Региональный финансовый контроль: правовые проблемы и пути их решения. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

И.Б. ЛАГУТИН

Под региональным финансовым контролем необходимо понимать систему органов внешнего финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако помимо этих органов в регионах действуют органы внутреннего финансового контроля в системе исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти. Данные органы осуществляют свою деятельность по аналогии с федеральными контрольными органами; в основном это текущий, а также частично последующий финансовый контроль. С созданием казначейской системы исполнения бюджета контрольные полномочия по осуществлению предварительного контроля (при осуществлении финансовых операций) и частично текущего контроля (в процессе осуществления финансовых операций) за получателями бюджетных средств со стороны исполнительной власти субъекта Российской Федерации потеряли свою значимость, так как эту работу осуществляет Федеральное казначейство и его территориальные отделения.
Органы внутреннего финансового контроля имеют свои отличия в организации деятельности и правовом регулировании. В большинстве субъектов Российской Федерации такие органы действуют в составе регионального финансового органа (комитета или министерства финансов), однако встречаются примеры, когда контрольный орган исполнительной власти существует на правах отдельного комитета (примером может служить Контрольно-ревизионный комитет Костромской области).
Несомненно, финансовый контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Позитивным моментом является то, что данные органы осуществляют контроль за расходованием бюджетных средств муниципальными образованиями, получающими межбюджетные трансферты из бюджета субъекта, а также за деятельностью подведомственных финансовому органу учреждений. Контрольно-ревизионные управления имеют опыт работы, необходимое количество сотрудников, имеющих статус государственных служащих. Минусами такого контроля является опосредованная зависимость от органов власти субъекта Российской Федерации, которые влияют на утверждение планов контрольных мероприятий и списка подконтрольных субъектов. Соответственно, при желании определенные получатели бюджетных средств могут и не проверяться <1>.
--------------------------------
<1> Подобная ситуация складывалась в системе государственного контроля Российской империи, когда определялись министерства, в отношении которых ревизионная деятельность не осуществлялась. В основном это учреждения, подведомственные Министерству Его Императорского Величества и его жены.

С уверенностью можно сказать, что внешний региональный финансовый контроль по отношению к внутреннему является более перспективным. Однако необходимо обеспечить минимальные требования к организации и деятельности контрольно-счетного органа субъекта и качественного правового регулирования его деятельности.
В этой связи при проведении реформы регионального финансового контроля необходимо провести подготовительный этап, он должен заключаться в принятии ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации" <2>. Этот Закон должен предусматривать принятие законов субъектов "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях (республик, краев, областей, автономных округов и пр.)". Принятие таких нормативных актов позволит унифицировать финансовый контроль в регионах и сделать внешние контрольные органы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях более четко структурированными.
--------------------------------
<2> Проект такого федерального закона существует уже достаточно давно, но на момент подготовки работы он принят не был.

С 1 января 2008 г. вступила в силу значительная часть изменений БК РФ, большинство из которых были приняты еще в апреле 2007 г. Однако на этом законодатель не остановился. В БК РФ продолжают постоянно вноситься все новые и новые изменения. Нестабильность федерального бюджетного законодательства негативным образом сказывается на бюджетном законодательстве субъектов Российской Федерации. При этом практически неизменным остается раздел IX БК РФ "Государственный и муниципальный финансовый контроль", однако именно он требует значительного изменения с целью ликвидации образовавшегося перекоса в системе финансового контроля в сторону приоритета контрольных полномочий исполнительной власти.
БК РФ непосредственно повлияет на региональные бюджетные правоотношения. В ряде субъектов Российской Федерации принимаются поправки в законы о бюджетном процессе, устанавливающие проведение публичных слушаний по вопросам подготовки проекта бюджета <3>. К сожалению, можно констатировать, что данная видимость демократии - это не что иное, как возможность переложить ответственность за результат законодательного процесса в бюджетной сфере. Несомненно, участвовать в анализе проекта бюджета должны люди, имеющие определенный уровень квалификации и обладающие специальными знаниями. Единственными структурами, способными качественно проанализировать проект принимаемого бюджета, являются именно органы внешнего финансового контроля.
--------------------------------
<3> Подобные поправки внесены в 2009 г. в Закон Курской области "О бюджетном процессе в Курской области" от 18.06.2003 N 33-ЗКО // Курская правда. 05.07.2003. N 111.

Важнейшим видом финансовых правоотношений в регионах являются отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за движением бюджетных средств всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и использованием регионального имущества. Для осуществления финансового контроля в субъектах Российской Федерации созданы специальные органы финансового контроля - контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.
В настоящее время на территории Российской Федерации из 83 субъектов Российской Федерации внешние финансово-контрольные органы действуют в 82 субъектах Российской Федерации, за исключением Чеченской Республики <4>. В Забайкальском крае продолжают действовать два внешних контрольных органа до момента создания единого краевого органа. Следовательно, общая численность внешних финансово-контрольных органов на уровне субъектов составляет 83, из них:
--------------------------------
<4> В момент подготовки рукописи в Чеченской Республике орган регионального финансового контроля создан не был, его функции выполняли федеральные органы финансового контроля.

1) контрольно-счетная палата (52);
2) счетная палата (22);
3) контрольно-счетная комиссия (2) (Контрольно-счетная комиссия Тамбовской областной Думы и Контрольно-счетная комиссия Липецкой области);
4) контрольно-бюджетная палата (2) (Контрольно-бюджетная палата Законодательной Думы Хабаровского края и Контрольно-бюджетная палата Государственной Думы Астраханской области);
5) контрольная палата (Контрольная палата Государственной Думы Томской области);
6) контрольный комитет (Контрольный комитет Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия));
7) государственный контрольный комитет (Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики);
8) государственная счетная палата (Государственная счетная палата Республики Марий Эл).
Помимо вышеуказанных органов, в Забайкальском крае действует Ассоциация контрольно-счетных органов Забайкальского края (образовалась в процессе объединения двух субъектов Российской Федерации и, соответственно, их внешних контрольных органов Контрольно-счетной палаты Читинской области и Контрольно-счетной палаты Агинского Бурятского автономного округа. На основании Закона Забайкальского края от 30 мая 2008 г. N 5-33К срок полномочий этих контрольных органов продлен в рамках уже нового субъекта Российской Федерации. Новый краевой контрольный орган Забайкальского края должен быть образован не позднее 1 июля 2009 г.) <5>.
--------------------------------
<5> Приведенная ситуация существовала на момент подготовки работы.

В России контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации можно разделить на две категории:
- первые - самостоятельные, независимые в своей деятельности от иных государственных институтов;
- вторые - являющиеся составной частью законодательных (представительных) органов власти или подразделениями их аппаратов и к тому же не наделенные статусом юридического лица <6>.
--------------------------------
<6> Подробнее об этом см.: Ялбулганов А.А. Финансово-контрольные региональные органы. Комментарий законодательства // Гражданин и право. 2002. N 11/12 (29, 30). С. 18.

Из 83 внешних контрольных органов субъектов Российской Федерации 61 имеют статус юридического лица, что составляет 74% от общего числа.
Однако ситуация постепенно меняется в лучшую сторону, принимаются законы, направленные на совершенствование организации и деятельности органов внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации.
Детально структуру контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации можно рассмотреть на примере Контрольно-счетной палаты Курской области. Эта палата является типовой формой организации контрольного органа в субъекте Российской Федерации. Она имеет статус юридического лица и численность сотрудников более 20 человек. Контрольно-счетная палата Курской области осуществляет внешний финансовый контроль за средствами областного бюджета путем проведения проверок и экспертиз, выявляя потери финансовых ресурсов, и способствует устранению причин и условий возникновения недостатков. Сегодня в состав палаты входят: председатель, четыре аудитора и аппарат. Создана коллегия Контрольно-счетной палаты Курской области, состав и регламент которой утверждаются постановлением Курской областной Думы <7>. Подобную структуру имеют многие внешние финансово-контрольные органы субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<7> Фомина Л.А., Лагутин И.Б. Финансово-бюджетный контроль и новые изменения в бюджетном законодательстве: пример Курской области // Реформы и право. 2007. N 1. С. 50.

Для эффективного осуществления своей деятельности контрольные органы субъектов Российской Федерации должны быть независимы от получателей бюджетных средств не только административно, но и экономически. Для этого в бюджете субъекта Российской Федерации необходимо выделение отдельной статьи расходов на содержание контрольного органа <8>. Если исходить из БК РФ, для этого контрольные органы субъекта Российской Федерации должны быть главными распорядителями бюджетных средств.
--------------------------------
<8> Данная норма устанавливается в ряде законов о контрольно-счетных органах субъектов, так, например: ст. 27 Закона Ярославской области от 26.01.2000 N 5-з "О Контрольно-счетной палате Ярославской области" (в ред. от 13.06.2007); ст. 25 Закон Липецкой области от 29.06.1995 N 13-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Липецкой области" (в ред. от 06.06.2007); ст. 27 Закона Республики Адыгея от 26.07.2002 N 81 "О Контрольно-счетной палате Республики Адыгея" (в ред. от 29.05.2006) и др.

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ).
Ведомственная структура расходов бюджета - распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год, главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации.
Как правило, в этом случае напрашивается вроде бы закономерный вывод о том, что контрольные органы, не имеющие подведомственных получателей бюджетных средств, а это все контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации, обладающие статусом юридического лица, не могут считаться главными распорядителями бюджетных средств, а соответственно, быть прописаны отдельной строкой в региональном бюджете.
Исходя из такого толкования новой редакции БК РФ, в большинстве субъектов Российской Федерации контрольно-счетные органы следует отнести к простым получателям бюджетных средств, а главным распорядителем бюджетных средств для них может считаться законодательный орган власти субъекта. Данный подход является не только односторонним, не учитывающим положений, содержащихся в других статьях БК РФ, но и является по своей сути предпосылкой к существенному ущемлению независимости финансового контроля, превращению контрольно-счетной палаты из органа внешнего финансового контроля в орган ведомственного финансового контроля.
Изменение технологии финансирования контрольного органа может негативно сказаться на оперативности проведения контрольно-ревизионных мероприятий, что в итоге скажется на общей эффективности внешнего финансового контроля в субъекте Российской Федерации.
Во-первых, следует обратить внимание на существенные различия при утверждении смет доходов и расходов получателей бюджетных средств и контрольно-счетных органов.
Бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, т.е. в данном случае вопрос о каких-либо разногласиях между главным распорядителем бюджетных средств и бюджетным учреждением по поводу сметы и методах их разрешения в БК РФ не упоминается (см. ч. 1 ст. 221, пп. 8 п. 1 ст. 158 БК РФ). При возникновении разногласий между органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, и финансовым органом (но не законодательным (представительным) органом) в отношении бюджетной сметы данная смета представляется одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган (см. ст. 184.2 БК РФ).
В данном случае законодатель подчеркивает особый статус законодательных (представительных) органов, органов судебной системы и органов государственного (муниципального) финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами, и выделяет данную особенность при утверждении смет указанных органов.
Во-вторых, в соответствии с п. 2 ст. 21 БК РФ перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов. При этом в п. 3 этой же статьи приведен перечень единых для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделов и подразделов классификации расходов бюджетов, где в разделе 1 "общегосударственные вопросы" включены такие подразделы, как:
- функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований;
- судебная система;
- обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора - и другие.
Законодатель закрепил в составе одного раздела классификации самостоятельные подразделы для финансирования указанных органов. Представляется, что данным решением как раз и подчеркивается необходимость обеспечения функциональной независимости указанных органов, связанная с особенностями выполнения возложенных на них функций. Невозможно объединить в БК РФ в один подраздел п. п. 1 и 3.
В-третьих, вновь будет уместно напомнить о полномочиях субъектов Российской Федерации по установлению, детализации и определению порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов. Это означает не что иное, как право и обязанность в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации провести дальнейшую детализацию бюджетной классификации Российской Федерации (см. ст. 8 БК РФ).
В дальнейшем данное полномочие раскрывается в том, что каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), проекту для осуществления бюджетных инвестиций, подпадающему под установленные в соответствии с БК РФ критерии, присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета (см. п. 4 ст. 21 БК РФ). А внешний финансовый контроль - это и есть не что иное, как обособленная функция (сфера, направление) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) - в данном случае имеются в виду контрольно-счетные органы, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти.
Исходя из смысла п. 3 ст. 21 БК РФ (раздел "общегосударственные вопросы") едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются, среди прочих, расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. Данная норма толкуется неоднозначно; так, если между словом "финансового" и скобками мысленно поставить соединительный союз "и", то получится, что под органом финансово-бюджетного надзора понимается Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, но еще остаются какие-то органы финансового надзора. По-видимому, здесь законодатель имеет в виду Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации <9>. Они осуществляют финансовый контроль (ст. 270 БК РФ), следовательно, в законодательстве появляется новая путаница в терминологии. Указанные внешние противоречия должны быть исправлены как минимум подзаконными актами.
--------------------------------
<9> В данном случае контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации являются главными распорядителями бюджетных средств.

В связи с отсутствием единой нормативной базы, регулирующей проведение контрольными органами субъектов Российской Федерации проверок законности исполнения бюджета, субъекты Российской Федерации принимают свои нормативные акты. Так, законодательством Курской области устанавливается возможность проведения проверок Контрольно-счетной палатой получателей средств областного бюджета. Для этого бюджетополучатели направляют в областную Думу отчеты о расходовании средств, которые в дальнейшем передаются в Контрольно-счетную палату. В Курской области около 1200 организаций финансируются из областного бюджета, все их отчеты должны быть проверены в течение полутора месяцев, при этом число сотрудников палаты, участвующих в проверке, составляет лишь 15 человек. В целом расходная часть бюджета Курской области в 2008 г. была 18382564 тыс. руб. И за всеми этими средствами внешний финансовый контроль осуществляет Контрольно-счетная палата, в которой работают 20 человек, а с контрольной деятельностью связано только 15 <10>.
--------------------------------
<10> См.: Фомина Л.А., Лагутин И.Б. Финансово-бюджетный контроль и новые изменения в бюджетном законодательстве: пример Курской области // Реформы и право. 2007. N 1. С. 52.

В этой части можно сделать вывод, что в России должна быть создана унифицированная система организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, численность сотрудников, участвующих в проверке, должна определяться размером проверяемых средств (например, 1 миллиард - 1 человек) или количеством получателей этих средств (например, 100 получателей - 1 человек) <11>.
--------------------------------
<11> Данная норма должна быть закреплена в законе.

Также серьезной проблемой для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации является то, что у них нет полномочий по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства <12>. Данное обстоятельство существенно влияет на эффективность проводимых контрольных мероприятий, не обеспечивает в полной мере принцип неотвратимости наказания.
--------------------------------
<12> Заметим, что такие полномочия есть у части финансовых органов исполнительной власти Российской Федерации.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ