Сравнительный анализ концессионного опыта СССР и современной России: законодательные и экономико-организационные аспекты. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ КОНЦЕССИОННОГО ОПЫТА СССР И СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И ЭКОНОМИКО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ

Л.Н. РЯБЧИКОВА

Концессия имеют давнюю историю, уходя своими корнями в ранее Средневековье, хотя она, конечно, гораздо моложе аренды.

Концессия является экономико-правовой категорией и используется тогда, когда у государства отсутствуют финансовые и другие ресурсы для создания или эффективной эксплуатации того или иного объекта, имеющего функционально-целевое назначение и (самое главное!) изъятого из оборота. Именно к концессии обратилось молодое Советское государство, когда перед ним во весь рост встали чрезвычайно серьезные задачи по скорейшему восстановлению национальной экономики, который был нанесен колоссальный урон в ходе Первой мировой войны, интервенции Антанты в годы Гражданской войны. Именно иностранные концессии в различных секторах экономики позволили, во-первых, в кратчайшие сроки наполнить потребительский рынок товарами первой необходимости, а во-вторых, заложить основы для создания и развития целого ряда отраслей производства.

Реальный всплеск интереса представителей экспертного и научного сообществ к концессионному опыту СССР, под которым, как правило, понимают практику реализации иностранных концессий в нашей стране в период так называемой новой экономической политики (нэп), наблюдался в середине "нулевых". Главным импульсом к этому послужило принятие Федерального закона "О концессионных соглашениях" от 21.07.2005 N 115-ФЗ (далее - Закон N 115-ФЗ).

Анализ советского концессионного опыта для Российской Федерации свидетельствует о том, что комплексное и всестороннее исследование правового регулирования концессий и концессионной практики в годы нэпа позволят предотвратить потенциальные ошибки в сфере нормотворчества и правоприменения, использовать наиболее эффективные механизмы института концессий, точнее прогнозировать его дальнейшее развитие [5, с. 92].

С момента принятия Закона N 115-ФЗ прошел практически 21 год (срок, в два раза превышающий период НЭПА), но концессия как признанная мировым сообществом одна из наиболее гибких и эффективных форм государственно-частного партнерства еще не раскрыла в полной мере своего мощного потенциала в современной России, оставаясь всего лишь вспомогательной (а не доминирующей, как за рубежом) разновидностью частного инвестирования в реализацию главным образом инфраструктурных проектов, имеющих явно выраженный публичный интерес.

Почему так обстоит дело с концессиями в Российской Федерации? Почему концессионные соглашения, например, в дорожном строительстве, которые априори призваны оптимизировать бюджетные расходы, наоборот, нередко приводят к дополнительным тратам?

Счетная палата РФ в сотрудничестве с КСО 53 регионов "провела анализ реализации концессий в сфере ЖКХ и пришла к выводу, что, несмотря на активное использование, значимым механизмом привлечения в отрасль внебюджетных инвестиций они пока не стали. По состоянию на 31 декабря 2023 г. на сферу ЖКХ приходится 85% всех реализуемых или завершенных концессионных соглашений. При этом всего 12,4% объектов ЖКХ передано по концессионному соглашению, 60,8% концессионных соглашений заключены с объемом инвестиций менее 10 млн рублей; всего семь концессионеров осуществляют деятельность на территории двух и более субъектов Российской Федерации <1>". Проверка эффективности соглашений о строительстве двух платных трасс - "Новый выход на МКАД" и "М11 Москва - Санкт-Петербург на участке 15 - 58 км", проведенная Счетной палатой РФ, однозначно показала, что государство потратило лишние 5,6 млрд руб. на их реализацию <2>.
--------------------------------
<1> Бюллетень Счетной палаты РФ. 2025. N 5.
<2> Счетная палата раскритиковала дорожные концессии // Ведомости. 2020. 17 нояб. URL: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2020/11/17/847336-dorozhnie-kontsessii (дата обращения: 25.01.2026).

Представляется, что многие причины такой ситуации в сфере реализации концессионных проектов кроятся в дефектности самого Закона N 115-ФЗ, заложенной еще в момент принятия Государственной Думой РФ. Справедливость этого умозаключения подтверждает и тот факт, что за более чем 20-летний срок действия названного законодательного акта в его текст 51 раз (!) вносились поправки, нацеленные на оптимизацию норм и повышение эффективности концессионных механизмов. Так, Федеральным законом от 10.07.2023 N 296-ФЗ были внесены изменения в Закон N 115-ФЗ и Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральным законом от 15.12.2025 N 464-ФЗ также внесены изменения в Закон N 115-ФЗ. Это однозначно свидетельствует о том, что названный законодательный акт имеет и на данный момент серьезные недостатки, которые не могут устранить упомянутые поправки.

В первую очередь речь идет о нераспространении действия Закона N 115-ФЗ на природно-ресурсную сферу, а также об отсутствии норм, дающих право концессионеру заниматься видами деятельности, являющимися прерогативой для концедента (публичного образования). Кроме того, не предусмотрено введение специального налогового режима в процессе реализации концессионных проектов.

В нормах Закона N 115-ФЗ нет четкой фиксации и государственных гарантий для хеджирования возможных рисков; существует дефицит политической воли руководства страны к более широкой интеграции института концессий в экономическую сферу. Большая часть населения страны не понимает самой сущности концессий, ассоциируя их с концессиями периода империализма и колоний, а потому и отторгает эту форму государственно-частного партнерства.

Особенно следует отметить наличие явной фетишизации среди российских ученых и специалистов современного зарубежного опыта, недоучет (а порой и полное игнорирование) отечественного концессионного опыта периода нэпа. Например, Б.В. Раднаев считает "необходимым исключить в Законе о концессионных соглашениях статью о взимании концессионной платы в связи с тем, что строительство объекта осуществляется за счет средств концессионера" [4, с. 62]. Это мнение названного автора не только в корне противоречит классической теории о концессиях, но и, к сожалению, демонстрирует его поверхностное знакомство с опытом советских концессий.

На наш взгляд, в целях более четкого понимания тех главных (глубинных) причин неэффективности концессионной политики в современной России целесообразно осуществить сравнительный анализ концессионного опыта СССР и практики в сфере реализации концессий в Российской Федерации.

Первое, о чем свидетельствует опыт советских концессий периода нэпа, это то, что концессионная политика была возведена в ранг государственной политики. Концессии выполняли двойную функцию. Они выступали в качестве инструмента, позволявшего привлекать в народное хозяйство страны, требовавшего кардинального восстановления после колоссального ущерба, полученного в годы Первой мировой войны, интервенции и Гражданской войны, капитал и новейшие технологии из-за границы, а также служили эффективным средством для установления дипломатических связей со странами Запада [2, с. 45].

Мы можем констатировать, что современная концессионная практика в нашей стране весьма далека от "ранга государственной политики". Более того, нередко вместо того, чтобы так называемое избыточное государственное имущество передать в концессию, его приватизируют, продавая частным лицам (конечно, с соблюдением всех необходимых условий и формальностей: на торгах, на конкурсной основе и т.п.). Второе: характеризуя советское законодательство о концессиях периода нэпа, следует подчеркнуть, что концессионного законодательства как такового в Советской России не существовало. Исключением был Декрет СНК РСФСР от 23.11.1920 "Об общих экономических и юридических условиях концессий" [2, с. 45].

Следует особо подчеркнуть, что в Российской Федерации в настоящий момент существует полноценное, хотя и имеющее недостатки, законодательство, регулирующие сферу реализации концессий.

Отечественный опыт концессий свидетельствует о необходимости разработки типовых концессионных соглашений (практически во всех отраслях народного хозяйства были детальным образом разработаны типовые концессионные договоры) [2, с. 46].

Нужно подчеркнуть, что в первое десятилетие действия Закона N 115-ФЗ были также введены аналогичные типовые соглашения, однако уже в 2015 году были приняты поправки, согласно которым вводились уже не типовые, а примерные концессионные соглашения, а также были определены случаи, в которых концедент обязан рассматривать требования концессионера по изменению существенных условий концессионного соглашения [1, с. 101).

Известно, что в годы нэпа был учрежден Главный концессионный комитет при СНК, который осуществлял общее руководство и координацию внедрения института концессий в различные секторы экономики молодого пролетарского государства. В то же время в Российской Федерации нет органа управления концессиями в масштабах всей страны, подобного указанному комитету, хотя исследователи в своих работах выдвигали тезис о том, что такой орган был бы весьма полезен и эффективен в сфере общего управления концессиями.

Говоря о практическом использовании элементов концессионного опыта периода нэпа, хотелось бы вкратце коснуться транспортной сферы. Так, в области железнодорожных концессий в годы нэпа был предложен принцип прогрессивного участия Правительства СССР в чистой прибыли, получаемой в результате деятельности концессионера. Правительство исходило из того, что, предоставляя концессионеру право эксплуатации такого монопольного предприятия, каким являлась железная дорога, оно вправе требовать своего участия в чистой прибыли предприятия сверх полученной концессионером прибыли на вложенный им капитал в справедливом размере, который стимулировал бы концессионера к наилучшему и наиболее эффективному управлению железной дорогой.

Предоставляя право концессионеру на получение прибыли в согласованном сторонами проценте, концессионный договор должен был предусматривать участие Правительства в превышении прибыли над указанным размером и притом в известном прогрессирующем размере [2, с. 46].

Почему бы специалистам соответствующей структуры (департамента) Минтранса России не рассмотреть возможность практического применения такого принципа, включив соответствующий пункт в типовое концессионное соглашение, которое регулирует взаимоотношения между концедентом и концессионером в сфере, например, автодорожных концессий?

В мировой практике период действия концессионного соглашения в сфере автодорожных концессий может варьироваться достаточно широко, но чаще всего он составляет 10 - 55 лет. Обычно он включает период строительства, эксплуатации и ремонта до возвращения объекта собственнику, а его длительность во многом зависит от выполнения двух взаимосвязанных условий: необходимости возмещения концессионерами инвестиционных затрат и получения достаточной прибыли; недопущения получения концессионерами сверхприбыли за счет потребителей, пользующихся услугами возведенного объекта.

Практика показывает, что существует проблема сложности и неопределенности прогнозирования доходов, поступающих в течение концессионного периода. Поэтому в текст соглашения включаются статьи, допускающие возможность пересмотра некоторых положений, что вносит определенный элемент гибкости, снижает риск для концессионера и позволяет получить прогнозируемую прибыль [3, с. 36].

Таким образом, сравнительный анализ советского концессионного опыта и практики в сфере реализации концессий в современной России показывает, что имеется потребность в дальнейшей доработке Федерального закона "О концессионных соглашениях", в том числе обращаясь к опыту советского периода.

Представляется, что, несмотря на различные исторические особенности, осязаемую разницу социально-политического строя, предпринятый анализ вполне позволяет установить целый ряд базовых детерминант, а также некоторые важные моменты организационно-законодательного и экономического плана. Говоря современным языком, "ноу-хау", которые были наработаны сотрудниками Главного концессионного комитета СНК СССР за все время его существования, могут быть использованы как в законодательной деятельности, направленной на совершенствование современных концессионных механизмов, так и в повседневном операционном взаимодействии концессионера и концедента.

Список литературы

1. Бисеров Э.А. Анализ применения концессионных соглашений в деятельности органов местного самоуправления / Э.А. Бисеров // Муниципалитет: экономика и управление. 2014. N 4 (9). С. 97 - 102.
2. Вихрян А.П. Концессии в Российской Федерации: история и современность / А.П. Вихрян // Экономика и управление собственностью. 2009. N 4. С. 45 - 47.
3. Девятова Н.С. Особенности концессионных проектов в дорожной инфраструктуре России / Н.С. Девятова // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2006. N 3. С. 34 - 36.
4. Раднаев Б.В. Некоторые проблемы применения закона о концессионных соглашениях / Б.В. Раднаев // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. 2014. N 1. С. 62 - 69.
5. Рябчикова Л.Н. К вопросу о значении советского концессионного опыта для современной России / Л.Н. Рябчикова // Гуманитарные науки. Вестник Финансового университета. 2022. Т. 12. N 3. С. 89 - 94.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ