ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПОНЯТИЕ РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ: ТРУДНОСТИ ЮРИДИЧЕСКОГО ВОСПРИЯТИЯ
А.В. ЧУРЯЕВ
Ввиду ограниченности бюджетных средств вопросы их эффективного расходования всегда имели первостепенное значение. Не имея возможности удовлетворить все потребности общества, государство вынуждено устанавливать приоритеты в бюджетном финансировании, исходя из особенностей своей социальной, экономической и международной политики. Не исключены со стороны власти и злоупотребления, когда бюджетные средства в ущерб общественным интересам могут расходоваться преимущественно на обогащение государственной элиты.
В связи с этим начиная с образования публичных денежных фондов ученые размышляли над тем, как более правильно воспользоваться накопленными средствами, учесть при этом нужды максимально большего количества людей и ограничить возможность произвольного усмотрения органов власти в распределении бюджетных средств. В том или ином виде эти идеи получали и законодательное воплощение.
Не является исключением и отечественное бюджетное законодательство <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно о формировании бюджетно-правового регулирования в этой сфере см.: Нестеренко Т., Сауль С. Институт расходных обязательств. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании расходных обязательств // Бюджет. 2005. N 5.
В первоначальной редакции принятого в 1998 г. Бюджетного кодекса РФ было закреплено, что все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств (ст. 135). В связи с этим, в частности, в ст. 65 Кодекса было предусмотрено, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.
В то же время указанные положения Кодекса остались не реализованными, поскольку в Федеральном законе от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" было установлено, что они начинают действовать со дня введения в действие Федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, который так и не был принят.
Очередной виток обсуждений законодательных положений, систематизирующих деятельность по расходованию бюджетных средств, был обусловлен разработкой Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 <2>.
--------------------------------
<2> Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (вместе с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах) // СПС "КонсультантПлюс".
В Концепции отмечалось, что на момент ее разработки отсутствовали четкие формулировки целей и конечных результатов использования бюджетных средств, что породило потребность в создании условий для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. В связи с этим суть предлагаемой в Концепции реформы сводилась к смещению акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами", т.е. предлагалось формировать бюджет исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, а бюджетные ассигнования соотносить с функциями государства и муниципальных образований. Причем в основу этой Концепции предлагалось заложить идею об обязательном финансировании из бюджета всех установленных законодательством расходных полномочий органов власти, благодаря чему сократить, а в дальнейшем и вовсе ликвидировать так называемые необеспеченные мандаты бюджетов всех уровней, т.е. нехватку бюджетных средств для исполнения установленных законодательством расходных обязательств.
По результатам обсуждения этой Концепции и был принят вступивший в силу с 1 января 2005 г. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ о внесении в Бюджетный кодекс РФ изменений, которыми, в частности, Кодекс дополнен новым понятием "расходные обязательства" <3>. С учетом внесенных Федеральными законами от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ и от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ изменений в настоящее время под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).
--------------------------------
<3> В литературе отмечено, что понятие "расходные обязательства" заимствовано из терминологии, используемой Международным валютным фондом. Так, в Руководстве по статистике государственных финансов Международного валютного фонда выделяется такая стадия расходования средств, на которой министерства и ведомства в пределах выделенных средств заключают контракты или другие виды соглашений с целью приобретения товаров и услуг. См.: Бабкова Ю.Б. Расходные обязательства в бюджетном праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 78.
В целом юридическое сообщество позитивно отреагировало на появление в Бюджетном кодексе РФ понятия расходных обязательств. В литературе отмечается, что в отличие от ранее действовавшего регулирования, которое позволяло органам власти при формировании бюджетов самостоятельно определять наиболее важные направления расходования бюджетных средств, теперь такое усмотрение связано законодательными ограничениями, предполагающими безусловную обязанность органов власти при формировании бюджетов учитывать расходы, предусмотренные нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями. Кроме этого, важным последствием установления указанного понятия и связанного с ним регулирования называется также четкое разграничение бюджетных полномочий между органами публичной власти на федеральном, региональном и местном уровнях с привязкой каждого расходного обязательства к конкретному уровню бюджета, благодаря чему устранена возможность перекладывания обязанности по финансированию тех или иных расходов на иной бюджет бюджетной системы РФ без предоставления необходимых для этого бюджетных средств <4>.
--------------------------------
<4> Более подробно об этом см.: Пятковская Ю.В. Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2017. С. 125 - 133; Сауль С.Н. Правовой институт расходных обязательств (становление и развитие) // СПС "КонсультантПлюс". 2013.
Действительно, появление в бюджетном законодательстве понятия расходного обязательства можно назвать важной вехой развития отечественного бюджетного права. Благодаря заложенной в нем концептуальной идее, формирование расходной части бюджетов призвано стать более прогнозируемым и ориентированным на финансирование всех принятых государством и муниципальными образованиями расходных полномочий. Это своего рода обязательный минимум расходной части бюджетов.
Учитывая, что большинство публичных обязанностей не могут быть реализованы в отсутствие необходимого финансирования, без преувеличения можно сказать, что расходные обязательства являются конституционно значимым понятием, гарантирующим исполнение расходных полномочий государства и муниципальных образований.
Однако погружение в изучение бюджетного законодательства и юридической литературы по этому вопросу позволяет прийти к выводу, что указанное понимание расходных обязательств в полной мере осталось так и нереализованным.
В этом отношении прежде всего обращает на себя внимание проблема включения в содержание расходных обязательств права требовать их исполнения.
Несмотря на то что законодателем избрана обязательственная модель конструирования рассматриваемых отношений, которая характеризуется относительной правовой связью между должником и кредитором, при описании содержания расходных обязательств в Кодексе упоминается лишь обязанность соответствующих должников по предоставлению или уплате бюджетных средств иным лицам. О праве последних потребовать исполнения этой обязанности упоминания не содержится.
Это дает основание некоторым авторам прийти к выводу, что особенностью расходных обязательств является то, что они не сопровождаются правом требования, данные обязательства являются односторонними, возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора и, кроме этого, являются условными, так как предполагают успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета <5>.
--------------------------------
<5> См., например: Комягин Д.Л. Расходные обязательства: контрольная и прогностическая функции // Финансовое право. 2011. N 7. С. 18; Крохина Ю.А. К вопросу о проникновении частноправовых конструкций в регулирование публичных отношений (на примере правовой природы расходных обязательств публично-правовых образований) // Экономика. Право. Общество. 2019. N 4. С. 40.
Между тем категоричность такого вывода, по нашему мнению, является сомнительной. То обстоятельство, что в силу действующего законодательства предмет расходного обязательства образуют действия публично-правового образования по передаче бюджетных средств, не означает, что адресаты бюджетного финансирования должны быть полностью исключены из этого правоотношения. Расходные обязательства напрямую затрагивают их правовую сферу, поскольку именно в результате исполнения расходного обязательства в бюджете закладываются предназначенные для них денежные средства, право на получение которых гарантировано законом или соглашением. Следовательно, неисполнение расходного обязательства ограничивает адресата бюджетного финансирования в праве на получение этих денежных средств. При таких обстоятельствах непредоставление адресатам бюджетного финансирования права требовать надлежащего исполнения расходного обязательства лишает их юридической защиты и делает призрачными перспективы получить бюджетные средства.
На этот счет интересно Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2018 г. N 33-П, в котором при разрешении жалобы муниципального образования относительно проверки конституционности п. 3 ст. 242 БК РФ отмечено, что в системе действующего правового регулирования, определяющего особенности исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (гл. 24.1 БК РФ), не предусмотрен какой-либо специальный порядок предъявления имущественных требований публично-правовым образованием одного уровня к публично-правовому образованию другого уровня. Между тем, учитывая, что правовая защищенность имущественных интересов публично-правовых образований во всяком случае не должна быть, по смыслу ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, ниже, чем это предусмотрено для иных субъектов экономических отношений, Конституционный Суд РФ признал возможным реализацию права на судебную защиту в связи с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ по искам публично-правовых образований.
Практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов показывает, что муниципальные образования таким правом не часто, но пользуются, и суды такие требования удовлетворяют <6>.
--------------------------------
<6> См., например: Постановления Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 марта 2023 г. N Ф07-1966/2023, Арбитражного суда Поволжского округа от 30 марта 2022 г. N Ф06-15346/2022, Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30 сентября 2021 г. N Ф04-5795/2021; Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2020 г. N 88-6912/2020 // СПС "КонсультантПлюс".
Не меньшее значение исполнение расходного обязательства может иметь и для так называемых конечных бенефициаров - лиц, которые хотя и не являются стороной расходного обязательства, но тем не менее получают выгоду от его надлежащего исполнения. К такой категории лиц, например, можно отнести детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которым по достижении 18 лет в силу закона муниципальные образования за счет средств бюджетов субъектов РФ должны предоставить жилые помещения на условиях специализированного найма. В случае неисполнения субъектом РФ своего расходного обязательства перед муниципальным образованием публичное право таких лиц на предоставление жилого помещения становится фактически нереализуемым, причем даже при наличии вступившего в силу решения суда о предоставлении такому лицу жилого помещения. Поэтому единственной возможностью защиты такими лицами своих прав может стать лишь обращение в суд с иском о понуждении субъекта РФ к исполнению своего расходного обязательства путем предоставления соответствующему муниципальному образованию необходимых бюджетных средств для закупки жилого помещения <7>.
--------------------------------
<7> Судебная практика о предоставлении конечным бенефициарам расходных обязательств подобной защиты также уже имеется. См., например: Определения Второго кассационного суда общей юрисдикции от 4 марта 2021 г. по делу N 88-4380/2021, Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 г. N 88-22692/2021, Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 1 сентября 2022 г. N 88-8028/2022 // СПС "КонсультантПлюс".
Еще одна дискуссия, которая ведется в юридической литературе, касается включения в содержание расходных обязательств обязанности финансирования частноправовых соглашений - прежде всего гражданско-правовых и трудовых договоров. Причем среди авторов стало укрепляться мнение о том, что данные соглашения не влекут возникновение расходных обязательств.
Например, Ю.Б. Бабкова и Г.А. Хаитов считают, что упоминание законодателем о соглашениях как основании возникновения расходных обязательств касается лишь соглашений, заключаемых от имени Российской Федерации (например, международного характера), и не распространяется на гражданско-правовые договоры и соглашения <8>.
--------------------------------
<8> См.: Бабкова Ю.Б. Указ. соч. С. 115; Хаитов Г.А. Договоры и соглашения как основания возникновения расходных обязательств: правовой аспект // Актуальные проблемы российского права. 2023. N 8. С. 45 - 52.
Ю.В. Пятковская также отмечает нецелесообразность отнесения гражданско-правовых и трудовых договоров к основаниям возникновения расходных обязательств - это обусловлено, по ее мнению, тем, что государственные (муниципальные) контракты заключаются уже при наличии установленных расходных обязательств, а трудовые договоры "обусловливают соответствующие трудовые, а не бюджетные отношения" <9>.
--------------------------------
<9> Пятковская Ю.В. Указ. соч. С. 141 - 142.
Между тем представляется, что подобное сужение понятия расходных обязательств не вполне обоснованно.
Помимо явного противоречия этого вывода положениям Бюджетного кодекса РФ (например, ст. 84 - 86, в которых прямо предусмотрено, что расходные обязательства возникают в том числе вследствие заключения государственными (муниципальными) учреждениями договоров и соглашений), в его опровержение можно привести также следующие аргументы.
Действительно, согласно п. 2 ст. 72, п. 3 ст. 219 БК РФ, заказчики по общему правилу вправе заключить государственные (муниципальные) контракты, т.е. принять бюджетные обязательства после доведения до них лимитов бюджетных обязательств. Многих это наводит на мысль, что подобные контракты заключаются уже после возникновения бюджетных обязательств. Однако следует учитывать, что в ст. 6 БК РФ под лимитами бюджетных обязательств понимается лишь объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (в текущем финансовом году и плановом периоде). Упоминания о том, что лимиты утверждаются лишь при наличии возникших бюджетных обязательств, Кодекс не содержит. Поэтому под лимитами бюджетных обязательств следует понимать всего лишь запланированный в бюджете объем средств, в пределах которого в текущем финансовом году казенное учреждение вправе принимать новые, а также исполнять ранее возникшие бюджетные обязательства. Не случайно в связи с этим ст. 174.2 БК РФ упоминает о том, что планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.
Кроме этого, следует учитывать, что обязанности государства и муниципальных образований по перечислению бюджетных средств на финансирование заключенных этими публично-правовыми образованиями и его органами трудовых и гражданско-правовых договоров имеют такую же долговую природу, как и обязанность по финансированию из бюджета публичных обязанностей. На это прямо указывает и Бюджетный кодекс РФ, выделяя в составе бюджетных ассигнований, предназначенных для исполнения расходных (бюджетных) обязательств, в том числе ассигнования на оплату труда работников, закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и т.п. (ст. 69 - 72). Подтверждают эту позицию и многочисленные разъяснения Министерства финансов РФ, в которых обязанность по оплате заключенных государственных (муниципальных) контрактов прямо отнесена к расходным обязательствам (см., например, письма от 11 марта 2015 г. N 02-02-08/12916, от 5 сентября 2017 г. N 24-05-09/57010, от 28 сентября 2020 г. N 24-01-06/84689).
Таким образом, подытоживая, следует отметить, что, несмотря на важное юридическое значение, понятие расходных обязательств в бюджетном законодательстве и науке бюджетного права все еще не является достаточно проработанным. Положения Бюджетного кодекса РФ в этой части нельзя назвать должным образом выверенными с юридико-технической точки зрения и согласованными с остальными положениями законодательства. В связи с этим возникает путаница с их пониманием в юридической литературе, что в итоге негативно сказывается на эффективном применении этого правового института и в целом на соблюдении принципа обязательности бюджетного финансирования расходных полномочий государства и муниципальных образований.
Литература
1. Бабкова Ю.Б. Расходные обязательства в бюджетном праве: диссертация кандидата юридических наук / Ю.Б. Бабкова. Москва, 2010. 199 с.
2. Комягин Д.Л. Расходные обязательства: контрольная и прогностическая функции / Д.Л. Комягин // Финансовое право. 2011. N 7. С. 16 - 19.
3. Крохина Ю.А. К вопросу о проникновении частноправовых конструкций в регулирование публичных отношений (на примере правовой природы расходных обязательств публично-правовых образований) / Ю.А. Крохина // Экономика. Право. Общество. 2019. N 4 (20). С. 36 - 42.
4. Нестеренко Т. Институт расходных обязательств / Т. Нестеренко, С. Сауль // Бюджет. 2005. N 5.
5. Пятковская Ю.В. Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации: диссертация доктора юридических наук / Ю.В. Пятковская. Москва, 2017. 499 с.
6. Сауль С.Н. Правовой институт расходных обязательств (становление и развитие) / С.Н. Сауль // подготовлено для СПС "КонсультантПлюс". 2013.
7. Хаитов Г.А. Договоры и соглашения как основания возникновения расходных обязательств: правовой аспект / Г.А. Хаитов // Актуальные проблемы российского права. 2023. Т. 18. N 8 (153). С. 45 - 52.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: