ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВО НА ПОИСК УБЕЖИЩА: ТРАНСФОРМАЦИЯ УНИВЕРСАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ РЕШЕНИЯ
Л.В. АНДРИЧЕНКО
Современное международное право в сфере убежища <1> сформировалось в XX в. в ответ на масштабные человеческие трагедии, прежде всего связанные с Первой, а затем - и Второй мировыми войнами. В России законодательство в сфере убежища было создано в начале 1990-х гг. и в своей основе с той поры практически не менялось; вносились только отдельные точечные правки, не оказавшие особого влияния на существо и содержание данного правового института <2>.
--------------------------------
<1> Идея убежища восходит к древним цивилизациям - уже в Древнем Египте, Греции и Риме существовали практики предоставления укрытия преследуемым. В эпоху Средневековья ключевую роль в институте убежища играла церковь (см.: Тюренкова К.А. Право убежища как международно-правовой институт // Гуманитарные исследования. 2017. N 1 (61). С. 116 - 117).
<2> См.: Хабриева Т.Я. Миграционное право: сравнительно-правовое исследование: монография. М., 2019. С. 183 - 228.
Убежище - это государственная защита, предоставляемая на основании установленных юридических процедур лицам, которые по ряду причин не могут вернуться в свою страну и были вынуждены срочно ее покинуть. Государственная защита обеспечивает безопасность и достоинство личности, а также гарантирует, что лицо не будет насильно возвращено в страну, которую оно оставило, если там ему угрожает опасность.
Основу международного регулирования права на поиск убежища составляет ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.: "Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем". Считается, что право человека просить убежища является абсолютным и не может быть отменено соображениями национальной безопасности. Однако "это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций". Таким образом, помимо установления права на поиск убежища и пользование предоставленным убежищем эта статья содержит ограничение в отношении тех, кто не может воспользоваться этим правом: ими не могут быть лица, совершившие преступление против мира, военное преступление, преступление против человечества либо иное тяжкое преступление неполитического характера.
Отказ в предоставлении защиты лицам, совершившим уголовные преступления, обусловлен необходимостью предотвращения их незаконного уклонения от справедливого суда и ответственности. Кроме того, такой отказ направлен и на защиту национальной безопасности и охрану правопорядка <3>.
--------------------------------
<3> Хотя нельзя не признать и тот факт, что игнорирование контекста порой может привести к ошибочным оценкам, связанным с приданием большего веса доказательствам, подтверждающим стереотипы и предвзятости, когда невиновное поведение отдельных лиц может ассоциироваться с преступным.
Принятие указанных положений стало основанием для дальнейшего развития института убежища в ряде последующих глобальных международных правовых документов, составляющих в настоящее время ядро международной защиты лиц, ищущих защиты в иностранном государстве. Речь, прежде всего, идет о таких универсальных документах, как Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г., снявший временные и пространственные ограничения действия Конвенции, Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г. как акт рекомендательного характера и др. Позднее перечень этих международных документов расширился за счет многих других международных документов регионального уровня <4>.
--------------------------------
<4> См., например: Конвенция Организации африканского единства, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке, 1969 г.; Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке 2009 г. (Кампальская конвенция); Дублинская конвенция 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества; Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (2007/С306/01); Директива N 2013/32/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза "Об общих процедурах для предоставления и отмены международной защиты (в новой редакции)" (действовала для стран ЕС, кроме Дании, до 11 июля 2026 г.); Пакт о миграции и предоставлении убежища. Принят Европейским парламентом 10 апреля 2024 г. и одобрен Советом ЕС 14 мая 2024 г. Основным документом Пакта является Регламент (ЕС) 2024/1348 Европейского парламента и Совета ЕС от 14 мая 2024 г. (новые правила вступили в силу 11 июня 2024 г. и начали действовать с 12 июля 2026 г.).
В Конвенции о статусе беженцев закреплен главный принцип, определяющий саму суть убежища, - принцип запрета возвращать человека в страну, где его жизни угрожает опасность (non-refoulement); при этом в Конвенции предлагаются лишь общие контуры "поведения" государств в отношении беженцев, но не определено, какую именно процедуру должно пройти государство, чтобы предоставить убежище, - этот вопрос каждая страна решает сама. Поэтому основное регулирование вопросов убежища осуществляется на национальном уровне, за исключением стран Европейского союза (ЕС); это единственное объединение, где национальное право по вопросам убежища почти полностью уступило место наднациональному. Последнее связано с тем, что внутри Шенгенской зоны нет границ, а отсюда делается вывод, что и правила предоставления убежища должны быть одинаковыми для всех <5>. В ведении стран остаются лишь такие вопросы, как социальная политика, образование и интеграция мигрантов. Хотя даже внутри ЕС есть исключение: при вступлении в ЕС Дания оговорила себе право на "opt-out" (неучастие) в вопросах юстиции и внутренних дел. Дания регулирует убежище на национальном уровне, хотя и старается координировать свои действия с соседними странами, чтобы не стать "магнитом" для мигрантов.
--------------------------------
<5> Внутри ЕС также имеется определенное несогласие с общей политикой в сфере миграции. Некоторые страны, например Венгрия, видят в квотах "солидарности" (прием мигрантов или выплата 20 тыс. евро) попытку замещения населения, стремление ЕС навязать политику мультикультурализма против ее воли, называя Регламенты Нового пакта о миграции и убежище "законодательным обходом" конституций стран.
В последние десятилетия на международном универсальном уровне регулирование вопросов убежища все больше развивается за счет документов рекомендательного характера ООН и других международных организаций и конференций по проблеме беженцев (так называемые источники "мягкого" права) <6>. Такие акты не обязательны юридически, однако задают стандарты поведения государств с перспективой трансформироваться со временем в "жесткие" международные обязательства.
--------------------------------
<6> См., например: Нью-Йоркская декларация ООН о беженцах и мигрантах 2016 г.; Глобальный договор о беженцах, утвержденный Генеральной Ассамблеей ООН, 2018 г.; Заключения Исполнительного комитета УВКБ Организации Объединенных Наций; Картахенская декларация о беженцах, принятая в Картахене (Колумбия), 1984 г.; Декларация и План действий по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в южной части Африки 1988 г.
В науке дискуссионным является вопрос о понятии и правовой природе убежища. В частности, в сфере научного дискурса уже долгое время находится вопрос, относится ли убежище к числу неотъемлемых прав человека, или это право, которое предоставляет государство.
Термин "убежище" в юридической литературе рассматривается в различных значениях: как субъективное право лица просить убежища и пользоваться им; как право государства предоставлять свою защиту иностранным гражданам и лицам без гражданства, преследуемым по определенным основаниям у себя на родине; как правовое состояние лица и, наконец, как правовой институт.
Чтобы конкретизировать текст, приведем некоторые примеры для иллюстрации этих позиций. Так, одни авторы утверждают, что убежище представляет собой "особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания, искать, просить и получить на территории другого государства в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права личную безопасность, а также исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом" <7>. Автор подчеркивает комплексный характер этого института: он включает не только право на поиск безопасности, но и корреспондирующую обязанность государства на предоставление защиты (или отказ в ней) в рамках норм международного права. Таким образом, согласно указанной позиции юридическое содержание этого понятия должно охватывать не только процедуру обращения (искать и просить), но и фактический результат - обретение безопасности.
--------------------------------
<7> Антипов А.Н. Становление и развитие права убежища в России: историко-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 105.
Существует похожая позиция, когда под убежищем понимают "право, которое многие государства предоставляют иностранным гражданам и лицам без гражданства, заключающееся в возможности неопределенное время оставаться на территории предоставившего убежище государства, если у себя на родине это лицо подвергается преследованиям по мотивам, определенным международным правом" <8>. В данной дефиниции, как и в предыдущей, акцентируется внимание на том, что право на убежище не ограничивается лишь возможностью его поиска, но предполагает реальное получение защиты.
--------------------------------
<8> Тюренкова К.А. Указ. соч. С. 116.
Наибольшее распространение получила позиция, согласно которой убежище рассматривается как "суверенное право государства" предоставлять лицам, преследуемым по международно-правовым основаниям, "право безопасного проживания на своей территории, а также гарантию такому лицу прав и основных свобод со стороны государства-убежища" <9>. Предоставление убежища рассматривается как акт территориального суверенитета государства. Это означает, что только само государство имеет исключительную компетенцию решать, кого допускать на свою территорию и кому предоставлять защиту. Предоставление и получение убежища, исходя из этого определения, строится на балансе между правами человека и государственной независимостью. В последние годы практика законодательного регулирования вопросов предоставления убежища во многих государствах все больше основывается на втором подходе к пониманию данного инструмента защиты, апеллируя в своих решениях к интересам обеспечения национальной безопасности и защиты собственного населения.
--------------------------------
<9> Селиваненко В.О. Основные черты права убежища // Вестник ТИСБИ. 2000. N 4.
При этом практически все исследователи сходятся в мысли, что наряду с субъективным правом лица искать, просить и получать при соблюдении определенных условий защиту у государства, не являющегося государством гражданства или постоянного проживания, убежище может рассматриваться и как самостоятельный правовой институт, "выполняющий, прежде всего, гуманитарную роль" <10>, регламентирующий основания и процедуры предоставления государственной защиты, связанной с преследованиями лица. Однако и здесь можно увидеть определенный "раскол" в научной среде, так как одни считают, что убежище можно рассматривать с двух позиций: как институт международного права и как институт внутригосударственного права <11>, т.е. понимают под ним два самостоятельных правовых института, другие же видят в нем единый комплексный институт, включающий нормы как национального, так и международного права <12>.
--------------------------------
<10> Прудникова Т.А. Некоторые подходы к пониманию убежища в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2014. N 6. С. 203.
<11> См.: Безверхов А.Г., Кривокапич Б.Д. Убежище как правовой институт во внутреннем и международном праве: историко-правовой анализ // Труды Оренбургского института (филиала) МГЮА. 2022. N 1 (51). С. 5 - 10.
<12> См.: Семенова О.О. К понятию убежища. Право или обязанность государства? // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2020. Т. 17. N 4. С. 65 - 74; Антипов А.Н. Указ. соч. С. 105.
Трудно согласиться с выделением двух институтов убежища: одного в международном, другого - в национальном праве. Безусловно, в международном и национальном праве - различные источники, которые по-разному обеспечивают регулирование вопросов убежища: международное право устанавливает общие стандарты и принципы защиты (например, Конвенция о статусе беженцев и Протокол к ней), внутригосударственное право конкретизирует международные нормы, определяет процедуры предоставления убежища, права и обязанности лиц, ищущих убежище, на территории государства. Нарушение международных норм влечет ответственность на международном уровне, в то время как нарушения национальных норм рассматриваются в рамках национального законодательства. Однако нельзя игнорировать взаимосвязь и взаимообусловленность этих двух уровней. Национальное право не может существовать "в вакууме", оно должно соответствовать международным обязательствам. Непризнание этого очевидного, казалось бы, факта может привести к фрагментации и несогласованности в применении норм. Нормы международного и национального права об убежище тесно переплетены и дополняют друг друга. Международные стандарты выполняют роль "минимального уровня" защиты, который государства обязаны обеспечивать. Национальное законодательство "имплементирует" эти стандарты, делая их действующими на практике. И международное, и национальное право направлены на одну и ту же цель - защиту лиц, нуждающихся в убежище, т.е. имеет место единство объекта защиты.
Таким образом, именно единство правового института, разрабатываемого на международном и на национальном уровнях, отражает реальную природу правового регулирования, где международные нормы служат основой для национального законодательства, подчеркивает необходимость гармонизации и согласованности между международными и национальными правовыми актами. Международный и национальный уровни регулирования не являются полностью самостоятельными, а скорее представляют собой разные уровни одного целого. Международное право задает рамки и принципы, а национальное право обеспечивает их фактическую реализацию на территории государства. Можно сказать, что это двухуровневый институт, где международное право закладывает "фундамент", а национальное право "возводит здание", делая его "пригодным для жизни".
Процедуры предоставления убежища регламентируются внутренним законодательством государств с учетом их международных обязательств. Вместе с тем в последние годы многие страны вносят изменения в законодательство в части процедур предоставления убежища. В современных условиях страны все более неохотно берут на себя обязательства в отношении лиц, ищущих убежище. Учитывая, что международное право предоставляет странам довольно большую гибкость в решении данных вопросов, страны, формально следуя международным гуманитарным стандартам, принимают меры по усилению обеспечения своего суверенитета и ужесточению законодательства в целях сохранения национального благополучия.
В Европейском союзе изменения были связаны как с этапами процедуры согласования в рамках самого объединения, так и с внедрением ускоренных процедур, считая, что существовавшие процедуры приводят к неравному распределению обязанностей и возлагают на государства чрезмерные обязательства.
Право на убежище может быть реализовано в формах:
статуса беженца - предоставляется лицам, имеющим обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
политического убежища - выделяется как самостоятельная форма защиты в практике отдельных стран и предоставляется за "общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права" <13>;
временного убежища - является мерой "гуманитарного" характера; оно может быть предоставлено лицам, которые не имеют оснований для статуса беженца, но из гуманных соображений не могут быть выдворены за пределы страны, либо лицам, которые хотя и имеют основания для признания их беженцами, но предпочитают получить временное убежище;
временной защиты - механизм исключительного характера, применяемый в случае массового притока перемещенных лиц, когда стандартные процедуры индивидуального определения статуса не справляются с нагрузкой.
--------------------------------
<13> См. Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища".
Если лицу отказано во всех вышеперечисленных формах, государство может рассмотреть альтернативные варианты. Например, в практике некоторых стран и межгосударственных объединений (например, ЕС) имеется так называемая дополнительная защита - это защита от "серьезного вреда", такого как смертная казнь, пытки или угроза жизни в условиях вооруженного конфликта. В случае окончательного отказа и отсутствия гуманитарных препятствий лицо подлежит административному выдворению или депортации.
Проходящие во многих странах масштабные реформы законодательства в сфере убежища характеризуются усилением контроля за просителями убежища и переходом от постоянной защиты к временным формам защиты. Так, законодательство Великобритании в сфере убежища включает несколько ключевых актов, которые в 2022 - 2026 гг. подверглись радикальным изменениям. Со 2 марта 2026 г. в силу вступили новые правила, которые окончательно закрепили переход от модели "постоянного убежища" к модели "временной защиты".
Так, Законом о безопасности границ, убежище и иммиграции 2025 г. (Border Security, Asylum and Immigration Act) со 2 марта 2026 г. введен "основной статус защиты" (Core Protection Status). Он предполагает систему обязательного пересмотра статуса беженца каждые 30 месяцев (2,5 года), при этом, если ситуация в стране исхода улучшится, статус может быть аннулирован. Кроме того, был установлен новый стандартный срок ожидания для получения права на постоянное жительство (ILR) - 20 лет (вместо прежних пяти лет) для тех, кто прибыл по стандартной процедуре убежища. Для лиц, которые не подпадают под критерии беженца, но не могут вернуться на родину из-за риска "серьезного вреда" (смертная казнь, пытки), предусмотрена гуманитарная защита (Humanitarian Protection). Наконец, в исключительных случаях по усмотрению властей, когда иные формы защиты неприменимы, но высылка невозможна, может быть предоставлено дискреционное разрешение на пребывание (Discretionary Leave).
Закон о нелегальной миграции 2023 г. (Illegal Migration Act) запрещает предоставление убежища лицам, прибывшим в Великобританию нелегально (например, на лодках через Ла-Манш). Согласно положениям данного Закона указанные лица подлежат задержанию и депортации в страну их происхождения или безопасную третью страну. Лица, прибывшие в Великобританию нелегально после 7 марта 2023 г., навсегда утрачивают право на получение законного статуса, гражданства или разрешения на проживание в стране. Законом о гражданстве и границах 2022 г. (Nationality and Borders Act) установлена двухступенчатая система для беженцев: статус и права зависят от способа прибытия в страну: легально через официальные программы или самостоятельно. Кроме того, было ужесточено наказание за нелегальный сознательный въезд в страну без необходимых документов - с шести месяцев до четырех лет тюрьмы, а за организацию незаконной перевозки мигрантов - вплоть до пожизненного заключения (ранее - до 14 лет). Новым в миграционном законодательстве Великобритании стало введение "офшорного размещения" соискателей убежища на острове Вознесения (между Африкой и Южной Америкой), на котором будет организован центр для лиц, ожидающих решения о предоставлении им статуса беженца.
Примечательно, что первой подобные меры в своем законодательстве предусмотрела Дания. Так, в соответствии с Законом о внесении изменений в Закон об иностранцах, принятым 3 июня 2021 г. <14>, разрешается переправлять иностранных граждан, подавших прошение об убежище в Дании, в центры содержания в третьи страны (например, в Руанду) для рассмотрения их заявлений и последующей защиты. Интересно, что Дания смогла принять такой Закон благодаря, как уже отмечалось, своему особому статусу (opt-out) в ЕС, который позволяет ей не участвовать в общих правилах Евросоюза по вопросам убежища и иммиграции.
--------------------------------
<14> В процессе обсуждения в парламенте Дании был известен как законопроект L 226.
Аналогичные подходы к регулированию указанных вопросов установили и некоторые другие страны, прежде критиковавшие Данию, а также сам Европейский союз, который с 12 июня 2026 г. фактически легализует "датский подход" на уровне всего Союза, вводя ускоренные пограничные процедуры непосредственно на внешних границах ЕС и закрепляя концепцию "безопасной третьей страны", согласно которой страны ЕС получили право признавать прошения об убежище "недопустимыми", если заявитель прибыл через страну, где он теоретически мог попросить о защите.
В феврале 2026 г. Европейский парламент утвердил список безопасных стран, в который включены страны, которые являются кандидатами на вступление в ЕС <15> и автоматически считаются безопасными, а также еще семь стран, среди которых Бангладеш, Колумбия, Египет, Индия, Косово, Марокко и Тунис. Если иностранный гражданин прибыл из какой-либо из этих безопасных стран, то его прошение об убежище рассматривается прямо на границе, и оно может быть отклонено без рассмотрения по существу, так как считается "заведомо необоснованным", если только заявитель не представил исключительных доказательств, что именно ему угрожает опасность. Решения об отказе влекут немедленную процедуру возвращения, которую практически невозможно оспорить в суде из-за ее ускоренных сроков.
--------------------------------
<15> К их числу относятся: Албания, Босния и Герцеговина, Грузия, Молдова, Черногория, Северная Македония, Сербия, Турция.
Помимо статуса беженца в ЕС, как было отмечено, иностранным гражданам при определенных условиях может быть предоставлена дополнительная защита. Эта форма защиты не вытекает из Конвенции о беженцах, но предусмотрена в ЕС. Данная форма защиты имеет вспомогательный характер, она предоставляется лицам, которые не могут быть квалифицированы в качестве беженца (не соответствуют критериям признания их беженцами), но нуждаются в защите из-за общей ситуации насилия или угрозы жизни в их странах.
Согласно ст. 2(f) Директивы 2011/95/EU от 13 декабря 2011 г. (известной как "Квалификационная директива" или Qualification Directive) право на дополнительную защиту имеет "гражданин третьей страны или лицо без гражданства, которое не квалифицируется в качестве беженца, но в отношении которого имеются существенные основания полагать, что в случае возвращения в страну своего происхождения или - если это лицо без гражданства - в страну своего предыдущего постоянного проживания такое лицо столкнется с реальной опасностью причинения серьезного вреда, как определено в статье 15... и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны по причине наличия такой опасности".
В контексте ст. 15 указанной Директивы понятие "серьезный вред" (serious harm) четко определено и включает три конкретных сценария <16>. В рамках Нового пакта о миграции и убежище Директива 2011/95/EU заменяется на Регламент (EU) 2024/1347, который будет напрямую применяться во всех странах ЕС без необходимости принятия национальных законов.
--------------------------------
<16> 1. Смертная казнь или исполнение приговора (как при вынесении судебного решения о смертной казни, так и при непосредственной угрозе приведения приговора в исполнение). 2. Пытки, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение (включает не только физическое, но и психическое насилие; условия содержания в тюрьмах, нарушающие человеческое достоинство; наказания, которые признаются международным правом как пытки (ст. 3 Европейской конвенции по правам человека)). 3. Серьезная и индивидуальная угроза жизни или личности гражданского лица (касается ситуаций вооруженного конфликта (международного или внутреннего), при этом проситель убежища должен быть гражданским лицом).
Жесткие ограничения были введены и в США, включая приостановку рассмотрения заявок на убежище для граждан из списка стран "запрета на въезд" (Travel Ban) и радикальное снижение квоты на прием беженцев до 7,5 тыс. человек на 2026 финансовый год (начался с 1 октября 2025 г.), что рассматривается как исторический минимум - самый низкий показатель с момента принятия Закона о беженцах 1980 г. <17>.
--------------------------------
<17> См.: URL: https://travel.state.gov/content/travel/en/News/visas-news/immigrant-visa-processing-updates-for-nationalities-at-high-risk-of-public-benefits-usage.html.
В Российской Федерации законодательство в сфере предоставления убежища по содержанию соответствует требованиям важнейших международных документов универсального уровня в этой сфере - Конвенции ООН "О статусе беженцев" (1951 г.) и Протокола, касающегося статуса беженцев (1967 г.), по которым Российская Федерация несет международные обязательства. В настоящее время эта часть миграционного законодательства представляет один из наиболее стабильных блоков в системе миграционного законодательства, в отличие от которого другие его институты имеют, как известно, довольно высокую степень динамики в своем развитии.
С одной стороны, стабильность законодательства в сфере убежища можно рассматривать как фактор, который характеризует приверженность Российской Федерации принципам международной защиты прав данной категории лиц, способствует предсказуемости правового режима для беженцев и других категорий лиц, ищущих убежище, укрепляет доверие к российским институтам со стороны мигрантов. С другой стороны, проявившаяся со временем избыточная консервативность норм, отсутствие гибких механизмов адаптации к современным вызовам, в частности таким, как переселение из зон конфликтов за пределами традиционно конфликтных регионов и рост числа лиц, нуждающихся в дополнительной защите, превращают формальную стабильность де-факто в барьер для эффективной реализации права на убежище, продлевая сроки рассмотрения ходатайства и снижая уровень реальной защиты.
Для баланса между правовой определенностью и гуманитарной эффективностью необходимо обеспечить правовой статус убежища, соответствующий современным подходам к закреплению данного правового института, сложившимся в мировой практике и не противоречащим принятым в качестве обязательств международным нормам и принципам.
В России регулирование вопросов убежища осуществляется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах", а также значительным числом актов подзаконного уровня. Институт политического убежища регулируется исключительно актами подзаконного уровня, законодательная регламентация соответствующих вопросов отсутствует.
При этом действующее законодательство, включая Федеральный закон "О беженцах":
не устанавливает общего определения понятия "убежище";
не определяет виды убежища и соответствующие им меры государственной защиты; весьма ограниченно регламентирует вопросы временного убежища (ст. 12) и вопросы массового экстренного прибытия на территорию Российской Федерации иностранных граждан, ищущих убежище;
не устанавливает законодательного деления на общий и упрощенный (без прохождения в установленном порядке индивидуальной процедуры) порядки предоставления убежища;
практически не регулирует особенности статуса отдельных категорий иностранных граждан (детей, женщин, стариков, инвалидов), ищущих убежище и нуждающихся в специальных мерах защиты;
не решает вопросы адаптации и интеграции лиц, ищущих убежище;
не устанавливает право иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, на доступ к квалифицированной юридической помощи. Обязанность соблюдать законодательство у этих лиц есть, а права на получение бесплатной юридической помощи нет, причем ни у лиц, получивших свидетельство о рассмотрении ходатайства, ни у беженцев, ни у лиц, получивших временное убежище;
не регулирует процедуры реализации права на добровольную репатриацию лиц, ищущих временное убежище;
не регламентирует процедуры временной защиты и права на дополнительную защиту, которое имеется в юрисдикциях многих зарубежных стран.
Таким образом, в настоящее время данное законодательство уже не обеспечивает в полной мере потребности государства в регулировании вопросов убежища, не способно учитывать современные вызовы обеспечения национальной безопасности и безопасности самих вынужденных мигрантов.
Ответом, направленным на решение данных проблем, стала подготовка проекта федерального закона "О предоставлении убежища на территории Российской Федерации" <18>, направленного на довольно глубокую модернизацию института убежища в Российской Федерации при одновременном проведении систематизации законодательства в этой сфере. С помощью данного законопроекта была сделана попытка объединить регламентацию всех видов государственной защиты лиц, ищущих убежище в Российской Федерации (предоставление статуса беженца, политического убежища, временного убежища, временной защиты), унифицировать процедуры предоставления соответствующего статуса и закрепить правовой статус лиц, получивших убежище.
--------------------------------
<18> Подготовлен МВД России, ID проекта 01/05/01-22/00124403 (не внесен в ГД ФС РФ).
В целом данный подход можно считать вполне оправданным, учитывая, что он обеспечит системный подход к регулированию внешней вынужденной миграции и будет способствовать созданию национальной системы убежища <19>. К тому же в единстве с параллельно разрабатывавшимся в то время проектом федерального закона "Об условиях въезда (выезда) и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" это могло бы позволить провести комплексную систематизацию законодательства в сфере миграции в Российской Федерации в целом <20>.
--------------------------------
<19> См.: Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. 8-е изд. М., 2024. Гл. 20 "Миграционное законодательство". С. 406 - 421 (авторы - Т.Я. Хабриева, Л.В. Андриченко, И.В. Плюгина).
<20> См.: Миграционная правовая политика России: тенденции и пути развития: монография / отв. ред. Л.В. Андриченко. М., 2024. С. 124 - 157; Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения: монография. М., 2019. С. 51 - 78.
Представляется, что в будущем федеральном законе необходимо не только урегулировать все виды государственной защиты лиц, ищущих убежище, но и более четко установить деление на общий и упрощенный порядки предоставления статуса лицам, ищущим убежище; закрепить гарантии государственной защиты; а также закрепить гуманитарные причины предоставления государственной защиты в виде временного убежища и др.
Все это свидетельствует о том, что работу по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере убежища необходимо продолжать. Это позволит усилить меры национальной безопасности Российской Федерации в сфере миграции, создать унифицированный миграционный режим для нахождения лиц, ищущих убежище, на территории Российской Федерации, конкретизировать основания для принятия решений об отказе в предоставлении убежища, уточнить определение безопасных третьих стран, закрепить общие и упрощенные процедуры предоставления убежища. При решении данных проблем полагаем целесообразным учесть позитивный опыт регулирования указанных вопросов в зарубежных странах.
Список литературы
1. Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения: монография. М., 2019.
2. Антипов А.Н. Становление и развитие права убежища в России: историко-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
3. Безверхов А.Г., Кривокапич Б.Д. Убежище как правовой институт во внутреннем и международном праве: историко-правовой анализ // Труды Оренбургского института (филиала) МГЮА. 2022. N 1 (51).
4. Миграционная правовая политика России: тенденции и пути развития: монография / отв. ред. Л.В. Андриченко. М., 2024.
5. Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. 8-е изд. М., 2024.
6. Прудникова Т.А. Некоторые подходы к пониманию убежища в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2014. N 6.
7. Селиваненко В.О. Основные черты права убежища // Вестник ТИСБИ. 2000. N 4.
8. Семенова О.О. К понятию убежища. Право или обязанность государства? // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2020. Т. 17. N 4.
9. Тюренкова К.А. Право убежища как международно-правовой институт // Гуманитарные исследования. 2017. N 1 (61).
10. Хабриева Т.Я. Миграционное право: сравнительно-правовое исследование: монография. М., 2019.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: