Роль публичных фондов в обеспечении социальной справедливости: финансово-правовой аспект. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РОЛЬ ПУБЛИЧНЫХ ФОНДОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ СОЦИАЛЬНОЙ СПРАВЕДЛИВОСТИ: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

К.П. КАВКАЕВА

Конституция Российской Федерации закрепляет основы социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7) <1>. В 2020 г. данное конституционное положение получило дальнейшее развитие. Так, обновленная ст. 75 и новая ст. 75.1 Основного Закона закрепили гарантии уважения труда граждан, индексации пенсий и социальных пособий, адресной социальной поддержки, а также обязанность государства создавать условия для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан <2>. Как справедливо отмечает Н.В. Путило, "социальная забота государства должна охватывать все население", а "обладателями социальных прав должны быть все граждане" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации (принята всенар. голосованием 12.12.1993, с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
<2> См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СЗ РФ. 2020. N 11. Ст. 1416.
<3> См.: Путило Н.В. Юридические критерии социального государства: новые подходы // Журнал российского права. 2016. N 10. С. 20.

Указанные конституционные нормы порождают публичные обязательства государства, представляющие собой обязанности публично-правовых образований перед личностью, установленные законодательством и подлежащие безусловному исполнению в сферах пенсионного обеспечения, охраны здоровья, социальной защиты и иных социально значимых областях. Вместе с тем любое публичное обязательство, чтобы быть реализованным, требует надлежащего финансового подкрепления, ведь отсутствие необходимых денежных ресурсов либо их неэффективное распределение и использование способны свести на нет даже самые совершенные юридические гарантии.
Именно посредством публичных фондов государство аккумулирует и использует денежные средства в целях реализации публичных обязательств.
Термин "фонд" <4> (от лат. fundus - основание) используется как в экономике <5>, так и в юриспруденции, при этом в правовой сфере его содержание варьируется в зависимости от отрасли права. В гражданском праве фонд рассматривается как унитарная некоммерческая организация <6>, что предполагает его функционирование преимущественно в частноправовом поле. В финансовом праве, напротив, единого легального определения фонда не выработано. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации <7> (далее - БК РФ) закрепляет правовой режим отдельных бюджетных фондов (дорожные фонды, резервные фонды, Фонд национального благосостояния и др.), не раскрывает понятия "фонд" как такового.
--------------------------------
<4> В общеязыковом значении под фондом понимаются 1) денежные средства, ассигнуемые для определенной цели; 2) ресурсы, запасы чего-нибудь; 3) процентные ценные бумаги (спец.); 4) положение в каком-нибудь деле, чьи-нибудь шансы на что-нибудь (устар.); 5) общественная организация, которая ведает (принимает и распоряжается) средствами, поступающими к ней для каких-нибудь социально значимых целей. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1992.
<5> В экономическом смысле под фондом понимаются также 1) запас, накопление денежных средств, денежный капитал; 2) денежные и материальные средства, сосредоточенные с целью использования их для определенных целей (например, фонд заработной платы); 3) организация, учреждение, созданные для оказания содействия определенным видам деятельности, социальным группам людей (благотворительные, научные, культурные и т.п. фонды). См.: Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 2003.
<6> См.: ст. 123.17 - 123.20 "Общественно полезные фонды" и ст. 123.20-4 - 123.20-8 "Личные фонды" Гражданского кодекса Российской Федерации (ч. 1) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (в ред. от 31.07.2025, с изм. от 25.03.2026) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2026. N 13. Ст. 1700.
<7> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 28.12.2025, с изм. от 31.03.2026) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2026. N 13. Ст. 1700.

В науке финансового права сложились различные подходы к определению фонда. И.В. Бит-Шабо трактует фонд как совокупность денежных средств, объединенных для реализации определенных целей <8>. О.С. Высоцкая рассматривает фонд как особую форму образования, распределения и использования денежных средств государства и муниципальных образований, формируемых с целью обеспечения публичных интересов <9>. А.А. Саттарова понимает под фондом финансовые средства, обособленные от соответствующего бюджета или выделенные в составе бюджета, имеющие собственные доходные источники и предназначенные для финансирования конкретных мероприятий государства <10>. При всем многообразии подходов их объединяет понимание фонда как денежных (финансовых) средств, что позволяет считать данную трактовку традиционной в науке финансового права. Отсутствие законодательно закрепленного понятия "фонд" при одновременном многообразии его доктринальных трактовок создает предпосылки для дальнейших теоретических изысканий, особенно в части выделения признаков, позволяющих идентифицировать фонд именно как публичный. Данная проблематика находится в центре внимания современной науки финансового права, в частности, обоснованно ставится вопрос о расширении круга фондов, рассматриваемых с публичных позиций, за рамками традиционных бюджетных и внебюджетных фондов <11>.
--------------------------------
<8> См.: Бит-Шабо И.В. Концептуальные проблемы финансово-правового регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов: дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2015. С. 35.
<9> См.: Высоцкая О.С. Финансово-правовое регулирование публичных фондов денежных средств: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 14 - 15.
<10> См.: Саттарова А.А. Фонд как институт в финансовом праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7 - 8.
<11> См.: Рыбакова С.В. Компенсационные (гарантийные) фонды как объект финансово-правового регулирования // Финансовое право. 2026. N 2. С. 14 - 19; Беликов Е.Г., Скок Я.А. Финансово-правовые аспекты функционирования компенсационного фонда саморегулируемой организации // Теория и практика общественного развития. 2023. N 5. С. 100 - 104.

Публичные фонды - собирательная категория финансового права, объединяющая все фонды публичной природы. Одним из ключевых признаков публичного фонда выступает публичный интерес - синтез интересов государства и общества, направленных на достижение социально значимых целей.
Представляется возможным выделить два подхода к пониманию публичного фонда - широкий и узкий. В широком смысле публичные фонды включают не только денежные средства, но и иное имущество <12>, находящееся под контролем публично-правового образования и оформленное в виде государственных корпораций, публично-правовых компаний, учреждений и иных юридических лиц публичного права <13>. В узком смысле публичные фонды представляют собой обособленные части денежных средств публично-правовых образований, формируемые и используемые в процессе финансовой деятельности для реализации публичных интересов. Такой подход является классическим для финансово-правовой науки. К публичным фондам в узком смысле относятся бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, а также иные публичные фонды денежных средств, создаваемые на основании нормативных правовых актов.
--------------------------------
<12> В качестве примера таких фондов можно привести государственные фонды и запасы драгоценных металлов и драгоценных камней. Об этом см. подробнее: Кавкаева К.П. Государственные фонды и запасы драгоценных металлов и драгоценных камней в России: правовые основы и перспективы централизации // Финансовое право. 2026. N 2. С. 24 - 27.
<13> См. подробнее: Шевченко Е.Е. Бюджетные фонды в российском финансовом праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Курск, 2025. С. 12 - 13.

Среди всего многообразия публичных фондов именно социально ориентированные непосредственно обеспечивают исполнение публичных обязательств государства в сферах пенсионного обеспечения, охраны здоровья и социальной защиты, что и определяет их особое значение для обеспечения социальной справедливости. В последние годы в их развитии наблюдаются три наиболее яркие тенденции.
Первая связана с трансформацией классических государственных внебюджетных фондов. С 1 января 2023 г. Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования объединены в Социальный фонд России <14>. Данное преобразование направлено на централизацию управления социальными выплатами и внедрение цифровых технологий, что непосредственно влияет на эффективность реализации публичных обязательств государства в социальной сфере <15>.
--------------------------------
<14> См.: Федеральный закон от 14 июля 2022 г. N 236-ФЗ (в ред. от 13.07.2024 N 177-ФЗ) "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации" // СЗ РФ. 2022. N 29 (ч. I). Ст. 5203; N 29 (ч. III). Ст. 4106.
<15> Более подробно о реформе см.: Воронина К.П., Малышева А.А. Особенности правовой природы и функционирования социальных государственных внебюджетных фондов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2023. N 6 (155). С. 198 - 204; Поветкина Н.А. Государственные внебюджетные фонды: специфика бюджетно-правового статуса // Финансовое право. 2024. N 11. С. 10 - 12; Тютина Ю.В. Первые опыты объединения внебюджетных фондов в России: вопросы бюджетного права // Журнал российского права. 2024. N 9. С. 150 - 162.

Вторая тенденция касается правового режима Фонда национального благосостояния. В соответствии со ст. 96.10 БК РФ данный фонд создан для софинансирования пенсионных накоплений граждан и покрытия дефицита федерального бюджета. В последние годы его средства все активнее направляются на финансирование самоокупаемых инфраструктурных проектов (ст. 96.11 БК РФ), а также на покрытие дефицита федерального бюджета, что имеет опосредованный социальный эффект (сохранение финансирования социальных обязательств государства, развитие инфраструктуры, поддержка занятости) и свидетельствует о расширении расходной составляющей суверенного фонда, его активном вовлечении в решение социально-экономических задач <16>.
--------------------------------
<16> Более подробно о правовом режиме Фонда национального благосостояния и его эволюции см., напр.: Кавкаева К.П. Дополнительные нефтегазовые доходы как источник формирования Фонда национального благосостояния: новеллы и проблемы правового регулирования в период пандемии COVID-2019 // Финансовое право. 2021. N 7. С. 45 - 48; Кавкаева К.П. Управление средствами Фонда национального благосостояния: правовой аспект // Формы и методы публичного управления: сб. статей. В 2 т. Т. 1 / Д.А. Басангов, А.А. Вайно, А.С. Емельянов [и др.]; редкол.: А.С. Емельянов, А.Ф. Ноздрачев, С.М. Зырянов, А.В. Калмыкова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: ИД "Юриспруденция", 2026. С. 120 - 128.

Третья тенденция - появление публичных фондов, способствующих решению социально значимых задач государства, спецификой которых является многоканальное финансирование, включающее поступления из федерального бюджета и иные источники. Первым в 2021 г. был создан Фонд поддержки детей с тяжелыми жизнеугрожающими и хроническими заболеваниями, в том числе редкими (орфанными) заболеваниями, "Круг добра" (далее - Фонд "Круг добра"), затем, в 2023 г., - Государственный фонд поддержки участников специальной военной операции "Защитники Отечества" (далее - Фонд "Защитники Отечества") <17>. При этом данные публичные фонды не подменяют собой иные формы социальной поддержки, а дополняют их, обеспечивая повышенный уровень защиты для отдельных категорий граждан.
--------------------------------
<17> Данные публичные фонды созданы Указами Президента Российской Федерации. См.: Указ Президента Российской Федерации от 5 января 2021 г. N 16 (в ред. от 06.02.2023 N 73) "О создании Фонда поддержки детей с тяжелыми жизнеугрожающими и хроническими заболеваниями, в том числе редкими (орфанными) заболеваниями, "Круг добра" // СЗ РФ. 2021. N 2 (ч. I). Ст. 381; 2023. N 7. Ст. 1105; Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 2023 г. N 232 (в ред. от 20.03.2025 N 157) "О создании Государственного фонда поддержки участников специальной военной операции "Защитники Отечества" // СЗ РФ. 2023. N 15. Ст. 2660; 2025. N 12. Ст. 1286.

Рассматриваемые фонды: 1) не являются бюджетными (не входят в состав бюджетов бюджетной системы Российской Федерации); 2) не относятся к государственным внебюджетным фондам <18>; 3) имеют многоканальное финансирование (бюджетные ассигнования из федерального бюджета, добровольные взносы, иные источники); 4) обладают смешанной правовой природой (созданы в организационно-правовой форме фонда как некоммерческой организации, но наделены публичными полномочиями).
--------------------------------
<18> В научной литературе справедливо аргументируется нецелесообразность создания данного фонда в качестве государственного внебюджетного фонда. См.: Алехин В.А. Современные вызовы финансово-правовому регулированию деятельности государственных внебюджетных фондов в условиях реализации концепции устойчивого социально-экономического развития России // Актуальные проблемы российского права. 2026. N 2 (183). С. 51.

Сочетание указанных признаков (отсутствие принадлежности к бюджетной системе, многоканальное финансирование, смешанная правовая природа) не позволяет отнести их ни к одной из традиционных категорий публичных фондов, что дает основания обозначить их как "гибридные" публичные фонды <19>.
--------------------------------
<19> Более подробно о причинах, по которым фонд "Круг добра" не может быть отнесен ни к бюджетным, ни к внебюджетным фондам, см.: Воронина К.П., Малышева А.А. Финансово-правовой статус фонда "Круг добра" // Финансовое право. 2024. N 1. С. 2 - 5.

Гибридные публичные фонды представляют собой новое для финансово-правовой науки явление, остающееся пока малоисследованным. Вместе с тем именно от эффективного использования аккумулированных в них ресурсов, прозрачности и адресности расходования средств напрямую зависит реализация социальных гарантий для граждан, ради которых эти фонды создавались. Обеспечение социальной справедливости в деятельности таких фондов требует пристального внимания к тому, как именно используются их средства.
Расходование средств гибридных публичных фондов имеет свои особенности. Наиболее показательным в этом отношении является Фонд "Круг добра". Он был создан для финансирования обеспечения детей с орфанными заболеваниями лекарственными препаратами, медицинскими изделиями (в том числе не зарегистрированными в Российской Федерации), а также техническими средствами реабилитации, не входящими в федеральный перечень.
Ключевая особенность расходования средств Фонда "Круг добра" - его дополнительный характер по отношению к бюджетам субъектов Российской Федерации. Финансирование лечения орфанных заболеваний отнесено к полномочиям регионов. Фонд "Круг добра" не подменяет собой бюджеты субъектов Российской Федерации, а предоставляет помощь в случаях, когда регионы не имеют достаточных средств для обеспечения детей необходимыми лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и техническими средствами реабилитации <20>.
--------------------------------
<20> См.: Кавкаева К.П., Малышева А.А. Фонд "Круг добра": предпосылки создания и специфика финансово-правового регулирования // Российский юридический журнал. 2024. N 1 (154). С. 169 - 173.

Важный элемент расходования средств - адресность предоставляемой помощи. Решения о выделении средств принимаются Экспертным советом Фонда "Круг добра" индивидуально по каждой заявке от регионов. Ежегодно Фонду предоставляются гранты в форме субсидий из федерального бюджета; к числу иных источников финансирования Фонда относятся добровольные имущественные взносы и пожертвования.
Сходные подходы к организации расходования средств, но с иной социальной направленностью демонстрирует Фонд "Защитники Отечества". В отличие от Фонда "Круг добра", акцент здесь сделан на комплексном сопровождении ветеранов специальной военной операции и членов семей погибших: помощь в получении дополнительного образования, содействие в трудоустройстве, социальной адаптации, а также содействие в получении лекарств, медицинских изделий и санаторно-курортного лечения. Источниками финансирования Фонда являются бюджетные ассигнования из федерального бюджета, добровольные имущественные взносы и пожертвования, а также иные не запрещенные законом поступления. В отличие от Фонда "Круг добра", решения об оказании помощи принимаются руководством Фонда без создания специализированного экспертного совета. Вместе с тем порядок предоставления помощи построен по принципу "одного окна" в каждом субъекте Российской Федерации (по заявлениям граждан, с участием социальных координаторов, организующих и контролирующих процесс предоставления социальной услуги до получения результата) <21>, что также обеспечивает ее адресный характер.
--------------------------------
<21> См.: Калинина О.Е. Особенности правового регулирования оказания социальных услуг в фонде как унитарной некоммерческой организации // Вестник арбитражной практики. 2024. N 4. 65 - 68.

Важно отметить, что многоканальное финансирование, являясь отличительной чертой гибридных публичных фондов, усложняет контроль и снижает прозрачность их деятельности в отсутствие детальной публичной отчетности. Фонд "Круг добра" публикует годовые отчеты, однако они содержат обобщенные показатели (например, "закупка лекарственных препаратов"), что не позволяет в полной мере оценить эффективность расходования средств по отдельным направлениям. При этом детальная информация доступна контролирующим органам, но отсутствует в открытом доступе. В отношении Фонда "Защитники Отечества" подобная публичная отчетность отсутствует вовсе.
Представляется необходимым законодательно закрепить для гибридных публичных фондов обязанность публиковать ежеквартальные и годовые отчеты с детализацией расходов по направлениям (в той мере, в какой это не противоречит требованиям защиты государственной тайны и безопасности). В отношении Фонда "Защитники Отечества" требуется особый подход, учитывающий специфику его деятельности, однако в части, не затрагивающей охраняемые сведения, раскрытие информации также должно быть обеспечено. Указанные меры не требуют кардинальной перестройки законодательства и могут быть реализованы на уровне подзаконных актов либо путем внесения изменений в указы Президента Российской Федерации. Их принятие позволит повысить прозрачность деятельности гибридных фондов, укрепить доверие к их работе и тем самым будет способствовать более полной реализации социальной справедливости.
В целом следует оценить позитивно саму идею создания гибридных публичных фондов, предоставляющих гражданам дополнительные социальные гарантии. Фонды "Круг добра" и "Защитники Отечества" стали важными формами адресной поддержки наиболее уязвимых категорий населения, а многоканальное финансирование позволяет аккумулировать значительные ресурсы для решения социально значимых задач.
Таким образом, публичные фонды на современном этапе развития финансовой системы России вышли за рамки традиционного понимания как обособленных частей бюджетных средств. Появление гибридных моделей, сочетающих публичные цели, многоканальное финансирование и частноправовые организационные формы, требует переосмысления их правовой природы и места в системе финансового права. Эффективность таких фондов, их способность обеспечивать социальную справедливость напрямую зависят не только от объема аккумулируемых ресурсов, но и от прозрачности расходования средств, адресности предоставляемой помощи и контролируемости их деятельности. Законодательное закрепление единых требований к публичной отчетности гибридных фондов, дифференцированных с учетом возможных ограничений, связанных с безопасностью, позволит в полной мере реализовать их потенциал и укрепить доверие граждан к данным публичным фондам.

Литература

1. Алехин В.А. Современные вызовы финансово-правовому регулированию деятельности государственных внебюджетных фондов в условиях реализации концепции устойчивого социально-экономического развития России / В.А. Алехин // Актуальные проблемы российского права. 2026. N 2 (183). С. 47 - 57.
2. Беликов Е.Г. Финансово-правовые аспекты функционирования компенсационного фонда саморегулируемой организации / Е.Г. Беликов, Я.А. Скок // Теория и практика общественного развития. 2023. N 5. С. 100 - 104.
3. Бит-Шабо И.В. Концептуальные проблемы финансово-правового регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов: диссертация ... доктора юридических наук / И.В. Бит-Шабо. Саратов, 2015. 550 с.
4. Борисов А.Б. Большой экономический словарь / А.Б. Борисов. Москва: Книжный мир, 2003. 895 с.
5. Воронина К.П. Особенности правовой природы и функционирования социальных государственных внебюджетных фондов / К.П. Воронина, А.А. Малышева // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2023. N 6 (155). С. 198 - 204.
6. Воронина К.П. Финансово-правовой статус фонда "Круг добра" / К.П. Воронина, А.А. Малышева // Финансовое право. 2024. N 1. С. 2 - 5.
7. Высоцкая О.С. Финансово-правовое регулирование публичных фондов денежных средств: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / О.С. Высоцкая. Москва, 2011. 20 с.
8. Кавкаева К.П. Государственные фонды и запасы драгоценных металлов и драгоценных камней в России: правовые основы и перспективы централизации / К.П. Кавкаева // Финансовое право. 2026. N 2. С. 24 - 27.
9. Кавкаева К.П. Дополнительные нефтегазовые доходы как источник формирования Фонда национального благосостояния: новеллы и проблемы правового регулирования в период пандемии COVID-2019 / К.П. Кавкаева // Финансовое право. 2021. N 7. С. 45 - 48.
10. Кавкаева К.П. Управление средствами Фонда национального благосостояния: правовой аспект / К.П. Кавкаева // Формы и методы публичного управления: сборник статей. В 2 томах. Т. 1 / Д.А. Басангов, А.А. Вайно, А.С. Емельянов [и др.]; редколлегия: А.С. Емельянов, А.Ф. Ноздрачев, С.М. Зырянов, А.В. Калмыкова. Москва: ИД "Юриспруденция", 2026. С. 120 - 128.
11. Кавкаева К.П. Фонд "Круг добра": предпосылки создания и специфика финансово-правового регулирования / К.П. Кавкаева, А.А. Малышева // Российский юридический журнал. 2024. N 1 (154). С. 167 - 176.
12. Калинина О.Е. Особенности правового регулирования оказания социальных услуг в фонде как унитарной некоммерческой организации / О.Е. Калинина // Вестник арбитражной практики. 2024. N 4. 62 - 71.
13. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 72 500 слов и 7500 фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. Москва: Азъ, 1992. 995 с.
14. Поветкина Н.А. Государственные внебюджетные фонды: специфика бюджетно-правового статуса / Н.А. Поветкина // Финансовое право. 2024. N 11. С. 10 - 12.
15. Путило Н.В. Юридические критерии социального государства: новые подходы / Н.В. Путило // Журнал российского права. 2016. N 10. С. 15 - 25.
16. Рыбакова С.В. Компенсационные (гарантийные) фонды как объект финансово-правового регулирования / С.В. Рыбакова // Финансовое право. 2026. N 2. С. 14 - 19.
17. Саттарова А.А. Фонд как институт в финансовом праве: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / А.А. Саттарова. Москва, 2007. 23 с.
18. Тютина Ю.В. Первые опыты объединения внебюджетных фондов в России: вопросы бюджетного права / Ю.В. Тютина // Журнал российского права. 2024. N 9. С. 150 - 162.
19. Шевченко Е.Е. Бюджетные фонды в российском финансовом праве: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / Е.Е. Шевченко. Курск, 2025. 29 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ