Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

Telegram: Написать
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Право муниципальной собственности: проблемы согласованности правового регулирования. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ: ПРОБЛЕМЫ СОГЛАСОВАННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

А.В. НИКИТИНА

Принятие в 2025 г. Федерального закона от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" <1> (далее - Закон N 33-ФЗ) задало новый вектор муниципальной реформы, встроивший местное самоуправление в архитектуру единой публичной власти, но весьма неожиданный с точки зрения содержания и нормативного воплощения.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ (ред. от 09.04.2026) "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" // СЗ РФ. 2025. N 12. Ст. 1200.

Положения Федерального закона N 33-ФЗ в части регулирования правового режима муниципального имущества и статуса муниципального образования как его собственника представляют собой "копирку" с текста Федерального закона N 131-ФЗ лишь с некоторыми незначительными корректировками. В качестве положительных изменений следует отметить включение имущественных прав в состав муниципального имущества (ст. 62), что согласуется с содержанием ст. 128 Гражданского кодекса РФ. Средства местного бюджета, как и в соответствии со ст. 49 Закона N 131-ФЗ, выведены за его пределы, вступая в противоречие со ст. 215 Гражданского кодекса РФ. При этом предложения по согласованию этих норм звучали задолго до муниципальной реформы 2025 г. <2>
--------------------------------
<2> Чердакова Л.А. Осуществление права собственности муниципальными образованиями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 16.

Новый Закон о местном самоуправлении устанавливает, имущество какого целевого назначения может быть собственностью муниципального образования (ч. 1 ст. 63). К нему отнесено имущество, необходимое для решения закрепленных этим же Законом вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Перечень таких вопросов в тексте нового Закона не приводится - вместо этого зафиксированы полномочия органов местного самоуправления по их решению (ст. 36 Закона N 33-ФЗ), что демонстрирует внутреннюю несогласованность норм. Отдельные или все полномочия из предусмотренных ч. 2 ст. 36 Закона N 33-ФЗ могут быть перераспределены законом РФ в пользу органов государственной власти субъекта РФ; закрепленные в ч. 3 ст. 32 полномочия определены федеральным законодателем в качестве полномочий органов государственной власти субъектов РФ, но могут быть перераспределены региональным законодателем на муниципальный уровень. Если полномочие либо перераспределяется на уровень субъекта РФ, либо остается неперераспределенным на уровне субъекта РФ, муниципальное имущество поступает на договорной основе в безвозмездное пользование органов государственной власти субъекта РФ (ч. 10 ст. 32).
Недостатком нового Закона в этой части является отсутствие нормы, регулирующей передачу на основании соглашения государственного имущества в безвозмездное пользование органам местного самоуправления, если на дату перераспределения полномочий предназначенное для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения имущество находится в собственности субъекта РФ. Показательна судебная практика: одни суды полагают правомерной передачу таких объектов в собственность субъектов РФ, другие - в собственность муниципальных образований <3>. В силу п. 14 ч. 3 ст. 32 Закона N 33-ФЗ поддержка в состоянии постоянной готовности к использованию объектов гражданской обороны является полномочием органов государственной власти субъектов РФ, которое закон позволяет перераспределять в пользу органов местного самоуправления.
--------------------------------
<3> См.: Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа N Ф01-5081/2025 от 6 февраля 2026 г. по делу N А11-11060/2024 // СПС "КонсультантПлюс: Судебная практика"; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа N Ф03-136/2025 от 10 февраля 2025 г. по делу N А51-3349/2024 // СПС "КонсультантПлюс".

В ст. 32 Закона N 33-ФЗ должна быть включена отдельная норма, регулирующая поступление имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ, в безвозмездное пользование органов местного самоуправления на основании соглашения, если полномочие органа государственной власти субъекта РФ перераспределено для осуществления органам местной власти в соответствии с ч. 3 ст. 32 Закона N 33-ФЗ.
Небесспорным в Законе N 33-ФЗ является и содержание ч. 1 ст. 64, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом от имени муниципального образования осуществляют его органы. Нет сомнений в том, что именно они распоряжаются муниципальным имуществом и управляют им. Сложно согласиться с тем, что правомочия владения и пользования также принадлежат органам власти, действующим не от собственного имени в качестве юридических лиц, а от имени публично-правового образования.
Положения этой статьи формально соответствуют ст. 215 ГК РФ, вместе с тем согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно лишь управляют муниципальной собственностью, а п. 2 ст. 11 Земельного кодекса РФ закрепляет за соответствующими органами полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности <4>. Аналогичные Закону N 33-ФЗ положения Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" закрепляют за органами государственной власти субъектов РФ также только полномочия по управлению и распоряжению имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ (ч. 1 ст. 56) <5>.
--------------------------------
<4> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 02.05.2026) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<5> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ (ред. от 25.05.2026) "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 52 (ч. I). Ст. 8973.

Неоднозначные формулировки Закона N 33-ФЗ обусловлены в том числе продолжающейся научной дискуссией, связанной с определением и содержанием правомочий, которые от имени публичного собственника осуществляют органы публичной власти. В ее основе лежит ряд обстоятельств.
Во-первых, несмотря на кажущуюся простоту, выработанные в науке подходы к содержанию правомочий владения и пользования не являются единообразными <6>. Понимание владения как "фактического обладания вещью", "фактического господства лица над вещью", а пользования - как "извлечения из вещи полезных свойств" не подходит для описания соответствующих правомочий, осуществляемых органами местного самоуправления. Вместе с тем В.А. Майборода утверждает, что "сами по себе публично-правовые собственники не имеют правомочий владения и пользования земельными участками, находящимися в их собственности... Правомочия публичного собственника реализуют от имени публично-правового образования созданные им органы" <7>.
--------------------------------
<6> Рыбалов А.О. Право собственности (комментарий к ст. 209 ГК РФ). М.: М-Логос, 2017. С. 59 - 64.
<7> Майборода В.А. Судебно-арбитражный концепт опосредованного владения // Арбитражный и гражданский процесс. 2023. N 12. С. 18.

Во-вторых, в отличие от публично-правового образования органы государственной власти и местного самоуправления, в качестве кого бы они не действовали, являются прежде всего субъектами публичного права. Поэтому законодательство и наделяет их дополнительно к правомочиям собственника управленческими полномочиями, включая осуществление контроля за сохранностью и использованием публичного имущества, ведение реестров имущества, его учет. В связи с этим не утихают научные споры о соотношении правомочий собственника и названных выше управленческих полномочий <8>.
--------------------------------
<8> См.: Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С. 329 - 335; Суханов Е.А. Вещное право: Научно-познавательный очерк. М.: Статут, 2017. С. 122; Титов А.В. Специфика правового регулирования государственной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 21 - 22.

В-третьих, существование так называемого публичного домена, концепция которого неизвестна российскому законодательству, но довольно тщательно разработана в иностранных правопорядках <9>. Специфика объектов публичной собственности - публичных доменов или публичных вещей - обусловлена тем, что они "обслуживают" общественные интересы, а значит, могут находиться в общем пользовании. Применительно к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности, это означает прежде всего, что муниципальными дорогами, пешеходными улицами, местными библиотекой, кладбищем и пр. пользуются не органы местного самоуправления, а неопределенный круг лиц.
--------------------------------
<9> См.: Винницкий А.В. Указ. соч. С. 30 - 54.

В-четвертых, законодательно предоставляемая публично-правовому образованию возможность закрепить имущество, находящееся в публичной собственности, за унитарными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах, предполагающих передачу им правомочий владения, пользования и распоряжения таким имуществом. Собственник не осуществляет всех традиционных правомочий, сохраняя за собой права: контролировать сохранность имущества, изымать неиспользуемое или используемое не по целевому назначению имущество, право на судебную защиту и пр.
Кроме этого, п. 2 ст. 215 ГК РФ допускает, что от имени муниципального образования права собственника могут осуществлять не только органы местного самоуправления, но и другие лица, обозначенные в ст. 125 ГК РФ. А п. 3 этой статьи предусматривает принципиальную возможность наделения органов государственной власти, граждан и юридических лиц правом выступать от имени муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским правом.
Таким образом, с одной стороны, правомочия публичного собственника, закрепляемые за органами публичной власти, обычно выражаются лишь в управлении и распоряжении соответствующим имуществом, а с другой - перечень установленных в гражданском законодательстве лиц, владеющих, пользующихся и распоряжающихся муниципальным имуществом, гораздо шире, чем определенный в ч. 1 ст. 64 Закона N 33-ФЗ, что требует учета при толковании и применении этой нормы.
Законодатель с завидным упорством помещает в специальный по отношению к Гражданскому кодексу РФ закон норму о том, что "органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений" (ч. 4 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ, ч. 6 ст. 64 Федерального закона N 33-ФЗ). При этом в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ гражданско-правовую ответственность несут именно публично-правовые образования, а не действующие от их имени органы власти (ст. 126 ГК РФ). Последние, не являясь субъектами гражданского права, не обладают и гражданской деликтоспособностью. Применительно к субсидиарной ответственности по долгам учреждений гражданское законодательство указывает на собственника имущества как на субъекта такой ответственности. Одновременно с этим ответственность по долгам казенных учреждений ограничена условием недостаточности у них денежных средств, на чем Закон N 33-ФЗ внимание не акцентирует.
В отличие от Закона N 33-ФЗ, гражданское законодательство предусматривает субсидиарную ответственность муниципальных образований по обязательствам созданных ими: а) казенных предприятий (п. 3 ст. 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <10>); б) бюджетных и автономных учреждений, связанных с причинением вреда гражданам, а при ликвидации таких учреждений - по обязательствам, возникающим из публичного договора (п. 5, 6 ст. 123.22 ГК РФ). В обоих случаях ответственность публичного собственника наступает при недостаточности имущества созданной им организации, на которое может быть обращено взыскание.
--------------------------------
<10> Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ (ред. от 15.12.2025) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

Норма об ответственности публично-правового образования по обязательствам учреждения, вытекающим из публичного договора, появилась в Гражданском кодексе РФ в марте 2024 г. как реакция на Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 2020 г. N 23-П <11>, но не нашла отражения в новом Федеральном законе N 33-ФЗ.
--------------------------------
<11> Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 2020 г. N 23-П "По делу о проверке конституционности пункта 5 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Лысьва-теплоэнерго" // СЗ РФ. 2020. N 20. Ст. 3227.

Специальный характер норм Закона N 33-ФЗ поднимает вопрос о том, является ли подобная "выборочность" правового регулирования особым юридико-техническим приемом, призванным исключить действие упомянутых норм гражданского законодательства в отношении муниципальных образований, или досадным упущением законодателя. И, к сожалению, оба варианта ответа не внушают оптимизма.
В связи с этим полагаем, что проанализированные нормы Закона N 33-ФЗ должны быть согласованы как между собой, так и с положениями Гражданского кодекса РФ и иных законов - источников гражданского права. Указанные изменения обеспечат системность и непротиворечивость законодательства, позволят внести ясность в регулирование правового режима муниципальной собственности.

Литература

1. Винницкий А.В. Публичная собственность / А.В. Винницкий. Москва: Статут, 2013. 732 с.
2. Майборода В.А. Судебно-арбитражный концепт опосредованного владения / В.А. Майборода // Арбитражный и гражданский процесс. 2023. N 12. С. 15 - 20.
3. Рыбалов А.О. Право собственности (комментарий к ст. 209 ГК РФ) / А.О. Рыбалов. Москва: М-Логос, 2017. 96 с.
4. Суханов Е.А. Вещное право: Научно-познавательный очерк / Е.А. Суханов. Москва: Статут, 2017. 560 с.
5. Титов А.В. Специфика правового регулирования государственной собственности: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / А.В. Титов. Москва, 2006. 27 с.
6. Чердакова Л.А. Осуществление права собственности муниципальными образованиями: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / Л.А. Чердакова. Москва, 2015. 25 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

"Горячие" документы:

ИА ГАРАНТ