Платежи за пользование недрами для целей добычи полезных ископаемых в разрезе механизмов предоставления прав пользования недрами. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПЛАТЕЖИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ДОБЫЧИ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ В РАЗРЕЗЕ МЕХАНИЗМОВ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПРАВ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ

А.А. ЗЕЛЕНИН

В соответствии со ст. 39 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1> (далее - Закон о недрах) при пользовании недрами уплачиваются следующие платежи:
1) разовый платеж за пользование недрами;
2) регулярные платежи за пользование недрами;
3) сбор за участие в аукционе.
--------------------------------
<1> Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

При этом пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В НК РФ <2> мы находим наряду с такими налогами, как налог на имущество организаций, НДС, специфические налоги, указанные в гл. 25.4 и 26, - налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (далее - ДДУ) и налог на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ).
--------------------------------
<2> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.

Так как Закон о недрах не призван регулировать налоговые правоотношения, то указанные нормы следует воспринимать в том смысле, что все платежи при пользовании недрами условно можно разделить на две группы: налоги и те, которые указаны в самом Законе о недрах. Такие платежи, как плата за товар (п. 1 ст. 454 ГК РФ), арендная плата (ст. 614 ГК РФ), плата по договору подряда (ст. 709 ГК РФ), концессионная плата (ст. 7 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <3> (далее - Федеральный закон "О концессионных соглашениях")), плата за пользование водными объектами (ст. 20 Водного кодекса РФ <4>) и другие, не являются платежами при пользовании недрами, хотя можно допустить, что в том или ином виде при пользовании недрами могут возникнуть соответствующие правоотношения.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
<4> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Таким образом, Закон о недрах не очерчивает сферу отношений, при которых уплачиваются те или иные платежи, а вводит собственную легальную классификацию платежей при пользовании недрами, относя к ним только разовые, регулярные платежи (роялти), сбор за участие в аукционе, а также соответствующие налоги и сборы <5>.
--------------------------------
<5> В этом случае есть сомнение, что сбор за участие в аукционе является сбором в смысле ч. 2 ст. 8 и ч. 1 ст. 1 НК РФ. Скорее всего, соответствующий платеж направлен на оплату услуг организатора торгов по их организации и проведению.

В свою очередь, соответствующая легальная классификация не отвечает на вопрос: почему платежи при пользовании недрами, как то разовый платеж, регулярные платежи (роялти) и сборы, урегулированы в рамках Закона о недрах, а другие - являются налогами? Где критерии отнесения платежей к регулярным, а иных - к налоговым? При этом неясно, следует ли к таким платежам относить только налоги, указанные в гл. 25.4 и 26 НК РФ, либо все налоги, которые выплачивает недропользователь <6> в виде налогов, например налог на прибыль организаций (гл. 25).
--------------------------------
<6> Например, в Норвегии нет специальных налогов, а облагается прибыль компании-недропользователя (Statoil).

Очевидно, что не все налоги являются платой при пользовании недрами, ведь в таком случае все плательщики НДС или налога на прибыль организаций выплачивали бы платежи за пользование недрами, что бессмысленно. Тем самым к таковым мы можем отнести только специфические налоги, налогоплательщиками по которым выступают только недропользователи (ч. 1 ст. 333.43 и ч. 1 ст. 334 НК РФ).
Соответствующие специфические налоги в качестве базиса для расчета используют объем добытого минерального сырья или его стоимостный эквивалент (НДПИ, ч. 2 ст. 338, ст. 339 НК РФ) или полученный доход от его реализации (ДДУ, ст. 333.45 НК РФ). Если с последним налогом вопросов не возникает, то в случаях с НДПИ мы можем усмотреть элементы взаимного предоставления, синаллагмы <7>.
--------------------------------
<7> См.: Андреев М. Реверсивная синаллагма в двусторонней реституции // Цивилистика. 2022. Т. 1. N 1. С. 255.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 НК РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Таким образом, НДПИ не может быть эквивалентом, выплачиваемым за то или иное предоставляемое недропользователю благо, в том числе в виде обращаемых в его собственность полезных ископаемых.
Однако эти выводы не так очевидны, как может показаться на первый взгляд.
С.А. Кимельман считает, что рентный платеж (горная рента), который является по сути гражданско-правовым, был необоснованно перенесен из Закона о недрах в НК РФ <8>. Негативный момент в этом автор усматривает в утрате особенностей разработки конкретного месторождения <9> и введении "плоских" для всех ставок налогового платежа.
--------------------------------
<8> См.: Кимельман С.А. Механизмы реализации государственной политики недропользования в сфере углеводородного сырья в России. М.: Современная экономика и право, 2004. С. 17, 62. Действительно, эти выводы подтверждают положения абз. 4 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18 (далее - Закон об СРП), в соответствии с которыми СРП предусматривает порядок раздела между государством и инвестором прибыльной продукции, под которой понимается произведенная при выполнении соглашения продукция за вычетом части этой продукции, стоимостный эквивалент которой используется для уплаты НДПИ, и компенсационной продукции за отчетный (налоговый) период, что четко указывает на используемый принцип эквивалентности, что, в свою очередь, противоречит понятию налога в НК РФ.
<9> При аренде недвижимости арендная плата всегда индивидуальна, так как основывается на уникальных характеристиках каждой вещи и связанном с этим интересом сторон.

Согласно ст. 2.1 Закона о недрах недра и полезные ископаемые в нем признаются государственной собственностью. В свою очередь, эта же статья определяет, что добытые полезные ископаемые могут находиться в собственности государства, граждан и юридических лиц.
Согласно ст. 218 ГК РФ право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. Применительно к нашему случаю, если мы рассматриваем полезные ископаемые в недрах изначально как объект права собственности государства (п. 2 ст. 214 ГК РФ), нужны сделка по их отчуждению <10> (ГК РФ) или акт реализации (НК РФ), чтобы полезные ископаемые перешли в собственность недропользователя.
--------------------------------
<10> В НК РФ соответствующий процесс получил наименование реализации (ч. 1 ст. 39).

Очевидно, что сделка должна быть возмездная, предусматривающая плату за приобретаемое имущество, в основе которой будет принцип эквивалентности (lesio enormis). Однако, как считает К.И. Скловский, это должна быть не любая сделка, которую мы можем сконструировать на основе принципа свободы договора, а лишь та, предмет которой в соответствии с законом предусматривает переход права <11>, что должно отсылать нас к легальной типизации договоров: купле-продаже, мене, дарению, товариществу.
--------------------------------
<11> Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: учебник для вузов. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2025. С. 324, 533, 539, 574.

В практике недропользования отсутствуют какие бы то ни было указания на указанные договорные типы, однако выделяются лицензии и соглашения о разделе продукции <12> (далее - СРП).
--------------------------------
<12> По своей природе СРП ближе всего к договору товарищества (гл. 55 ГК РФ).

В режиме СРП добытые полезные ископаемые подлежат разделу: часть поступает в собственность государства, часть - инвестора (ст. 8 Закона об СРП).
Пункт 13 ст. 12 Закона о недрах указывает на необходимость указания в лицензии на пользование недрами "сведений о собственнике добытых полезных ископаемых". Однако указание сведений не равнозначно основанию (titulus), по которому собственник получает право. То есть сведения о собственнике всегда вторичны, им должен предшествовать факт, на основании которого лицо стало собственником полезных ископаемых.
Таким образом, нам не удается найти оснований для перехода права собственности государства на полезные ископаемые к недропользователю, осуществляющему недропользование в соответствии с лицензией. Следовательно, раз ДДУ и НДПИ - это безвозмездные платежи, то и полезные ископаемые отходят недропользователю безвозмездно. А раз нет основания для перехода права собственности от государства к недропользователю, то в таком случае есть неосновательное обогащение (гл. 60 ГК РФ).
Очевидно, что в основе данных выводов лежит выявленное С.А. Кимельманом противоречие, основанное на подмене понятий и юридических категорий. Рента с экономической точки зрения - это доход от собственности.
Собственность всегда индивидуальна. На стадии, когда полезные ископаемые находятся в недрах, они не являются вещами и объектами права собственности (ст. 128 ГК РФ), как это ошибочно отмечает ст. 2.1 Закона о недрах. Они никак не индивидуализированы и пространственно не обособлены, чтобы отвечать признакам вещей как объектов прав. Чтобы стать вещами, полезные ископаемые должны быть отняты от природы и обособлены в объекты владения, что достижимо только после их добычи, извлечения, как отмечает К.И. Скловский: "Вещь должна быть вырвана из природы насильно" <13>.
--------------------------------
<13> Скловский К.И. Указ. соч. С. 98.

В качестве объекта недропользования Закон о недрах упоминает как участок недр, так и недра в целом.
Согласно ст. 130 ГК РФ участок недр - недвижимое имущество, права пользования которым возникают на основании решений органов власти, указанных в ст. 10.1 Закона о недрах.
Статья 2.1 Закона о недрах предусматривает, что добытые полезные ископаемые, подземные воды, специфические минеральные ресурсы могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности или частной собственности. Эта норма в системе с п. 2 ст. 214 и п. 3 ст. 209 ГК РФ дает возможность рассматривать соответствующие отношения в качестве гражданско-правовых, а следовательно, к ним вполне применимы нормы ГК РФ об основаниях возникновения права собственности.
Если участок недр - недвижимость, то добытые полезные ископаемые - это его плоды <14>. По ст. 128 ГК РФ плоды, продукция <15>, доходы, полученные в результате использования вещи, независимо от того, кто использует такую вещь, принадлежат собственнику вещи, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами, договором или не вытекает из существа отношений.
--------------------------------
<14> Закон о СРП оперирует понятием "продукция", придавая значимость работам недропользователя и акцентируя внимание на "промышленный характер" горных работ. Но в юридическом смысле - это сбор плодов, а не производство продукции путем переработки материала.
<15> Кстати, сам НК РФ указывает на то, что добытые полезные ископаемые - это продукция (ст. 337).

Таким образом, только рассматривая участок недр в качестве вещи и объекта права государственной собственности, государство может (по умолчанию) являться собственником добытых полезных ископаемых <16>. При этом государство может определить иной режим, позволяющий установить права собственности пользователя участка недр на соответствующие плоды в виде добытых полезных ископаемых, прямо записав такой случай в законе, урегулировав это в отдельном соглашении или же даже через существо отношений.
--------------------------------
<16> В целом, тут допустима и аналогия (ст. 6 ГК РФ), когда мы рассматриваем не участок недр, а недра как объект права государственной собственности (ст. 2.1 Закона о недрах, п. 2 ст. 214 ГК РФ). При этом надо учитывать, что НК РФ указывает, что полезные ископаемые находятся в извлеченной породе, жидкости или смеси - минеральном сырье (ч. 1 ст. 337 НК РФ), что открывает вопрос о тождестве или отличии указанных категорий. Так как в предмет статьи не входит исследование вопроса о разграничении этих категорий, то мы исходим из допущения, что они тождественные.

Так как в таком случае речь идет не об отчуждении полезных ископаемых из государственной собственности в частную, что ограничивает выбор договорных типов, а о первоначальном способе возникновения прав на новую вещь - плод, продукцию, то возникновение права собственности у пользователя недр на добытые полезные ископаемые (новые вещи) допустимо в рамках любой юридической гражданско-правовой конструкции, в том числе в рамках иных типов договоров <17>, в том числе непоименованных (п. 2 ст. 421 ГК РФ).
--------------------------------
<17> Например, арендатор имущества получает право собственности на плоды, что входит в программу соответствующих обязательств (ст. 606 ГК РФ).

Как мы показали ранее, применение лицензии в плане определения собственника добытых полезных ископаемых весьма ограничено, она лишь указывает на сведения о нем. К тому же лицензия не сделка, а согласно ст. 11 Закона о недрах - документ.
В нашей парадигме, где полезные ископаемые - это плоды участка недр (в широком смысле - недр), у нас остаются еще два основания, которые могут покоиться в основе возникновения права собственности недропользователя на добытые полезные ископаемые: это закон и существо отношений.
Закон о недрах (в отличие от Закона об СРП) не содержит прямого указания на возникновение прав недропользователя на добытые полезные ископаемые.
Сущность отношений тоже не дает нам четкого указания на такую возможность, ведь существующий параллельно режим СРП предусматривает поступление части добытых полезных ископаемых в собственность государства, а части - недропользователя. В этом смысле поступление полного объема добытых ресурсов в собственность недропользователя имело бы равные шансы с поступлением их в собственность государства.
Вместе с тем все становится на свои места, если мы рассматриваем НДПИ как плату за использование (эксплуатацию) имущества - участка недр или недр в целом. В таком случае указанная плата будет включать в себя стоимость плодов (продукции) в виде полезных ископаемых, отходящих в собственность недропользователя. При этом соответствующие объемы становятся регулируемыми в зависимости от уплаченного собственнику участка недр (недр) платы за пользование им.
Выявленная эквивалентность, отрицающая в соответствующих платежах налоговую природу, придает соответствующей плате признаки имущественного платежа - плата за пользование, в результате которого и появляются плоды, попадающие в собственность пользователя.
Имущественный платеж не терпит "уравниловки", а всегда требует дифференцированного подхода к его определению в связи с уникальностью каждой вещи. В противном случае мы сделаем либо невыгодным эксплуатацию объекта пользователем, либо утратим сверхдоход <18>, в том числе за счет того, что недропользователь не будет эффективно осуществлять разработку недр. Тем самым в основе формулы должны изначально лежать характеристики участка недр - запасы полезных ископаемых, характеристики их извлечения (трудноизвлекаемые, легкоизвлекаемые), их качество, условия проведения горных работ (использования, эксплуатация месторождения), необходимость создания горного имущества, его ликвидации и консервации, объектов инфраструктуры для этих целей. Лишь потом мы должны сопоставлять эти данные с объемами извлеченного сырья. При этом если недропользователь при возможном (проектном) дебете скважины в 10 тонн нефти в сутки извлекает всего 1 тонну и исправно платит налоги, то он использует имущество неэффективно, что в частном праве, как правило, связано с применением санкций или обращением собственника имущества к обеспечению. Одновременно на фоне отмеченных отклонений налоговое законодательство будет беспрекословно выполняться недропользователем путем уплаты налога исходя из добытой 1 тонны сырья.
--------------------------------
<18> Именно эту проблему и призван был решить ДДУ, однако он применим только при изъятии сверхприбыли пользователя месторождениями углеводородного сырья. Все остальные месторождения остаются без должной дифференциации.

Тем самым плата при пользовании недрами в виде НДПИ может завуалировать неэффективное использование участка недр как объекта собственности. В парадигме налогов имущественная программа отношений государства и недропользователя теряется.
Весьма эфемерно при этом выглядит их ядро - участок недр, который предстает перед нами то ли в виде недвижимого имущества <19>, то ли иного феномена, имеющего больше техническое значение, в виде горного отвода, геометризированного блока недр, границ проведения горных работ. Правила его формирования произвольны: могут содержать одно или несколько месторождений, часть месторождения полезных ископаемых. В результате трудные участки месторождения не разрабатываются, так как плоская шкала не позволит покрыть обоснованные расходы на их разработку. Недропользователь начинает и заканчивает разработку на относительно легких с точки зрения эксплуатации частях месторождения (участка недр), которые могут обеспечить сверхприбыль при плоской шкале налогообложения.
--------------------------------
<19> В частности, последние изменения в ГК РФ по вопросам недвижимости также сеют сомнения в выделении участка недр как разновидности недвижимого имущества (см.: гл. 6.1 ГК РФ).

Переведя плату за добытые полезные ископаемые в ранг налога, государство, как и недропользователь, утратило маркер, позволяющий определить лицо, приобретающее право собственности на добытые полезные ископаемые.
С учетом изложенного мы считаем, что необходимо отказаться от НДПИ и переформатировать систему платежей в гражданско-правовые, рентные механизмы, основанные на принципах взаимного предоставления <20>, что, с одной стороны, конкретизирует, а с другой - освободит стороны для принятия эффективных решений, в том числе по передаче эксплуатации месторождений новым недропользователям.
--------------------------------
<20> См.: Кимельман С.А. Механизмы реализации государственной политики... С. 62.

Формальным и, возможно, основным шагом на этом пути должно стать переименование главы V Закона о недрах "Платежи при пользовании недрами" на "Платежи за пользование недрами" и исключение из нее налогов. В таком случае будет задан вектор соответствующих преобразований по переводу соответствующих платежей в гражданско-правовую сферу.
Далее потребуется гармонизация положений ГК РФ с Законом о недрах, где должна быть выстроена единая система взаимоувязанных норм, при которой недропользователь получал бы в пользование имущество в виде участка недр и уплачивал за это соответствующую плату, которая формировалась бы по итогам торгов, что отражало бы и индивидуальные особенности передаваемого участка недр <21>. Продукцией или доходами от пользования признавались бы полезные ископаемые, право собственности на которые возникали у недропользователя на основании заключенного им договора с государством <22>.
--------------------------------
<21> См.: Кимельман С.А. Механизмы реализации государственной политики... С. 65.
<22> Хотя автор считает, что это могут быть и комбинированные варианты, аналоги с СРП. Хотя имущественные отношения не отрицают возможность административной регламентации (п. 3 ст. 2 ГК РФ), что в целом соответствует системе лицензирования (ст. 15 и 16 Закона о недрах), однако имущественные отношения более успешно и последовательно адаптированы под гражданско-правовые методы регулирования.

В таком случае наиболее приемлемым и соответствующим мировому опыту организации отношений недропользователя могла бы быть концессионная модель <23>. В России Федеральный закон "О концессионных соглашениях" <24> не распространяется на природоресурсный сектор, однако все механизмы, в том числе в части концессионной платы, зависящей от особенностей концессионного объекта, вполне пригодны и могут экстраполироваться в Закон о недрах, что дополнительно потребует пересмотра положений о регулярных платежах - роялти (ст. 43), которая должна быть дополнена разделами, связанными с внесением платы за использование участка недр для целей добычи, основанной на рентном подходе <25>.
--------------------------------
<23> См.: Кимельман С.А. Механизмы реализации государственной политики... С. 20 - 26.
<24> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
<25> См.: Кимельман С.А. Механизмы реализации государственной политики... С. 40.

Литература

1. Андреев М. Реверсивная синаллагма в двусторонней реституции / М. Андреев // Цивилистика. 2022. Т. 1. N 1. С. 254 - 273.
2. Кимельман С.А. Механизмы реализации государственной политики недропользования в сфере углеводородного сырья в России: монография / С.А. Кимельман. Москва: Современная экономика и право, 2004. 90 с.
3. Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: учебник для вузов / К.И. Скловский. 5-е изд., перераб. и доп. Москва: Юрайт, 2025. 1016 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ