ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Страховое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СФЕРЕ СТРАХОВАНИЯ
А.М. АВАКЯН
Страховой контроль и надзор в Российской Федерации прошли значительную эволюцию: от отнесения их функций к деятельности Министерства финансов Российской Федерации до создания специализированной службы и, наконец, передачи соответствующих полномочий Банку России. В настоящее время вновь возникают вопросы о целесообразности такого решения и эффективности системы контроля и надзора.
Рассматривая вопрос о сущности контроля и надзора в сфере страхования, необходимо прежде всего обозначить, что в доктрине дискуссионным выступает вопрос о соотношении категорий "контроль" и "надзор".
Одним из распространенных подходов выступает признание контроля и надзора равнозначными категориями <1>. Данный подход коррелирует с позицией законодателя. В частности, такой подход отражен в Федеральном законе от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" <2>. Так, законодатель разделяет контроль (надзор) на государственный контроль (надзор), выделяя федеральный, региональный в качестве отдельных видов, а также дает понятие муниципального контроля, а их различие связано с субъектами, осуществляющими такой контроль. В целом под государственным контролем (надзором) законодателем предлагается понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями.
--------------------------------
<1> Анкудинова Я.С. Генезис научных взглядов в сфере определения сущности контрольно-надзорной деятельности // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. 2021. Т. 7. N. 4. С. 299 - 307.
<2> Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Вместе с тем субъекты страхового дела как некредитные финансовые организации исключены из сферы регулирования Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ. Кроме того, не подпадает под регулирование данного акта деятельность страхователей в рамках обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве.
В свою очередь, в специальном законодательстве, регулирующем сферу страхования, отсутствует однозначный подход к соотношению контроля и надзора. В частности, Законом РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" <3> (далее - Закон о страховом деле) используются дифференцированно категории страхового надзора и контроля за деятельностью страховых организаций, где первая используется применительно к деятельности публичных уполномоченных субъектов в целях пресечения и предупреждения правонарушений и предупреждения финансовой неустойчивости страховых организаций, обеспечения прав и свобод участников страховых отношений и обеспечения исполнения страхового законодательства.
--------------------------------
<3> Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
В свою очередь, контроль в рамках Закона о страховом деле используется применительно к осуществлению внутреннего контроля, реализуемого организациями, или, к примеру, контроля за активами страховой организации, реализуемого специализированным депозитарием. При этом согласно ст. 30 Закона о страховом деле функция надзора делегирована Банку России, тогда как в актах Банка России указывается на то, что им реализуется функция контроля и надзора.
В то же время в отдельных законодательных актах, регулирующих отдельные виды страховой деятельности, можно также встретить дифференцированный подход и выделение функций контроля, в том числе реализуемого органами государственной власти. К примеру, в подп. 3 п. 1 ст. 7 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ <4> указывается на то, что федеральный орган, уполномоченный в сфере обязательного медицинского страхования, реализует контроль в отношении региональных уполномоченных органов исполнительной власти, осуществляет проверку эффективности и качества их деятельности, вправе привлекать должностных лиц к дисциплинарной ответственности и выносить предписания.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, уточнение соотношения страхового контроля и надзора приобретает не только теоретическую, но и практическую значимость. В частности, четкое понимание этих понятий играет ключевую роль в определении компетенции органов государственной власти в сфере страхования. Отсутствие единого законодательного подхода к регулированию данных категорий создает правовые неопределенности и затрудняет эффективное разрешение возникающих вопросов. В связи с этим необходимо разработать согласованную правовую основу, которая обеспечит ясность и последовательность в осуществлении контроля и надзора в страховом секторе. Некоторые из авторов рассматривают надзор как составляющую часть контроля <5>. Кроме того, в научной литературе нередко встречаются подходы, направленные на разграничение контроля и надзора как самостоятельных категорий, имеющих различное содержание <6>. Прежде всего различие данных категорий связывают с вопросами субординации контролирующего и подконтрольного субъектов, различными средствами воздействия, широтой охвата предмета контроля и надзора <7>. Также авторы отмечают, что осуществление контроля характерно как публичными, так и частными образованиями, а надзор является сугубо государственной формой и носит исключительно публичный характер <8>. В качестве разграничительных черт отмечается, что деятельность контрольных органов может регулироваться как законодательством, так и внутренними локальными актами.
--------------------------------
<5> Россинский Б.В. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 6-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2020. С. 64.
<6> Телегин А.С. Административное право: Учебник / Под общ. ред. А.С. Телегина; Пермский государственный национальный исследовательский университет. Пермь, 2020. С. 269.
<7> Масалаб А.Ф. Проблемы развития государственного контроля и надзора в контексте реформы законодательства // Правоприменение. 2020. N 4. С. 95.
<8> Беляев В.П. Контроль и надзор: проблемы разграничения // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 4 (77). С. 204.
В отличие от легального, доктринальное понимание государственного контроля является более широким. Как отмечают Россинский Б.В. и Старилов Ю.Н., контроль предполагает соотнесение фактического состояния системы государственного управления и ее структуры с установленными стандартами <9>. Автор указывает, что посредством контроля осуществляется проверка эффективности деятельности подконтрольных субъектов.
--------------------------------
<9> Россинский Б.В. Указ. соч. С. 64.
Контроль может также осуществляться как на уровне государственных органов, так и вне деятельности государственных органов. В первом случае стоит говорить об отношениях, формирующихся в системе органов исполнительной власти, обусловленных наличием подчиненности. В свою очередь, надзор связывают с осуществлением деятельности государственных органов в отношениях, в которых отсутствует субординация, в том числе граждан и организаций. В этом случае различаются не только субъекты, но также направленность, формы и методы государственно-управленческой деятельности. Так, одной из форм контроля выступает ведомственный контроль за соблюдением страхового законодательства в подведомственных организациях.
Ведомственный контроль осуществляется федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления, а его организация и проведение регулируются соответственно законами РФ и законами субъектов РФ, как, например, в случаях организации ведомственного контроля в сфере обязательного медицинского страхования. Кроме того, в сфере страхования распространенной моделью организации публичного управления является делегирование административно-правовых контрольных полномочий юридическим лицам. Например, в сфере социального страхования Фонд социального страхования как субъект страховых отношений наделен публичными полномочиями и осуществляет контроль за уплатой страхователями страховых взносов. Такой подход характерен как для обязательного социального страхования, так и для других видов страхования, имеющих особую значимость для общества и государства. Примером может служить деятельность Российского союза автостраховщиков, который контролирует деятельность операторов технического осмотра в рамках обязательного страхования автогражданской ответственности.
Все сказанное подтверждает, что контроль в сфере страхования представляет собой специфический вид управленческой деятельности, направленный на выявление отклонений от установленных норм, требований и стандартов. Это позволяет обеспечить надлежащее функционирование страховых отношений и защиту интересов страхователей и государства.
В свою очередь, специфика страхового надзора заключается в том, что он направлен на профилактику, предупреждение и пресечение правонарушений, на привлечение к ответственности за их совершение. В данном случае контроль и надзор объединяются в своей направленности на защиту прав и свобод граждан и юридических лиц, а также на устранение угроз для функционирования государства и его безопасности. Однако сущность надзора заключается в том, что с его помощью обеспечивается практическая реализация норм страхового законодательства, а для его реализации применяются меры государственного принуждения. Рассмотрение государственного контроля и надзора как самостоятельных направлений государственно-управленческой деятельности не означает, что субъект контроля и надзора не может совмещать реализацию данных функций. Организация контроля и надзора в сфере страхования подтверждает данный тезис. Хотя Банк России не является государственным органом, он в силу закона наделен публичными полномочиями. Несмотря на то что в ст. 30 Закона о страховом деле Банк России определяется лишь как надзорный орган, фактически он сочетает контрольную и надзорную функции, поскольку вправе не только привлекать страховые организации к ответственности, но и проверять соответствие их деятельности нормам страхового законодательства и актам Банка России.
Страховой надзор направлен на обеспечение соблюдения страхового законодательства, предупреждение и пресечение правонарушений, что характерно для сферы административно-правового регулирования. Помимо этого, Банк России осуществляет административно-правовое регулирование путем издания методических рекомендаций, которые фактически носят императивный характер. На это обращает особое внимание Е.Б. Лупарев, рассматривая метод административно-правового регулирования <10>. В то же время одной из целей страхового надзора в соответствии с положениями ст. 30 Закона о страховом деле является предупреждение неустойчивого финансового положения страховых организаций.
--------------------------------
<10> Лупарев Е.Б. Метод административно-правового регулирования как элемент теории административных правоотношений // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2025. N 4 (17). С. 14 - 18.
Разграничение административно-правового и финансово-правового контроля и надзора может быть проведено в зависимости от предмета регулирования, методов и направленности. Финансово-правовой контроль затрагивает отношения, связанные с осуществлением финансовой деятельности и движением денежных средств, и направлен на обеспечение финансовой стабильности участников финансовых правоотношений и защиту их интересов. В то же время административно-правовой контроль реализуется в рамках государственной управленческой деятельности. Финансово-правовой контроль характеризуется рядом методов, включая анализ финансовых показателей и отчетности, аудит и финансовый мониторинг. Финансовый надзор, осуществляемый Банком России, представляет собой совокупность специальных мер и методик, направленных на обеспечение финансовой устойчивости организаций. Он может базироваться, к примеру, на риск-ориентированном подходе, пруденциальном надзоре или поведенческом контроле <11>.
--------------------------------
<11> Чистюхин В.В. Современная модель надзора за некредитными финансовыми организациями // Актуальные проблемы российского права. 2022. N 1 (134). С. 63.
Методы, характерные для административно-правового регулирования, включают систему регулирования, контроля исполнения предписаний об устранении нарушений, а также наличие системы государственно-властного принуждения при наличии нарушения <12>. В рамках административно-правового регулирования также применяются такие меры, как выдача предписаний и предупреждений, привлечение к административной ответственности и другие меры административно-правового воздействия.
--------------------------------
<12> Таранов И.Е. Административно-правовое регулирование финансового рынка // Образование и право. 2023. N 9. С. 129.
Анализируя специфику страхового надзора и контроля, можно прийти к выводу, что круг уполномоченных субъектов не ограничивается деятельностью Банка России, хотя именно он сосредотачивает основные полномочия в этой сфере. В частности, несмотря на то, что Банк России является финансовым мегарегулятором и в его компетенции сосредоточены механизмы финансово-правового воздействия на страховые организации, функции финансового контроля также принадлежат Федеральному казначейству, которое осуществляет контроль за внебюджетными фондами <13>. Кроме того, например, Федеральная налоговая служба контролирует исчисление и уплату страховых взносов <14>.
--------------------------------
<13> Малышева А.А. Финансово-правовое регулирование деятельности субъектов обязательного медицинского страхования: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2021. С. 181.
<14> Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" // СПС "КонсультантПлюс".
Административно-правовой контроль и надзор также осуществляются различными субъектами. Например, Министерству труда Российской Федерации подконтролен Социальный фонд России. В этом случае можно говорить о субординационной связи, поскольку должностные лица фонда назначаются Правительством РФ. Аналогичный подход используется Министерством здравоохранения Российской Федерации для контроля за деятельностью Фонда обязательного медицинского страхования. При этом отдельными контрольными полномочиями наделены органы исполнительной власти субъектов РФ.
Применительно к другим видам страхования также установлены полномочия профильных органов исполнительной власти. Например, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации имеет полномочия по аттестации экспертов для проведения экспертизы в сфере сельскохозяйственного страхования. Важно отметить, что административно-правовой ведомственный контроль включает также проверку вышестоящими органами соблюдения подконтрольными субъектами требований об обязательном государственном страховании, если такие предусмотрены для отдельных направлений государственной службы.
Вместе с тем компетенцию указанных органов в сфере страхового контроля и надзора можно охарактеризовать как остаточную. Основная часть компетенции в сфере страхового надзора выведена за пределы системы органов исполнительной власти, что является нетипичным для административно-правового регулирования, поскольку государственный надзор предполагает применение мер государственного принуждения и наличие вертикали власти. В данном случае речь идет не только о передаче полномочий Банку России как организации, не входящей в систему органов исполнительной власти, но и о наделении публичными полномочиями отдельных субъектов, которые могут финансироваться как за счет бюджетных средств, так и за счет иных поступлений. Помимо уже упомянутой деятельности Российского союза автостраховщиков, к таким субъектам можно отнести, например, Всероссийский союз страховщиков, который является саморегулируемой организацией финансового рынка и обладает полномочиями по контролю за соблюдением требований законодательства организациями, входящими в него. Деятельность данного субъекта связана с применением мер воздействия, таких как дисциплинарные взыскания или исключение организаций из Всероссийского союза страховщиков, что влечет за собой лишение лицензии страховой организации и невозможность осуществления ее дальнейшей деятельности.
В целом подход о передаче полномочий в сфере страхового надзора субъектам, не относящимся к системе органов государственной власти, окончательно сформировался с 2013 г., с момента упразднения Федеральной службы по надзору за страховой деятельностью и передачи ее полномочий Банку России. Оценить эффективность принятых решений в сфере страхового надзора и контроля представляется затруднительным. Основным результатом деятельности Банка России в данной области стало значительное сокращение числа участников страхового рынка вследствие отзыва лицензий. Согласно данным на 2025 г., зарегистрировано 208 субъектов страхового дела, из которых 131 - страховые организации. Для сравнения: в 2014 г. в Российской Федерации функционировало 416 субъектов страхового дела, из которых 406 были страховыми организациями. Таким образом, отзыв лицензии стал основной мерой, применяемой к субъектам страхового дела. Некоторые исследователи считают результаты деятельности Банка России эффективными в контексте направленности на обеспечение интересов потребителей и унификации государственного регулирования финансового рынка <15>. Однако существует и противоположный подход. Например, Валиев В.Р. указывает на необходимость смягчения политики Банка России в сфере страхового контроля и надзора <16>.
--------------------------------
<15> Алиев Б.Х. Государственное регулирование и контроль страховой деятельности в России и за рубежом // Международный научно-исследовательский журнал. 2020. N 10-1 (100). С. 126.
<16> Валиев В.Р. Ключевые особенности осуществления страхового надзора в Российской Федерации // Аудиторские ведомости. 2022. N 1. С. 43.
Специфика и широта полномочий Банка России в сфере страхового надзора позволяют ему рассматривать эти механизмы без четкого разграничения между административно-правовой и финансово-правовой ответственностью.
В связи с этим на практике часто возникает вопрос о чрезмерности государственного вмешательства и непропорциональности принимаемых регулятором мер. В ряде случаев суды признают необоснованными действия Банка России, связанные с отзывом лицензии на основании создания угрозы функционированию финансового рынка. При этом законодатель, включив данное основание в сферу страхового контроля и надзора, не разъяснил, что следует понимать под созданием угрозы финансовому рынку. Таким образом, ЦБ РФ как регулятор должен основываться на общих принципах пропорциональности в осуществлении государственного контроля и надзора.
Рассмотрев специфику страхового контроля и надзора, следует сделать вывод о необходимости четкого разграничения категорий надзора и контроля, каждая из которых обладает самостоятельным значением и характерными формами и методами. В рамках настоящей статьи установлено, что действующее страховое законодательство не предусматривает единого подхода к соотношению этих понятий. Законодатель исходит из того, что Банк России наделен исключительно надзорными полномочиями, тогда как на практике ему принадлежат как надзорные, так и контрольные функции.
С нашей точки зрения, страховой надзор преимущественно ориентирован на профилактику, предупреждение и пресечение правонарушений, а также на привлечение к ответственности за их совершение. Он реализуется уполномоченными государственными органами с использованием механизмов государственного принуждения. В свою очередь, страховой контроль направлен на соотнесение системы управления, включая государственное регулирование, с установленными нормами, требованиями и стандартами.
Представляется, что решение данной проблемы заключается в дифференциации административно-правовых и финансово-правовых полномочий. Финансово-правовые полномочия по обеспечению финансовой устойчивости страховых организаций и предотвращению их банкротства должны осуществляться Банком России в отношении регулируемых организаций. В то же время функции административно-правового контроля и надзора следует передать уполномоченной федеральной службе, имеющей территориальные органы в каждом субъекте Российской Федерации.
Литература
1. Алиев Б.Х. Государственное регулирование и контроль страховой деятельности в России и за рубежом / Б.Х. Алиев // Международный научно-исследовательский журнал. 2020. N 10-1 (100). С. 123 - 127.
2. Анкудинова Я.С. Генезис научных взглядов в сфере определения сущности контрольно-надзорной деятельности / Я.С. Анкудинова // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. 2021. Т. 7. N 4. С. 299 - 307.
3. Беляев В.П. Контроль и надзор: проблемы разграничения / В.П. Беляев // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 4 (77). С. 199 - 207.
4. Валиев В.Р. Ключевые особенности осуществления страхового надзора в Российской Федерации / В.Р. Валиев // Аудиторские ведомости. 2022. N 1. С. 41 - 43.
5. Лупарев Е.Б. Метод административно-правового регулирования как элемент теории административных правоотношений / Е.Б. Лупарев // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2025. N 4 (17). С. 14 - 18.
6. Малышева А.А. Финансово-правовое регулирование деятельности субъектов обязательного медицинского страхования: Диссертация кандидата юридических наук / А.А. Малышева. Саратов, 2021. 272 с.
7. Масалаб А.Ф. Проблемы развития государственного контроля и надзора в контексте реформы законодательства / А.Ф. Масалаб // Правоприменение. 2020. Т. 4. N 4. С. 94 - 101.
8. Россинский Б.В. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 6-е изд., пересмотр. Москва: Норма; ИНФРА-М, 2019. 640 с.
9. Таранов И.Е. Административно-правовое регулирование финансового рынка / И.Е. Таранов // Образование и право. 2023. N 9. С. 127 - 131.
10. Телегин А.С. Административное право: Учебник / А.М. Бобров, О.А. Иванова, А.С. Телегин, Н.В. Тиунова; Под общей редакцией А.С. Телегина. Пермь, 2020. 340 с.
11. Чистюхин В.В. Современная модель надзора за некредитными финансовыми организациями / В.В. Чистюхин // Актуальные проблемы российского права. 2022. Т. 17. N 1 (134). С. 60 - 72.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Страховое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: