Искусственное дробление закупки: текущее состояние и перспективы регулирования. Статьи по предмету Предпринимательское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ИСКУССТВЕННОЕ ДРОБЛЕНИЕ ЗАКУПКИ: ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Д. КАЗАНЦЕВ

Несмотря на существенную модернизацию и известную либерализацию норм Закона N 44-ФЗ, которые имели место в 2026 г., проблематика т.н. искусственного дробления закупок на практике остается одним из камней преткновения для заказчика. Не так-то просто бывает провести несколько закупок малого объема и избежать при этом претензий со стороны контролеров.

И это притом, что де-юре понятие "дробление закупки" давно отсутствует в законодательстве. Но де-факто прокуратура, ссылаясь на общие нормы ст. 17 Закона N 135-ФЗ, нередко оспаривает уже исполненные контракты по мотиву нарушения при проведении закупки. Как правило, заказчику вменяется в нарушение то, что он теоретически мог бы провести конкурентную закупку, но вместо этого провел несколько закупок у единственного поставщика.

Именно отказ от конкурентной процедуры ставится во главу угла при определении самого факта дробления закупки как основания для признания ее ничтожности.

Такое нарушение квалифицируется как грубое нарушение законодательства о контрактной системе, а значит, и публичных интересов. Нарушение публичных интересов, в свою очередь, служит основанием для признания ничтожным того контракта, который был подписан по результатам неправильной процедуры. И если предметом контракта было выполнение работ или оказание услуг, то применяется односторонняя реституция: проще говоря, с поставщика взыскиваются средства, полученные им из бюджета за исполнение контракта. Даже если сам контракт исполнен добросовестно и без нареканий.

Случается, что пренебрежение конкурентным рынком и в самом деле является очевидным. Например, в решении АС Ивановской области от 19.03.2026 по делу N А17-7037/2025 о закупке крупной партии постельного белья у единственного поставщика было констатировано: "На товарном рынке "Услуги по оптовой торговле мягким инвентарем" на территории Ивановской области действуют или могут осуществлять деятельность более 2 079 предприятий, что свидетельствует о высоком уровне конкуренции на соответствующем товарном рынке".

На какие же признаки необходимо обратить внимание заказчику? И какая ситуация повышает риск наказания?

Одна задача - два контракта

Очевидная ситуация искусственного дробления закупки - это когда де-факто одна сделка становится де-юре несколькими контрактами. Иными словами, совпадают стороны сделки, предмет закупки, объем поставки (выполнения работ, оказания услуг), права и обязанности сторон. А главное, еще при заключении первого из контрактов заказчик предвидел и не мог не знать о необходимости заключения следующего контракта.

Такой подход при квалификации нескольких контрактов с единственным поставщиком как искусственного дробления сделки был использован, например, при вынесении Постановления АС Северо-Кавказского округа от 07.04.2026 по делу N А32-69092/2024.

Поводом для разбирательства стало то, что школа заключила не один, а два контракта на услуги охраны: один в январе - на первую половину года, другой в июле - на вторую половину. Оба контракта были подписаны с одним и тем же исполнителем. Услуги приняли и оплатили на общую сумму более 1 млн руб.

Как отметил суд, "дробление единой услуги по двум периодам в течение одного финансового года в условиях, когда заказчик нуждался в услуге на весь период (с 01.01.2023 по 31.12.2023), свидетельствует, во-первых, о тождественности услуги предмета контрактов, а во-вторых, об искусственном дроблении единой сделки для обхода соблюдения конкурентных способов определения исполнителя".

С этой мотивировкой оба уже исполненных контракта были признаны ничтожными. Однако негативные последствия при этом были возложены на поставщика, который, по мнению суда, должен досконально разбираться в тонкостях контрактной системы и, занимаясь охранными услугами, иметь глубокое понимание таких феноменов, как искусственное дробление сделки, ничтожность контракта и односторонняя реституция: "Поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг без государственного (муниципального) контракта, подлежащего заключению в случаях и в порядке, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, свидетельствует о том, что лицо, поставлявшее товары, выполнявшее работы или оказывавшее услуги, не могло не знать, что работы выполняются им при очевидном отсутствии обязательства, в связи с чем в этом случае требование об оплате товаров, работ или услуг не подлежит удовлетворению".

Однако не всегда суд бывает столь категоричен. Например, Постановлением АС Уральского округа от 29.05.2025 N Ф09-1343/25 было признано законным подписание двух контрактов на обеспечение охранных услуг двух разных объектов с одним и тем же частным охранным предприятием. По мнению суда, эти контракты не являются дроблением единой закупки, ведь объекты обособлены и имеют разный режим работы, а признаки сговора между заказчиком и поставщиком не были доказаны. На схожих подходах базируются Постановления того же Арбитражного суда от 27.03.2025 по делу N А76-9954/2024 и от 03.04.2025 по делу N А76-9958/2024: "Само по себе неоднократное заключение заказчиком контракта у единственного поставщика с соблюдением требований ст. 93 Закона N 44-ФЗ не является нарушением, если такие действия не связаны с результатом антиконкурентного соглашения и не посягают на публичные интересы и/или права и законные интересы третьих лиц. Закон N 44-ФЗ не содержит ограничений относительно количества закупок, которые заказчик вправе осуществить у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). В том числе в случаях, когда предметом контрактов является приобретение одних и тех же товаров (работ, услуг) у одного и того же лица в течение какого-либо календарного периода времени (квартал, месяц, день)" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление АС Уральского округа от 27.03.2025 по делу N А76-9954/2024.

Уборка снега по заявкам

Например, в течение нескольких месяцев заказчик закупил у одного и того же подрядчика работы по вывозу снега. Закупка производилась по мере снегопадов в регионе. Казалось бы, заказчик преследовал благую цель: оперативно очистить дороги от снега и при этом не тратить бюджетные деньги на чистку дорог тогда, когда снега нет. Иными словами, принцип эффективного расходования бюджетных средств был соблюден.

Однако, по мнению контролеров, не была соблюдена процедура: цена каждого отдельного контракта не превышала 600 тыс. руб., а к концу зимы работы приняли и оплатили на общую сумму почти 3 млн руб. И в этом прокуратура усмотрела искусственное дробление закупки.

Суд поддержал прокуратуру: Постановлением АС Западно-Сибирского округа от 10.03.2026 по делу N А70-28096/2024 контракты были признаны ничтожными. Суд вменил в вину заказчику то, что предметы всех контрактов образуют единую группу работ - обслуживание дорог в зимний период. Сделки имеют единую хозяйственную цель - обеспечение проезда по дорогам муниципального образования. А стороны по контрактам одинаковые.

Примечательно, что претензии носили сугубо процедурный характер. Например, если бы заказчик подписал контракт с неопределенным объемом, то фактические хозяйственные отношения были бы теми же самыми: он все так же направлял бы одному и тому же поставщику заявки на чистку дорог по мере выпадения снега. И оплачивал бы эти заявки по мере их выполнения.

Разумеется, в условиях идеальной конкуренции и развитых местных рынков оказания услуг можно было бы предположить, что контракт с неопределенным объемом был бы заключен после проведения аукциона, а на аукционе развернулась бы ожесточенная борьба между множеством снегоуборочных компаний, представленных в данном муниципалитете. И по итогам цена работ оказалась бы значительно ниже рыночных. Но на практике мало кто выполняет работы себе в убыток. А во многих муниципалитетах непросто найти даже одного подрядчика, готового и, главное, способного добросовестно чистить снег всю зиму.

И даже если муниципалитет богат и многолюден, далеко не каждый подрядчик согласится участвовать в государственной закупке - именно потому, что прекрасно осведомлен и об односторонней реституции, и о других рисках. Ведь и в деле о чистке снега негативные последствия признания контракта ничтожным были возложены именно на подрядчика. Того самого, который исправно чистил дороги всю зиму. Суд посчитал формальное дробление закупки достаточным основанием для того, чтобы оставить этого подрядчика без оплаты работ: "Фактическое выполнение работ в отсутствие надлежащим образом заключенного государственного или муниципального контракта не порождает у исполнителя права требовать оплаты. <...> Исполнение ничтожного контракта не препятствует ни признанию его недействительным, ни возврату оплаты в порядке реституции, поскольку иной подход позволял бы недобросовестным лицам извлекать прибыль из противозаконных действий, нарушая публичный правопорядок. <...> Последствием признания оспариваемых контрактов ничтожными является возврат названных денежных средств публичному заказчику (п. 2 ст. 167 ГК РФ, Определение Верховного Суда РФ от 17.06.2020 N 310-ЭС19-26526, п. 32 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 3 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2020)".

В упомянутом п. 32 Обзора судебной практики, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2020, и в самом деле говорится о ничтожности госконтракта, подписанного с грубыми нарушениями. И о том, что оплате такой контракт не подлежит. Вот только фабула дела принципиально иная: "Представление исполнителем государственного контракта недостоверных документов при проведении конкурса на его заключение может являться основанием ничтожности указанного контракта. <...> Таким образом, поскольку основания для удержания аванса отсутствуют, последствием признания государственного контракта ничтожным является его возврат". И редакция Закона N 44-ФЗ, действующая с начала 2026 г., закрепляет за заказчиком право в случае выявления подобного подлога расторгать отношения с поставщиком на любой стадии: и при выборе победителя, и при подписании контракта, и при исполнении контракта. Но едва ли эта норма предназначалась для механистического применения к поставщику, который не был замечен в подлоге документов и добросовестно исполняет свои контрактные обязательства.

Что такое искусственное дробление?

Законодательство о контрактной системе не содержит понятие "дробление закупки", поэтому контролеры ссылаются на толкование Закона N 135-ФЗ. Единых критериев искусственного дробления сегодня не существует. Но на практике искусственным дроблением признается разделение единой сделки по приобретению индивидуально-определенной вещи, группы работ или комплекса услуг на несколько малых сделок, например:
- дробление закупки на изготовление и установку детского оборудования по одному адресу;
- дробление закупки на выполнение работ по капремонту одного объекта.

Признаками дробления сделки являются: период совершения указанных сделок, идентичность либо однородность приобретаемых товаров, направленность на достижение единого результата приобретения (Определение Верховного Суда РФ от 19.01.2022 N 309-ЭС21-26288).

Таким образом, риск получить обвинение в совершении махинации возрастает тогда, когда совпали сразу несколько факторов:
1. Хозяйственная потребность одна, она целостная и неразрывная, но для ее удовлетворения заключили несколько контрактов.
2. Заказчик изначально мог предвидеть потребность во всем объеме товаров (работ, услуг), приобретенных по итогам нескольких контрактов с единственным поставщиком.
3. Контракты были заключены по итогам закупки у единственного поставщика на основании п. 4 или 5 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ.
4. Исполнителем по всем контрактам был один и тот же подрядчик.
5. Все эти контракты были заключены в течение одного года.

Таким образом, закупки однородной и даже идентичной продукции у единственного поставщика по п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ с высокой степенью вероятности будут признаны легальными тогда, когда направлены на удовлетворение разных хозяйственных потребностей и проводятся у разных поставщиков.

При этом негативные финансовые последствия возлагаются в первую очередь не на заказчика, а на поставщика: судебными решениями с поставщиков взыскиваются деньги, полученные теми в оплату фактически выполненных работ и фактически оказанных услуг. При этом ни вопрос качества выполнения работ, ни вопрос наличия или отсутствия завышения цены отдельно не рассматривается.

Можно предположить, что чем больше будет подобных судебных решений, тем сложнее будет даже самому добросовестному заказчику найти исполнителя на "мелкий" подряд. Ну а те исполнители, которые все же будут соглашаться на заключение контракта в порядке п. 4 ч. 1 ст. 93, постараются заложить в свой прейскурант теперь уже тройную цену - не ради стремления к наживе, а исключительно в порядке финансовой страховки от внезапного судебного решения, которое может одним росчерком пера оставить их без оплаты за надлежащим образом выполненные работы. А значит, помимо штрафа заказчик получает и существенные репутационные издержки, которые в будущем сделают проблематичной, а иногда и вовсе невозможной проведение закупки.

Однако в середине первого полугодия 2026 г. наметилась тенденция по отделению факта дробления сделки от последствий в виде односторонней реституции. Строго говоря, именно такое разделение традиционно применяется при оценке закупок, проведенных по правилам Закона N 223-ФЗ: там нарушение заказчика само по себе не означает того, что поставщик останется без оплаты.

Отдельные суды и при рассмотрении споров о государственных и муниципальных закупках мало-помалу начинают исследовать не только сам факт нарушения Закона N 44-ФЗ при заключении контракта, но и факт наличия или отсутствия сговора между заказчиком и поставщиком.

Например, во многом прецедентным стало Постановление АС Северо-Западного округа от 07.04.2026 по делу N А56-23203/2025.

Оно было вынесено по спору, основанием для которого явилось даже не применение п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ: в данном случае заказчик заключил контракт на проведение аварийного ремонта с единственным поставщиком по другому основанию, а именно в порядке экстренной закупки (п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ). Работы оплатили на сумму более 2,7 млн руб. Но прокуратура не увидела оснований для проведения экстренной закупки и потребовала признать контракт недействительным с применением реституции.

Суд признал контракт недействительным, но - в нарушение традиции - не стал взыскивать оплату с поставщика. При этом суд де-факто разграничил ответственность заказчика и поставщика. И на основании этого разграничения сделал вывод о том, что ничтожность контракта не обязывает подрядчика вернуть полученное по сделке, если заказчик при обычной внимательности и осмотрительности мог установить, что торги или контракт не соответствуют закону. Ведь именно заказчик, а вовсе не подрядчик должен обеспечить законность заключения сделки. Подрядчик же по умолчанию обязан лишь исполнить контракт. Факт исполнения контракта прокуратурой не оспаривался. Инициатором же заключения контракта был заказчик - а значит, с учетом явной вины заказчика в ничтожности контракта для односторонней реституции нет оснований:
"Доказательств сговора сторон, недобросовестного осуществления гражданских прав и обязанностей Обществом, надлежащим образом выполнившим работы по контракту по соразмерной цене, причинения ущерба какому-либо лицу в материалы дела не представлено. <Применение> односторонней реституции в данном конкретном случае (при явной вине заказчика) является необоснованным".

Иногда суд и вовсе отказывает прокуратуре в признании нескольких закупок у одного поставщика искусственным дроблением сделки. Например, школа закупила у одного и того же поставщика оборудование для нескольких классов. Но в одном случае речь шла об оборудовании для экспериментов по физике, а в другом - по химии. Суд посчитал это разными целями, а поставленные товары - не образующими единую группу по своим потребительским свойствам. Действия поставщика были признаны правомерными: "Предметами спорных закупок являлись различные по своей природе товары, которые не являются идентичными или однородными, имеют разные предметные области (биология/физика/химия), чем обусловлен разный состав лабораторий, их функционал, в т.ч. разные технические характеристики, типы датчиков, программного обеспечения, методических рекомендаций в комплекте, технические, качественные и эксплуатационные характеристики и не состоят из схожих компонентов, что не позволяет ими выполнять одни и те же функции и/или быть коммерчески взаимозаменяемыми" <2>.
--------------------------------
<2> Постановление АС Уральского округа от 06.06.2025 по делу N А76-28264/2024.

Постановлением АС Московского округа от 19.01.2026 по делу N А40-71117/2025 были признаны правомерными действия заказчика, который закупил топливо для котельных с целью восполнения запаса в условиях режима повышенной готовности. Как справедливо подчеркнул суд, "закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком при необходимости оказания медицинской помощи в неотложной или экстренной форме либо вследствие аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения (при введении режима повышенной готовности функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) и/или ликвидации чрезвычайной ситуации, для оказания гуманитарной помощи. При этом заказчик вправе осуществить закупку товара, работы, услуги в количестве, объеме, которые необходимы для оказания такой медицинской помощи либо вследствие таких аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения и/или ликвидации чрезвычайной ситуации, для оказания гуманитарной помощи, если применение конкурентных способов, требующих затрат времени, нецелесообразно. По смыслу указанных норм заключение контракта способом закупки у единственного поставщика может производиться в исключительных случаях, когда применение иных конкурентных процедур невозможно в силу возникших чрезвычайных обстоятельств и длительности сроков проведения таких процедур".

Однако и практика в части определения того, что же является искусственным дроблением закупки, и практика в части распределения наказания за такую закупку не является последовательной. Например, школа заключила два контракта на оказание туристических услуг. В ходе прокурорской проверки выяснилось, что директор школы и руководитель исполнителя приходились друг другу матерью и дочерью, но не приняли меры по урегулированию конфликта интересов. Постановлением Второго ААС от 16.10.2025 по делу N А82-897/2025 контракты были признаны недействительными, но оплата с исполнителя взыскана не была.

В обоснование такого подхода суд опирался на общую норму о том, что ничтожность сделки сама по себе еще не обязывает исполнителя вернуть оплату, если заказчик при обычной внимательности и осмотрительности мог установить несоответствие сделки закону, а исполнитель не делал ничего, чтобы скрыть это. Что еще важнее, суд применил презумпцию невиновности: по мнению суда, прокуратура не доказала того, что исполнитель знал о несоблюдении директором школы закона и антикоррупционной политики. А значит, по мнению суда, сговора не было и заведомая недобросовестность исполнителя не подтвердилась; поэтому должна применяться не односторонняя, а двусторонняя реституция. Что в данном случае уже невозможно, так как услуги оказаны и приняты без замечаний.

Однако Постановлением АС Волго-Вятского округа от 29.04.2026 по делу N А82-897/2025 такой подход был полностью пересмотрен, а с исполнителя была взыскана оплата за оказанные услуги. Окружной суд ссылался уже на специальную норму о том, что контракт был заключен с нарушением требований Закона N 44-ФЗ, а значит, у исполнителя не возникает право на оплату даже по фактически исполненным услугам. Односторонняя реституция, по мнению суда, в данном случае должна пресечь неосновательное обогащение хозяйствующего субъекта.

Регулирование и перспективы

Очевидным образом, подобная правовая неопределенность не добавляет контрактной системе популярности в среде поставщиков. Даже если хозяйствующие субъекты есть на рынке, заключать государственные и муниципальные контракты они уже не спешат.

Отчасти для снижения неблагоприятных последствий такой ситуации с 1 января 2026 г. вступила в силу новая норма ч. 15 ст. 93 Закона N 44-ФЗ, которая прямо разрешила заказчику проводить несколько закупок однородных и даже идентичных товаров (работ, услуг) у единственного поставщика. Эта новелла не давала зеленый свет на закупки у единственного поставщика в обход конкурентных процедур. Она лишь констатировала и без того существующую правовую конструкцию Закона N 44-ФЗ, согласно которой само по себе проведение закупки у единственного поставщика еще не является нарушением, а уход от конкурентных процедур должен доказываться лишь совокупностью обстоятельств, однозначно свидетельствующих о противоправном характере действий заказчика и поставщика.

Однако уже в феврале правоприменители де-факто ограничили новую норму ч. 15 ст. 93 Закона N 44-ФЗ. ФАС России в письме от 10.02.2026 N ГР/9863/26 подтвердила, что сам по себе факт неоднократной закупки одного и того же объекта у одного поставщика не является нарушением. Квалифицирующим признаком отклонения от закона становится исключительно доказанный антиконкурентный сговор, направленный на умышленный уход от торгов. Но на практике не всегда понятно, что именно считать сговором. ФАС России по сей день требует от заказчиков обосновывать необходимость проведения нескольких закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Кроме того, по мнению контролеров, можно проводить несколько закупок однородной продукции только у разных поставщиков. Если одно из этих условий не соблюдается, то заказчика и поставщика ждет наказание даже за надлежащим образом исполненный контракт.

Поправки, внесенные в Закон N 44-ФЗ Федеральным законом от 04.08.2026 N 279-ФЗ, призваны снять эту коллизию. Теперь в ч. 15 ст. 93 прямым текстом прописывается право заказчика не только проводить несколько закупок однородной продукции у единственного поставщика, но и проводить их у одного и того же поставщика (подрядчика, исполнителя). Эта норма вступила в силу с момента подписания закона, при этом законодатель придал ей обратную силу <3>. Обратная сила новой нормы особенно важна в контексте того, что ранее действовавшей редакции ч. 15 ст. 93 Закона N 44-ФЗ суды отказывали в обратной силе и не применяли ее при рассмотрении споров по закупкам, проведенным в 2025 г. (см., например, Постановление АС Восточно-Сибирского округа от 16.06.2026 по делу N А78-5048/2025).
--------------------------------
<3> См.: ч. 5 ст. 2 Федерального закона от 04.08.2026 N 279-ФЗ.

Однако лишь время покажет то, как правоприменители будут трактовать новую редакцию ч. 15 ст. 93 Закона N 44-ФЗ. И какие требования будут предъявляться к заказчику при доказывании того, что его действия не были искусственным дроблением закупки.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ