. Изменения государственного механизма, включая и правоохранительные органы, в той или иной мере закрепляли, усиливали императорскую власть и самодержавный режим. Если внимательно посмотреть на правоохранительную политику и связанные с ее реализацией реформы 1861 - 1871 гг., можно выявить ряд закономерностей. Одна из них - это сохранение инициативы императора в деле реформирования государства, именующаяся "инициатива сверху". Другая закономерность связана с методикой проведения реформ, когда вначале реформировался базис, а затем надстройка. Третья заключалась в создании гибкой правоохранительной системы по европейскому образцу, способной защищать всю государственную систему.
В то же время Александр II недостаточно эффективно использовал свой ресурс для создания дееспособной правоохранительной системы, в результате чего система дала сбой. Это подтверждает мысль о том, что на формирование правоохранительной политики государства оказывали существенное влияние силы, не заинтересованные в кардинальном изменении российского правового режима, в результате этого возник конфликт интересов. После убийства Александра II указанные силы взяли верх, о чем и возвестил обнародованный 29 апреля 1881 г. Манифест о незыблемости самодержавия. В нем новый император Александр III выразил намерение утверждать самодержавную власть и ограждать ее "для блага народного от всяких на нее поползновений". В соответствии с изменившимся правительственным курсом в 80-х - начале 90-х годов в области местного управления, суда, просвещения и печати был принят ряд законодательных актов, ограничивающих исходные положения реформ 60 - 70-х годов, а в ряде случаев идущих вразрез с ними. В литературе эти ограничения получили название "контрреформы".
Реформы 60 - 70-х годов XIX в. стали "водоразделом" между патриархальной и буржуазной правовой культурой, которую в российском обществе воспринимали с большой неохотой, так как она порождала противоречия и конфликты. В российском исполнении правоохранительная политика Александра II трансформировалась в систему либерального авторитаризма, которая связала между собой патриархальные ценности, самодержавие и самодеятельность общества.
Сущность правоохранительной политики Александра III, ее основной принцип был связан с желанием последнего приостановить некоторые непопулярные реформы, осуществленные его предшественником. Одним из направлений этой политики можно считать усиление полицейских функций государства. Император преследовал конкретную цель - умиротворить и защитить подданных от террора и агрессии.
Концепция новой правовой доктрины, отражавшей сущность правоохранительной политики государства, отчасти была реализована в Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. Оно устанавливало правила, направленные на сохранение государственного порядка и общественной безопасности. Министр внутренних дел получил самые широкие полномочия по обеспечению установленного порядка. Были узаконены правила о положении усиленной охраны, правила о положении чрезвычайной охраны, правила об административной высылке. Документ также давал возможность генерал-губернаторам на местах регулировать общественный порядок с помощью обязательных постановлений, которые издавались от их имени, налагать штрафные санкции и осуществлять трехмесячные аресты.
По существу, Положение меняло содержание правоохранительной политики, придавая ей полицейскую направленность. Вводились меры ограничительного характера, позволявшие на местах полицейским чинам полностью контролировать ситуацию. В названном акте концентрировались представления Александра III об устройстве правопорядка в Российской империи.
Следом за ним вышел еще один непопулярный акт, позволяющий осуществлять тотальный, негласный полицейский контроль над всеми подданными государства и неблагонадежными лицами, находящимися на территории империи. В истории этот документ получил название "Положение о негласном полицейском надзоре" от 1 марта 1882 г.
Данный акт стал как бы визитной карточкой правоохранительной политики Александра III. Политическая полиция получила неограниченные полномочия по борьбе с государственными преступлениями. В народе этот документ метко прозвали "Великой Хартией полицейских вольностей". Вольности настолько развязали руки полицейским, что сам директор Департамента полиции А.А. Лопухин вынужден был издать секретную записку, в которой призывал обуздать служебное рвение своих подчиненных.
Провозглашенные Манифестом 29 апреля 1881 г. и подкрепленные Указом 14 августа 1881 г. об "усиленной охране" намерения императора означали принятие новой модели правоохранительной политики, направленной на сокращение демократических реформ.
В историко-правовой науке сложилось мнение, что целью "контрреформ" было желание "укрепить позиции дворянства - единственной надежной социальной опоры самодержавия", сохранить абсолютизм и сословную структуру российского общества <8>. Мы не разделяем данную точку зрения и считаем, что целью правоохранительной политики Александра III было желание изменить отношение общества к прежнему малоэффективному курсу правоохранительной политики, породившему существование терроризма в государстве. Иная правоохранительная политика могла лишь усугубить ситуацию и привести к необратимым революционным процессам и распаду государства. Поэтому действия Александра III можно считать адекватными ситуации, сложившейся в империи.
--------------------------------
<8> См.: История России от древнейших времен до начала XX в. / Под ред. И.Я. Фроянова. СПб., 1992. URL: http://www.kentos.ru.

Подтверждение сказанному можно найти в документах, изданных Александром III в 80-х годах XIX в.
Так, 3 декабря 1883 г. в свет вышло Положение об устройстве секретной полиции в Империи <9>. Документ фактически дополнял Инструкцию от 16 июля 1882 г. Товарищу министру передавались полномочия по учреждению особых розыскных отделений в составе жандармских управлений или ведомстве общей полиции. Однако широкие полномочия, предоставленные полиции, привели к негативным последствиям и недовольству в обществе. В начале 80-х годов XIX в. в деятельности полицейских служб наметилась негативная тенденция, выразившаяся в нарушениях полицией и жандармерией установленных прав подданных Российской империи. Это повлияло на правоохранительную политику Александра III и привело к ее корректировке.
--------------------------------
<9> ЦГИА РФ. Ф. 102. 1-е делопр. 1883. Д. 408. Л. 1.

В связи с этим следует отметить появление противоречий в правоохранительной политике Александра III, которые выражались, с одной стороны, в максимальной концентрации правоохранительных функций в руках полиции, что диктовалось объективными предпосылками, а с другой - в усилении полицейского произвола, приводившего к всевозможным правонарушениям.
В правоохранительной структуре государства, созданной Александром III, место различных охранительных институтов менялось в зависимости от политической конъюнктуры. Так, прокуратуре отводилась одна из главных ролей, связанных с решением политической и правоохранительной задач. Когда эти задачи совпадали, тогда прокуратура выступала защитником интересов подданных государства. В большинстве же случаев самодержавие использовало прокуратуру как инструмент в борьбе с любыми силами, не лояльными к власти.
В отличие от полиции и прокуратуры, получивших в правление Александра III основательную поддержку царского двора, суд, наоборот, оказался в роли изгоя. Этому способствовала демократизация судебной системы. В.А. Буков констатировал, что "в силу последовательно проведенной реформы 1864 г. суд далеко опередил в своем развитии другие институты самодержавия, перестав быть опорой режима", в результате чего "правительство вносило в уставы такие коррективы, которые позволили сделать суд эффективным орудием в борьбе с революцией и терроризмом" <10>.
--------------------------------
<10> Буков В.А. От российского суда присяжных к пролетарскому правосудию. М., 2006. С. 191.

Действия Александра III в отношении судебных органов были вызваны, с одной стороны, стремлением ограничить влияние судебной власти, а с другой - желанием вывести терроризм из-под юрисдикции суда присяжных и лишить тем самым революционеров трибуны для пропаганды своих взглядов.
Несмотря на законы, появившиеся в период с 1878 по 1889 г., частично ограничивающие компетенцию присяжных заседателей, названный институт все равно существовал и действовал. Установленный ценз грамотности состава присяжных заседателей, безусловно, повлиял на качество правосудия.
Судебная практика выявила ряд процессуальных недостатков, поэтому были приняты некоторые законы, направленные на их устранение и на усовершенствование различных сторон судопроизводства. Например, присяжным разрешалось требовать от суда изменений в формулировках поставленных перед ними вопросов <11>.
--------------------------------
<11> Шевчук В.Б. Реформирование судебной системы России во второй половине XIX - начале XX в. (историко-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 100.

Можно констатировать, что изменения судебной структуры, сделанные Александром III, дали некоторые отрицательные результаты, нанесшие определенный ущерб всей правоохранительной политике. В частности, известное Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. разрушило принцип независимости судей. Данный документ закреплял право администрации в местностях, объявленных на положении усиленной или чрезвычайной охраны, подчинять себе судебные органы, судебная ответственность заменялась ответственностью административной. Администрация также получила право рассматривать дела, которые подпадали под юрисдикцию судов, что шло вразрез с принятыми ранее правилами.
Вторым непопулярным документом, создавшим отрицательный имидж правоохранительной политике императора, стал пресловутый Закон о земских участковых начальниках, вышедший в свет 12 июля 1889 г. В нем сконцентрировались два непродуманных решения: 1) о частичном упразднении мировой юстиции; 2) о введении судебно-административных установлений. Закон соединил судебную и административную власть, что явно противоречило принципам Судебных уставов 1864 г., закреплявшим отделение суда от администрации.
Еще один акт, разрушивший прежнюю правоохранительную систему, получил название "Правила о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям". Названный документ вышел в свет 29 декабря 1889 г.
Серьезный удар по судейскому статусу нанесли представители императорской власти. Заручившись поддержкой Александра III, они упразднили принцип несменяемости судей. С 1885 г. Высшему Дисциплинарному присутствию Сената передавалось право увольнять судей по представлению министра юстиции.
В 1889 г., с введением земских начальников, был частично уничтожен институт мировых судей. В уездах они заменялись земскими начальниками, в городах, за исключением столиц и нескольких больших губернских городов, - городскими судьями, подчиненными в инстанционном порядке съездам земских начальников, членами которых сами и являлись. По Закону от 12 июля 1889 г. земских начальников и городских судей мог уволить своим решением министр внутренних дел. Были расширены надзорно-контрольные функции на местах со стороны чиновников за действиями волостных старшин и сельских старост.
В 1894 г. с соизволения государя и под наблюдением министра Н.В. Муравьева произошел коренной пересмотр судебных уставов. Наметился откат от сложившихся и принятых в обществе принципов ведения судебных процессов: гласности, открытости, состязательности и т.д. В судебном процессе главную роль получил судья.
И все же, при всей ее несбалансированности и противоречивости, правоохранительная политика Александра III была направлена на формирование централизованной государственной системы, способной эффективно защищать интересы самодержавия. Несмотря на то что она имела ярко выраженную полицейскую направленность и основная роль в ней отводилась полицейскому и прокурорскому институтам, все действия названных структур находились под постоянным контролем императора и реализовывали главную задачу - борьбу с терроризмом. Поэтому достижением правоохранительной политики Александра III можно считать создание достаточно эффективной антитеррористической системы, основанной на полицейском контроле государства.
Как тогда самодержавие нуждалось в защите, так и демократия нуждается в ней. Нуждаются в защите основные права и свободы граждан прежде всего от коррупции и порождаемых ею чиновничьего произвола и несправедливости. На наш взгляд, таким защитным механизмом, о необходимости формирования которого пишет в своей статье Президент РФ Д.А. Медведев, может стать научно обоснованная правоохранительная политика. В числе ее приоритетов должны быть современный эффективный суд, преодоление пренебрежения к праву и суду, создание нормальных условий для действующего правоохранительного корпуса, воспитание в обществе высокой правовой культуры, законопослушания, уважение к правам других <12>.
--------------------------------
<12> См.: Медведев Д.А. Россия, вперед! // Российская газета. 10.09.2009.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ