ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ
Е.Л. МИНИНА
Земли сельскохозяйственного назначения являются единственной из семи существующих категорий земель, оборот относящихся к которым земельных участков регулируется специальным законодательным актом - Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте земель). Почти 25 лет такого особого нормативного регулирования дают основания проанализировать, насколько успешным оно оказалось, какие высветились проблемы, требующие правового решения, и каковы перспективы развития законодательства в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Прежде всего уточним, что в данном случае имеется в виду так называемый гражданский оборот земельных участков - в отличие от часто применяемого в отношении земель сельскохозяйственного назначения словосочетания "вовлечение в оборот", которое означает переход к активному хозяйственному использованию тех из названных земель, которые по каким-либо причинам в данный момент находятся вне такого использования. Именно в этом смысле используется данное словосочетание в тексте Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 14 мая 2021 г. N 731. Очевидно, что в указанном документе имеется в виду хозяйственный оборот, поскольку предусмотренные им меры направлены на сокращение количества неиспользуемых земельных участков из числа сельскохозяйственных земель, а также более эффективное использование земель в аграрном производстве.
Представляется, что в документах стратегического планирования было бы более логично придерживаться известной законодательству <1> формулировки "вовлечение в хозяйственный оборот", чтобы не создавать терминологической путаницы с гражданским, или - в отношении земель - имущественным оборотом, который в законодательстве обычно именуется оборотом земель.
--------------------------------
<1> См., например, распоряжения Правительства РФ от 30 ноября 2001 г. N 1607-р "Об одобрении Основных направлений реализации государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности", от 25 января 2018 г. N 84-р "Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года".
При этом мы исходим из того, что "основополагающие требования устойчивости гражданского оборота... предопределены публичным интересом и ценностями правопорядка..." <2>, поэтому в отношении участков земель, пригодных для использования в сельскохозяйственном производстве и представляющих в связи с этим особую общественную ценность, государством устанавливаются особенности их оборота.
--------------------------------
<2> Научные концепции развития российского законодательства: монография / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. 8-е изд. М., 2024. С. 185.
Известно, что в юридической науке вопрос о понятии оборота земельных участков <3>, как и о понятии гражданского оборота <4> в целом, остается дискуссионным. Однако в ст. 1 Закона об обороте земель, устанавливающей сферу его действия, фактически прямо указано, что именно в нем понимается под оборотом земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки (далее - земельных долей) из земель сельскохозяйственного назначения: это сделки, "результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав" на такие земельные участки и земельные доли.
--------------------------------
<3> См., например: Чаркин С.А. О некоторых проблемах теории оборота земельных участков // Вестник Северо-Осетинского государственного университета имени К.Л. Хетагурова. 2012. N 1. С. 236 - 241.
<4> См.: Инжиева Б.Б. Категория "гражданский оборот" в современном гражданском законодательстве и цивилистической науке // Современное право. 2022. N 3. С. 59 - 64.
Земельный кодекс РФ не определяет понятие оборота земельных участков, но, судя по всему, более широко подходит к его пониманию: поскольку согласно ст. 27 ЗК РФ земли, ограниченные в обороте, не предоставляются в частную собственность (за исключением случаев, установленных федеральными законами), а земли, изъятые из оборота, не могут как предоставляться в частную собственность, так и быть объектами сделок, оборотоспособность земельных участков представляет собой не только их способность быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством, но и способность переходить по каким-либо основаниям в частную собственность.
При этом в нескольких нормах Земельного кодекса РФ (п. 8 ст. 27, п. 12 ст. 85, п. 6 ст. 95) названы также земли, которые не подлежат приватизации, и они не входят в приводимые в ст. 27 ЗК РФ перечни видов земель, которые ограничиваются в обороте либо изъяты из оборота. Поскольку определения термина "приватизация" в Земельном кодексе РФ также не содержится, в научной литературе и на практике используются различные его трактовки <5>.
--------------------------------
<5> В частности, считается, что в отличие от земель, ограниченных в обороте и изъятых из оборота, которые в принципе не могут находиться в частной собственности, участки земель, не подлежащих приватизации, могут оставаться в частной собственности, если перешли в нее до принятия соответствующей нормы закона. См., например: Качушкин С.В. Проблема соотношения правовых режимов территорий национальных парков и расположенных на них населенных пунктов в Российской Федерации // Экологическое право. 2020. N 5. С. 36 - 39.
Не полностью применимо к земельным участкам и определение приватизации, содержащееся в ст. 217 ГК РФ, на что неоднократно обращалось внимание в юридической литературе <6>, поскольку в нем предусмотрена передача имущества из публичной собственности в частную в порядке, определенном законами о приватизации государственного и муниципального имущества, а такие законы на большинство земельных участков не распространяются <7>.
--------------------------------
<6> См.: Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Состояние и совершенствование законодательства в области приватизации земель // Аграрное и земельное право. 2013. N 10 (106). С. 45 - 51; Землякова Г.Л. Проблемы применения законодательства о приватизации земель сельскохозяйственного назначения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2023. N 3 (258). С. 88 - 99.
<7> Так, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" действие этого Закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.
Представляется, что в принципе понятие и содержание приватизации земель могут отличаться от понятия и содержания приватизации иного недвижимого имущества, но в таком случае в Земельном кодексе РФ должны быть четко определены устанавливаемые им особенности приватизации по отношению к земельным участкам, что соответствовало бы провозглашенному в подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принципу государственного регулирования приватизации земли.
В отношении же земель сельскохозяйственного назначения, проблемы определения правового режима и регулирования оборота которых, по справедливому замечанию Е.А. Галиновской, оказались для страны самыми сложными и конфликтными <8>, осуществление приватизации как одного из случаев оборота данных земель сопряжено с рядом проблем.
--------------------------------
<8> См.: Галиновская Е.А. Оборот земель и направления российской аграрной политики // Журнал российского права. 2010. N 10. С. 53 - 60.
Как известно, в связи с разработкой нового земельного законодательства в конце 1990-х гг. в нашей стране развернулась напряженная дискуссия относительно дальнейшей судьбы аграрной и земельной реформ, возможности установления свободного распоряжения сельскохозяйственными землями <9>. В принятом в 2001 г. Земельном кодексе РФ указано, что оборот земель сельскохозяйственного назначения, за исключением отдельных, названных в ст. 27 видов земельных участков, таких как, например, садовые и огородные, регулируется Законом об обороте земель. До момента принятия этого нормативного акта приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения была приостановлена Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении в действие ЗК РФ).
--------------------------------
<9> Подробнее см.: Источники экологического права: монография / отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2023. С. 232 - 233.
Исходя из этого с принятием Закона об обороте земель связывались вполне определенные ожидания, а именно решение вопроса о приватизации таких земельных участков - как о ее допустимости в целом, так и о конкретных условиях, ограничениях и порядке осуществления. Однако детальная проработка указанного вопроса при подготовке Закона об обороте земель не была осуществлена. Закон принят менее чем через год после вступления в силу Земельного кодекса РФ, его принятие отменило остановку приватизации в отношении всех земель сельскохозяйственного назначения, несмотря на то что действие Закона об обороте земель распространяется далеко не на все из них, поэтому переход в частную собственность, например, садовых, огородных, дачных земельных участков и участков, занятых объектами недвижимости, в дальнейшем продолжал осуществляться по общим нормам, установленным Земельным кодексом РФ и другими федеральными законами. При этом Закон об обороте земель в отношении земельных участков, охватываемых его действием, отложил начало приватизации до момента, который должны были установить субъекты РФ в отношении своих регионов (либо до 1 января 2004 г. для тех субъектов, которые не примут на этот счет законодательного решения).
Данная норма Закона об обороте земель вызывала все эти годы справедливую критику в юридической литературе <10>; ее реализация привела, в частности, к тому, что в разных субъектах РФ возможности приобретения в частную собственность земель сельскохозяйственного назначения и распоряжения ими существенно различаются.
--------------------------------
<10> См., например: Землякова Г.Л. Указ. соч. С. 88 - 99.
Большинство субъектов РФ специальных законодательных решений о приватизации сельскохозяйственных земель не приняли, и она автоматически началась на их территориях 1 января 2004 г.; ряд регионов установили срок начала приватизации сразу или в течение нескольких лет после принятия Закона об обороте земель. Но некоторые субъекты РФ отложили приватизацию на длительные сроки, например, до 2052 г. - Алтайский край, Карачаево-Черкесская Республика, Волгоградская область, до 2074 г. - Липецкая область, причем трудно даже представить, какие объективные факторы (например, географического, социально-экономического или иного порядка) могут служить обоснованием такого рода решений.
Некоторые субъекты РФ, установившие отдаленные сроки начала приватизации, оговорили те или иные исключения, предусмотрев возможность незамедлительной реализации тех или иных регламентированных федеральным законом прав по приобретению земельных участков в частную собственность <11>.
--------------------------------
<11> Например, в Курской и Воронежской областях законами допускается приобретение в собственность сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами земельных участков, находящихся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения, и бесплатное приобретение религиозными организациями земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования и предназначенных для сельскохозяйственного производства.
Однако во многих региональных законах такие исключения не упоминаются. Поэтому как в теоретическом плане, так и на практике возникает вопрос о реализации в таких субъектах установленных федеральным законодательством правил, например о праве добросовестного арендатора на приобретение земельного участка в собственность. Отметим, что суды следуют высказанной еще в 2005 г. и полностью соответствующей норме Закона позиции Пленума ВАС РФ об осуществлении приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта РФ, с момента, установленного законом такого субъекта <12>; договоры купли-продажи земельных участков, заключенные в том числе с их арендаторами, в период действия в регионе моратория на приватизацию земель признаются недействительными сделками <13>.
--------------------------------
<12> См. п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства".
<13> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 21 ноября 2024 г. N 310-ЭС24-13759 по делу N А35-4116/2023, Определение Верховного Суда РФ от 16 января 2026 г. N 310-ЭС25-14484 по делу N А35-11860/2024.
Другой подход был принят к решению вопроса о переходе в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам в постоянное (бессрочное) пользование или в пожизненное наследуемое владение <14>.
--------------------------------
<14> См. п. 9.1 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ.
В литературе и судебной практике приватизация земельных участков вследствие законодательной неопределенности содержания этого понятия нередко рассматривается в качестве синонима переоформления ранее предоставленных прав постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком на право собственности <15>.
--------------------------------
<15> См.: Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Указ. соч.; Ефимов А.Ф. Некоторые вопросы рассмотрения судами дел о приватизации земельных участков // Комментарий судебной практики. Вып. 9 / под ред. К.Б. Ярошенко. М., 2004. С. 106 - 127.
Верховный Суд РФ по этому поводу, отменяя решения предыдущих судов, отказавших в признании права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения, указал, что право пожизненного наследуемого владения возникло до введения в действие Земельного кодекса РФ, в связи с чем в силу положений п. 9.1 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ земельный участок считается предоставленным на праве собственности, при этом действующее законодательство для спорного случая не содержит запрета на передачу в собственность граждан земельных участков сельскохозяйственного назначения; "запрет, установленный законом субъекта на приватизацию земельных участков сельскохозяйственного назначения, не может ограничивать возникновение и регистрацию такого права"; "оснований для применения норм, регулирующих приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, не имеется" <16>.
--------------------------------
<16> Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 4 марта 2025 г. N 16-КГ24-33-К4.
Проблемным является и вопрос о продолжении приватизации сельскохозяйственных угодий, начало которой было положено земельной и аграрной реформами 1990-х гг. В ходе их проведения предполагались осуществление реорганизации колхозов и совхозов в соответствующие новому российскому законодательству формы юридических лиц и передача используемых ими и находившихся в государственной собственности земельных участков в общую долевую собственность работавших в них на тот момент граждан. Изначально предполагаемое завершение реформ <17> в силу недостаточной подготовленности растянулось практически на десятилетие.
--------------------------------
<17> См.: Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР".
В дальнейшем приватизация земель сельскохозяйственного назначения, как отмечалось выше, была приостановлена в связи с введением в действие Земельного кодекса РФ, а одновременно со вступлением в силу Закона об обороте земель были признаны утратившими силу Постановления Правительства РФ, которыми в том числе регулировался порядок наделения граждан земельными долями <18> в процессе приватизации земель колхозов и совхозов.
--------------------------------
<18> Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2002 г. N 912 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения".
Однако, по справедливому замечанию В.В. Устюковой, "вопрос о приватизации земель сельскохозяйственного назначения - это, по сути дела, вопрос о дальнейшей судьбе земельной реформы" <19>.
--------------------------------
<19> Устюкова В.В. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в субъектах Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2004. N 7 (34). С. 63.
В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют нормы, которые каким-либо образом касались бы продолжения земельной реформы, в том числе случаев и порядка приватизации земли, занимаемой сельскохозяйственными организациями, из чего можно сделать вывод о молчаливом сворачивании реформенных преобразований с момента принятия Земельного кодекса РФ.
Отметим, что в последующие годы были выявлены серьезные последствия непродуманной реализации аграрной и земельной реформ в отношении приватизации сельскохозяйственных угодий: граждане в большинстве случаев не воспользовались своим правом на земельную долю для создания фермерских хозяйств, что как раз и составляло одну из основных целей земельных преобразований. Сельскохозяйственные угодья ведущих аграрное производство организаций оказались в общей собственности граждан, число которых чаще всего составляет несколько сотен человек; решение вопросов использования таких угодий, как и распоряжения ими, представляет существенные сложности, как и процесс выделения земельных участков в счет земельных долей, причем граждане не заинтересованы в выделе земельных участков, более того, существенная часть земельных долей осталась невостребованной их владельцами, которые не оформили документы, удостоверяющие право на такие доли, а в ряде случаев местонахождение этих владельцев неизвестно.
Законом об обороте земель регулируются вопросы оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, а также ряд связанных с ними вопросов, таких как порядок владения и пользования находящимся в общей долевой собственности земельным участком и порядок выдела из него участков в счет земельных долей. Но в данном Законе не упоминается о порядке наделения граждан новыми земельными долями. Таким образом, сама возможность передачи в общую долевую собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности и используемых сельскохозяйственными организациями, по умолчанию фактически приравнена ко всем иным случаям приватизации земель сельскохозяйственного назначения и передана на усмотрение субъекта РФ.
На сегодняшний день подавляющее большинство субъектов РФ не упоминают в своих законодательных актах о том, охватывается ли понятием приватизации, начало которой они устанавливают, переход земель, занимаемых сельскохозяйственными организациями и находящихся в государственной или муниципальной собственности, в общую собственность работающих в них граждан. Однако в Самарской, Воронежской, Тульской областях введено подробное регулирование такого перехода, установлен момент начала приватизации сельскохозяйственных угодий, отличный от момента приватизации иных земель сельскохозяйственного назначения, а также перечень граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядок определения размера такой земельной доли.
Как представляется, введение возможности передачи в дальнейшем земельных участков, используемых сельскохозяйственными организациями, в общую долевую собственность граждан, причем без установления рамок действия соответствующей нормы, вряд ли приведет к реализации ее на практике в сколько-нибудь значительном числе случаев, но тем не менее может повлечь негативные последствия, аналогичные названным выше последствиям аграрной и земельной реформ.
В этих условиях представляется, на первый взгляд, логичным вывод о необходимости введения норм о приватизации земель сельскохозяйственного назначения на уровне федерального законодательства. Однако нельзя не учитывать, что в условиях принятия рядом субъектов РФ законодательных актов, определяющих понятие приватизации земель сельскохозяйственного назначения в данном регионе и устанавливающих момент начала ее осуществления, любые решения, принятые по этому поводу на федеральном уровне (будь то определение приватизации земель либо прямое указание в адрес субъектов РФ на необходимость перечня действий, не являющихся приватизацией, так же как введение для всех субъектов РФ, где продолжается действие моратория на приватизацию, единого срока его прекращения), будут представлять собой ограничения прав субъектов РФ, пересмотр предоставленных им полномочий. Кроме того, встанет вопрос о придании обратной силы новым нормам о приватизации сельскохозяйственных земель вследствие необходимости предоставить возможность гражданам и юридическим лицам реализовать их права, гарантированные федеральным законом.
Тем не менее, на наш взгляд, целесообразно было бы продумать возможность принятия нормы об установлении ограничения по времени действия норм о передаче сельскохозяйственных угодий в общую собственность граждан в тех субъектах РФ, где такая передача предусмотрена.
Что касается иных, кроме приватизации, вопросов оборота земель сельскохозяйственного назначения, то в ст. 1 Закона об обороте земель установлены "правила и ограничения" такого оборота, однако понятия ограничений оборота земель не раскрываются.
В статье 27 ЗК РФ установлены случаи ограниченной оборотоспособности земельных участков, при которой они не могут находиться в частной собственности, а в п. 3 оговаривается, что содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом РФ и федеральными законами. Следовательно, в отношении земельных участков возможны какие-либо иные ограничения оборота, кроме запрета перехода в частную собственность, но какого рода могут быть такие ограничения, в Земельном кодексе РФ не определяется. Устанавливаемые ст. 56 ЗК РФ ограничения прав на землю связаны не с оборотом земельных участков, а с реализацией права на использование земельного участка, когда ряд видов такого использования не допускается в общественных интересах.
В свою очередь, Закон об обороте земель устанавливает по отношению к землям сельскохозяйственного назначения существенные особенности, касающиеся возможности приобретения права собственности на такие земли и их отчуждения: ограничение размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в собственности одного гражданина или одного юридического лица; преимущественное право субъекта РФ на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже; запрет на обладание иностранцами такими земельными участками на праве собственности.
Однако в ст. 1 Закона об обороте земель перечисленные положения названы не ограничениями оборота, а принципами, на которых основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения. При этом, как отмечалось выше, в той же статье Закона указано, что устанавливаются ограничения, применяемые к обороту земельных участков (но далее нигде в тексте ни одно из таких ограничений не упоминается).
Между тем в п. 2 ст. 129 ГК РФ в качестве ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав названы случаи, когда законом предусматриваются виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота. Поэтому запрет для иностранных граждан и юридических лиц обладания участками земель сельскохозяйственного назначения на праве собственности представляет собой, как отмечалось в литературе, "ограничение оборотоспособности земельных участков по субъектному составу" <20>.
--------------------------------
<20> Землякова Г.Л., Мельников Н.Н., Самончик О.А., Устюкова В.В. Публичные и частные интересы в земельном и аграрном праве: теория и практика. М., 2019. С. 159 - 160.
Другое положение-принцип Закона об обороте земель - об установлении максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые могут принадлежать одному лицу, - также представляет собой, на наш взгляд, ограничение оборота определенного вида недвижимых вещей, а именно земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, по количественному признаку.
Наконец, преимущественное право покупки земельного участка субъектом РФ в отличие, например, от преимущественного права покупки, принадлежащего участнику общей собственности, не предоставляет собственникам дополнительных возможностей, но ограничивает их свободу распоряжения имуществом <21> и накладывает обязанность исполнения установленной процедуры извещения соответствующего органа власти (органа местного самоуправления), представляя собой, таким образом, также своего рода ограничение оборота земельных участков.
--------------------------------
<21> В литературе отмечается, что "право распоряжения в отношении недвижимого имущества представляет собой круг возможностей собственника по определению юридической судьбы объекта недвижимости путем изменения его принадлежности, а также его назначения или характеристик...", при этом распоряжение определенным недвижимым имуществом может быть несколько ограничено федеральным законом, и в качестве примера такого ограничения приводится норма Закона об обороте земель (см.: Белова Т.В. Защита права собственности на недвижимое имущество в цивилистической парадигме: монография / отв. ред. А.Н. Левушкин. М., 2023).
На наш взгляд, назрела необходимость рассмотрения вопроса о целесообразности сохранения названных ограничений, поскольку за прошедший с момента принятия Закона об обороте земель период накопилось значительное количество статистических и иных данных, материалов судебной практики, требующих серьезного анализа с точки зрения оценки эффективности соответствующих норм.
При этом следует учитывать, что законодательное противодействие как сосредоточению в одних руках больших площадей пригодных для сельского хозяйства земель, так и передаче таких земель в собственность иностранных граждан и юридических лиц имеет не в последнюю очередь общественно-политическое звучание. Однако представляется весьма показательным введение в свое время исключений из правила о продаже земель сельскохозяйственного назначения иностранцам в связи с принятием программы "Дальневосточный гектар" <22>, которое свидетельствует о многообразии ситуаций, касающихся использования таких земель и требующих гибкого подхода к их урегулированию.
--------------------------------
<22> См. Федеральный закон от 1 мая 2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Также отметим, что из устанавливаемых Законом об обороте земель ограничений наибольшей критике в научной литературе и на практике подвергается правило о преимущественной покупке субъектом РФ земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения: в частности потому, что это правило довольно легко можно обойти при помощи заключения другого, кроме купли-продажи, договора, а реализация рассматриваемой нормы требует наличия в региональном бюджете предназначенных для того необходимых средств, при этом в случае приобретения в публичную собственность земельный участок в дальнейшем будет реализован на торгах, в которых могут принять участие все желающие <23>. Данный принцип вводился в целях предоставления дополнительной возможности для региональных органов власти регулировать процессы перераспределения земель с учетом публичных интересов в развитии сельского хозяйства, в частности путем приобретения плодородных сельскохозяйственных угодий с выгодным расположением и предоставления их наиболее эффективным хозяйственникам. Однако низкая эффективность предусмотренного механизма требует изучения целесообразности отказа от его применения.
--------------------------------
<23> См., например: Рыженков А.Я. Принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения и их правовое значение // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 6. С. 101 - 109; Балашов Е.В. Некоторые вопросы реализации преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2022. N 4. С. 90 - 97; Бугаев И.Е. Преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения: необходимое средство регулирования земельных отношений или административный барьер для развития оборота земель сельскохозяйственного назначения // Юрист. 2011. N 20. С. 27 - 31.
В целом Закон об обороте земель довольно далеко выходит за пределы сферы регулирования, не только следующей из его наименования, но и обозначенной непосредственно в его ст. 1. Так, в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в Законе детально определены основания и порядок их изъятия в случаях использования с нарушением законодательства, основания предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, гражданам и юридическим лицам на том или ином праве, особый порядок предоставления земель для ведения фермерского хозяйства, установлены требования к образованию земельных участков в отношении их размеров; кроме оборота земельных долей в Законе регламентируются порядок использования земельных участков, находящихся в долевой собственности, порядок проведения общего собрания участников долевой собственности и некоторые другие вопросы.
То есть в Законе об обороте земель в значительной степени определены особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения.
Субъекты РФ нередко также включают в свои законодательные акты, посвященные обороту земель сельскохозяйственного назначения, ряд вопросов, касающихся данной категории земель, но не относящихся собственно к обороту: например, по поводу установления перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий или перечня муниципальных образований, на территориях которых не допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация жилых домов крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, и др. <24>. Представляется, что в таких случаях обоснованной является практика принятия нормативного акта (или специального раздела в региональном законе о земельных отношениях) с более широкой сферой регулирования <25>.
--------------------------------
<24> См., например, Областной закон Ленинградской области от 2 декабря 2005 г. N 107-оз "Об отдельных вопросах оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области", Закон Пермской области от 31 октября 2003 г. N 1080-220 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Пермском крае", Закон Новосибирской области от 30 декабря 2003 г. N 162-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Новосибирской области".
<25> См., например, гл. III "Земли сельскохозяйственного назначения" Областного закона Ростовской области от 22 июля 2003 г. N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области".
На федеральном уровне регулирования в отношении земель сельскохозяйственного назначения действуют два специальных закона: помимо рассматриваемого Закона об обороте земель, действует Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"; также предлагается к принятию разработанный проект федерального закона "О землеустройстве на землях сельскохозяйственного назначения и землях, предназначенных для сельскохозяйственного производства, в границах земель иных категорий" <26>.
--------------------------------
<26> См.: URL: https://regulation.gov.ru/projects/154983/.
Очевидно, что специфика отношений по поводу рассматриваемой категории земель настолько велика и многообразна, что имеется потребность в разработке законодательного акта о землях, используемых в сельскохозяйственном производстве, охватывающего широкую сферу отношений по поводу таких земель. Учитывая характеризующую современное состояние российского законодательства "незавершенность построения новой системы права и основ систематизации законодательства" <27>, такое решение способствовало бы упорядочению регулирования в сфере аграрного землепользования. Однако одним из препятствий на пути его реализации является то, что действующие и планируемые нормативные акты регулируют отношения по поводу разного состава сельскохозяйственных земель.
--------------------------------
<27> Научные концепции развития российского законодательства. С. 45.
Наряду с сельскохозяйственными угодьями особо ценными продуктивными сельскохозяйственными угодьями, виноградопригодными землями и другими в законодательстве сложилось и применяется понятие "земли, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", и по отношению к ним в ряде случаев устанавливается особое регулирование, в том числе в Земельном кодексе РФ <28>. И если прежде нами высказывалось суждение, что такое выделение наиболее активно используемой в сельскохозяйственном производстве части земель, при котором законом четко определено, о каких видах земельных участков идет речь <29>, во многих отношениях предпочтительнее обращения к конструкции "сельскохозяйственные угодья", то в настоящее время, когда заканчиваются масштабные работы по установлению границ сельскохозяйственных угодий и принято решение о необходимости внесения данных о таких границах в Единый государственный реестр недвижимости <30>, представляется целесообразным рассмотреть возможность закрепления в законодательстве особенностей регулирования оборота именно сельскохозяйственных угодий. Это позволило бы избежать дробления категории земель сельскохозяйственного назначения на многочисленные виды и группы земельных участков с отличающимся друг от друга правовым режимом, хотя и потребовало бы определенной переработки нормативного материала.
--------------------------------
<28> См. подп. 14 п. 9 ст. 39.29, подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ.
<29> См.: Правовой механизм обеспечения рационального использования природных ресурсов: монография / отв. ред. Е.А. Галиновская. М., 2019. С. 225 - 228 (автор - Е.Л. Минина).
<30> См.: Федеральный закон от 15 декабря 2025 г. N 478-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости", Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2025 г. N 1943 "Об утверждении Положения о порядке установления и изменения границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения".
Список литературы
1. Балашов Е.В. Некоторые вопросы реализации преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2022. N 4.
2. Белова Т.В. Защита права собственности на недвижимое имущество в цивилистической парадигме: монография / отв. ред. А.Н. Левушкин. М., 2023.
3. Бугаев И.Е. Преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения: необходимое средство регулирования земельных отношений или административный барьер для развития оборота земель сельскохозяйственного назначения // Юрист. 2011. N 20.
4. Галиновская Е.А. Оборот земель и направления российской аграрной политики // Журнал российского права. 2010. N 10.
5. Ефимов А.Ф. Некоторые вопросы рассмотрения судами дел о приватизации земельных участков // Комментарий судебной практики. Вып. 9 / под ред. К.Б. Ярошенко. М., 2004.
6. Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Состояние и совершенствование законодательства в области приватизации земель // Аграрное и земельное право. 2013. N 10 (106).
7. Землякова Г.Л. Проблемы применения законодательства о приватизации земель сельскохозяйственного назначения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2023. N 3 (258).
8. Землякова Г.Л., Мельников Н.Н., Самончик О.А., Устюкова В.В. Публичные и частные интересы в земельном и аграрном праве: теория и практика. М., 2019.
9. Инжиева Б.Б. Категория "гражданский оборот" в современном гражданском законодательстве и цивилистической науке // Современное право. 2022. N 3.
10. Источники экологического права: монография / отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2023.
11. Качушкин С.В. Проблема соотношения правовых режимов территорий национальных парков и расположенных на них населенных пунктов в Российской Федерации // Экологическое право. 2020. N 5.
12. Научные концепции развития российского законодательства: монография / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. 8-е изд. М., 2024.
13. Правовой механизм обеспечения рационального использования природных ресурсов: монография / отв. ред. Е.А. Галиновская. М., 2019.
14. Рыженков А.Я. Принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения и их правовое значение // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 6.
15. Устюкова В.В. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в субъектах Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2004. N 7 (34).
16. Чаркин С.А. О некоторых проблемах теории оборота земельных участков // Вестник Северо-Осетинского государственного университета имени К.Л. Хетагурова. 2012. N 1.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: