ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
УТРАТА ДОВЕРИЯ КАК ОСНОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГЛАВЫ РЕСПУБЛИКИ
М.В. КАРИМОВ
Одним из оснований отрешения высшего должностного лица субъекта РФ указом Президента является утрата доверия. Этот институт вызывает интерес исследователей не только потому, что позволяет глубже понять отношения между главой государства и главой субъекта РФ, но и своим сложным правовым содержанием. Подтверждением данного тезиса служат диссертационные исследования, рассматривающие этот, казалось бы, не совсем распространенный на практике институт влияния Президента на руководящий состав высшего эшелона власти субъекта РФ <1>. Рассматриваемое основание ответственности находит свое правовое закрепление в ряде нормативных правовых актов, в частности в Федеральном законе N 414-ФЗ <2>, регламентирующем основные принципы организации деятельности органов государственной власти в субъектах Федерации. Согласно положениям п. 4 ст. 29 рассматриваемого нормативного акта, Президент РФ вправе отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа) в случае утраты его доверия, что влечет за собой досрочное прекращение полномочий без дополнительных процессуальных процедур, характерных для импичмента или уголовного преследования.
--------------------------------
<1> Прохоров В.Н. Утрата доверия Президента Российской Федерации как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2016. 179 с.
<2> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (ред. от 31.07.2025) // Российская газета. 2021. 27 декабря.
Понятие "утраты доверия" носит оценочный характер и не имеет четкого законодательного определения, что порождает дискуссии в доктрине конституционного права о правомерности и обоснованности применения данного механизма Президентом РФ. Понимание термина "доверие" в рамках исследуемой темы необходимо не только для определения пути развития правового института, но и при практическом применении, его обоснованности, обжаловании и т.д. <3>. Термин "доверие" в юридической науке отличается сложной семантической структурой, обусловленной расхождениями между его обыденным и профессиональным толкованием, а также особенностями законодательного наполнения в рамках конкретных правовых институтов. В словаре русского языка С.И. Ожегова доверие понимается как установка, основанная на убежденности в порядочности, честности другого лица; вера в надежность кого-либо, чего-либо <4>.
--------------------------------
<3> Прохоров В.Н. Утрата доверия Президента Российской Федерации как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2016. С. 166.
<4> Ожегов С.И. Словарь русского языка: 57 000 слов / под ред. Н.Ю. Шведовой. 18-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1986. С. 221.
С позиций психологической науки доверие можно охарактеризовать как двусторонний социально-психологический феномен субъект-субъектного взаимодействия, направленный на прогнозирование благоприятного поведения в процессе межличностного взаимодействия. Данная установка формирует специфику межличностных связей и выступает важным условием продуктивной коммуникации, существенно влияет на характер социальных отношений и их результативность <5>. Вряд ли при характеристике отношений Президента РФ и главы субъекта могут опираться на межличностные отношения, поскольку эта коммуникация базируется на правовых положениях и процедурах их применения. Сложно межличностные доверительные отношения включить в правопорядок в силу отсутствия в них юридической составляющей, а значит, и юридических последствий. При буквальном прочтении данная формулировка по существу эквивалентна традиционному правомочию Президента, что позволяет рассматривать этот институт как дискреционное полномочие главы государства.
--------------------------------
<5> Прохорова И.Ф. Феномен доверия-недоверия в социальной психологии // Интегративный подход в психологии (новые исследования): сборник научных трудов. СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2004. С. 152.
"Доверие" выступает основой публично-правовых отношений между государством, его органами и гражданами, обеспечивая стабильность правопорядка. Это понятие используется в различных отраслевых правовых конструкциях. Например, в уголовном праве используются термины "злоупотребление доверием", "использование доверия". Соответствующие конструкции есть в гражданском праве (доверительное управление имуществом) и т.д. В доктрине и практике конституционного, административного, муниципального права активно используются понятия потери и утраты доверия, отказа в доверии, выражения недоверия и т.д.
В Конституции РФ понятия "доверие" и "недоверие" присутствуют в традиционном для конституционного права значении, выступая правовым средством регулирования взаимоотношений между Правительством РФ и Государственной Думой. При этом в контексте парламентского вотума доверие/недоверие представляет собой не столько субъективно-оценочное понятие, сколько формально-юридическую конструкцию. В отличие от этого, утрата доверия как основание для реализации президентских кадровых полномочий носит принципиально иной характер - она трактуется скорее как морально-этическая и психологическая категория, облаченная в правовую форму. Особенности процедуры применения данного механизма дополнительно подчеркивают его субъективную природу и оценочный характер <6>.
--------------------------------
<6> Тотрова Е.И. Отрешение от должности глав субъектов Российской Федерации Президентом РФ как мера политической и конституционно-правовой ответственности // Актуальные проблемы права: сб. научных статей. Владикавказ: Терек, 2018. С. 291.
Доверие граждан к государственным институтам представляет собой системообразующий элемент современной демократии, отражающий степень уверенности граждан в стабильности, эффективности и легитимности публичной власти <7>. Содержание конституционных норм и их совокупная трактовка позволяет характеризовать этот социально-политический феномен как фундаментальную основу важнейших демократических процедур. Развитие институтов народовластия предполагает существование доверия между представителями государства и населением <8>. Доверие же власти к гражданам проявляется в уверенности, что население будет действовать в соответствии с установленными нормами и выполнять предписанные требования.
--------------------------------
<7> Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. М.: Юрист, 2004. 192 с.
<8> Малый А.Ф., Нигметзянов А.А., Никитенко И.Г. Народовластие - фундамент демократического государства // Правовое государство: теория и практика. 2021. N 3 (65). С. 21 - 31. DOI: 10.33184/pravgos-2021.3.2.
Взаимное доверие между различными институтами власти является ключевым условием их взаимодействия и эффективного государственного управления <9>. В вертикально подчиненных властных структурах вышестоящий орган, утратив доверие к нижестоящему, как правило, обладает правом назначить вместо него нового представителя, соответствующего необходимым критериям. Если же речь идет о равнозначных субъектах, утративших доверие друг к другу, применяются специальные механизмы, регламентированные законодательством. Особую значимость приобретает динамика доверия и недоверия в отношениях между федеральным центром и региональными образованиями. При недостаточном уровне доверия центральные органы власти вынуждены концентрировать в своих руках более широкие полномочия, чем это диктуется экономической целесообразностью. Это приводит к необходимости формировать дополнительные контрольные механизмы за деятельностью региональных органов власти, а также к созданию федеральных структур на местах для реализации собственных управленческих функций по предметам ведения. Следовательно, можно утверждать, что текущий уровень централизации власти находится в обратной зависимости от степени доверия федерального центра к регионам.
--------------------------------
<9> Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России: в 12 т. Т. VI. Конституционное право России: монография / под ред. проф. Н.А. Бобровой и проф. Р.Л. Хачатурова. М.: Юрлитинформ, 2021. С. 260.
Глава региона выступает элементом единой системы исполнительной власти, а в соответствии с принципом целостности государственного управления "встроен" в систему субординационных отношений с главенствующей ролью Президента РФ. Последний, будучи всенародно избранным главой государства, обеспечивает слаженную работу всех ветвей власти. Конституционные основы народовластия в России закрепляют выборный процесс как важнейшую форму прямой демократии. Наделение властными полномочиями происходит посредством прямого волеизъявления граждан, порядок проведения которого детально регулируется многоуровневой системой законодательства, включающей как федеральные, так и региональные правовые акты. Избрание населением должностного лица является актом доверия, народ доверяет ему выполнение управленческих полномочий, выражает надежду на достойное представление интересов в решении вопросов повышения качества жизни. Подобный вывод следует и в том случае, когда высшее должностное лицо избирается законодательным (представительным) органом, поскольку народ доверил депутатам реализацию полномочий, возложенных на них законом. Такая модель легитимации сохраняет элемент народного доверия, поскольку сами депутаты законодательного собрания получают свои полномочия на основе волеизъявления граждан, что косвенно транслирует доверие избирателей и на назначаемого ими главу региона <10>.
--------------------------------
<10> Кондрашев А.А. Отрешение от должности губернатора Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения и ненадлежащее исполнение им своих обязанностей: проблемы теории и практической реализации // Lex russica. 2020. N 3 (160). С. 20 - 32.
Современные средства коммуникации и система сбора информации по официальным каналам (Госстат и др.) дают возможность Президенту РФ знакомиться с результатами деятельности главы субъекта РФ <11>, в том числе с его противоправным использованием своих полномочий. Поэтому утрата доверия - это отрицательная оценка главой государства деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, основанная на комплексе данных, полученных из различных источников и имеющая объективный характер. Понятие утраты доверия в контексте отношений между Президентом РФ и главами регионов подразумевает юридически оформленную процедуру прекращения полномочий вследствие нарушения установленных нормативных требований.
--------------------------------
<11> Нигметзянов А.А. Правовые основы цифровизации контроля граждан за деятельностью органов публичной власти // Lex russica. 2023. Т. 76. N 8 (201). С. 77 - 87.
Использование понятия "доверие" в отношениях между представителями государственных структур может иметь правовую, политическую, морально-этическую природу. Для правовых взаимоотношений и особенно когда речь идет об ответственности должностного лица, важно определить юридическую составляющую этих отношений. Есть опасность субъективной оценки деятельности лица и личностных характеристик, что может порождать как позитивное восприятие профессиональной деятельности, так и формированию негативного отношения к принимаемым должностным лицом решений. Позиционирование Главы региона в общественном сознании может определяться факторами, выходящими за рамки профессиональной деятельности, реализации официальных полномочий, но раскрывающими его как личность.
В литературе дается оценка институту утраты доверия с точки зрения рассмотрения его в качестве самостоятельного состава конституционно-правового деликта. Отмечается, что он не отвечает критериям конституционного правонарушения <12>, поскольку не обязательно порождается правонарушением. Вместе с тем такой квалифицирующий признак, как утрата доверия, может быть отнесен к сфере политической ответственности. В силу оценочной природы доверия его утрата зачастую интерпретируется как политически мотивированное основание для прекращения полномочий. Данный аспект подчеркивает особый характер правового регулирования института отрешения от должности в связи с утратой доверия со стороны главы государства. Функциональное назначение института утраты доверия как меры ответственности заключается в минимизации потенциальных рисков. При этом следует учитывать, что Президент РФ рассматривает деятельность главы субъекта в комплексе, в том числе учитывает ошибки в принятии управленческих решений или отсутствие решений там, где они необходимы. Неоднозначность трактовки оснований утраты доверия и отсутствие четких оценочных параметров данного института неизбежно порождает дискуссии в научной и политической сферах, поскольку законодательство не в состоянии заранее регламентировать все возможные практические ситуации.
--------------------------------
<12> Родионов В.А., Епифанов А.Е. Отрешение от должности в связи с утратой доверия Президента РФ // Устойчивое развитие науки и образования. 2020. N 2 (41). С. 51 - 55.
Основания для принятия Президентом РФ мер в отношении высшего должностного лица субъекта РФ с формулировкой "утрата доверия" можно обнаружить в действующем законодательстве. Таким основанием может быть:
- совершение деянии коррупционной направленности <13>;
- непринятие мер по урегулированию конфликта интересов, являющегося нарушением антикоррупционного законодательства;
- обнаружение фактов владения счетами в зарубежных банковских учреждениях и т.д. в период участия в избирательной кампании на указанную должность <14>;
- совершение противоправных действий, подтвержденных судебным решением;
- систематическое ненадлежащее исполнение обязанностей.
--------------------------------
<13> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (ред. от 28.12.2024) "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
<14> Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" (ред. от 10.07.2023) // СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2306.
Юридическая неопределенность существующих критериев оценки деятельности высшего должностного лица субъекта РФ при принятии в отношении его мер по основанию "утрата доверия" порождает различные суждения в специальной литературе. В частности, если оценивать деятельность главы субъекта РФ на основании показателей эффективности работы, установленных Указом главы государства N 1014 <15>, то возникает вопрос об объеме обязанностей главы субъекта РФ, которые определяются как региональным, так и федеральным законодательством. Существует и правовая неопределенность в понимании термина "факты коррупции".
--------------------------------
<15> Указ Президента Российской Федерации от 28 ноября 2024 г. N 1014 "Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2024. N 49 (ч. V). Ст. 7576.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что институт утраты доверия не обладает признаками классического конституционного правонарушения, что обусловлено его оценочным характером и политической составляющей. Однако его использование в качестве дополнительного критерия конституционно-правовой ответственности представляется допустимым, поскольку соответствует превентивным целям данного вида юридической ответственности.
Литература
1. Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право / А.Н. Кокотов. Москва: Юрист, 2004. 192 с.
2. Кондрашев А.А. Отрешение от должности губернатора Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения и ненадлежащее исполнение им своих обязанностей: проблемы теории и практической реализации / А.А. Кондрашев // Lex russica (Русский закон). 2020. N 3 (160). С. 20 - 32.
3. Малый А.Ф. Народовластие - фундамент демократического государства / А.Ф. Малый, А.А. Нигметзянов, И.Г. Никитенко // Правовое государство: теория и практика. 2021. N 3 (65). С. 21 - 31. DOI: 10.33184/pravgos-2021.3.2.
4. Нигметзянов А.А. Правовые основы цифровизации контроля граждан за деятельностью органов публичной власти / А.А. Нигметзянов // Lex russica (Русский закон). 2023. Т. 76. N 8 (201). С. 77 - 87.
5. Ожегов С.И. Словарь русского языка: 57 000 слов / С.И. Ожегов; под редакцией Н.Ю. Шведовой. 18-е изд., стереотип. Москва: Русский язык, 1986. 796 с.
6. Прохоров В.Н. Утрата доверия Президента Российской Федерации как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: диссертация кандидата юридических наук / В.Н. Прохоров. Москва, 2016. 179 с.
7. Прохорова И.Ф. Феномен доверия-недоверия в социальной психологии / И.Ф. Прохорова // Интегративный подход в психологии (новые исследования): сборник научных трудов / научные редакторы: В.Н. Панферов, Е.Ю. Коржова. Санкт-Петербург: Издательство РГПУ им. А.И. Герцена, 2004. С. 150 - 159.
8. Родионов В.А. Отрешение от должности в связи с утратой доверия Президента РФ / В.А. Родионов, А.Е. Епифанов // Устойчивое развитие науки и образования. 2020. N 2 (41). С. 51 - 55.
9. Тотрова Е.И. Отрешение от должности глав субъектов Российской Федерации Президентом РФ как мера политической и конституционно-правовой ответственности / Е.И. Тотрова // Актуальные проблемы права: сборник научных статей магистрантов. Вып. 2 / ответственный редактор Б.Г. Койбаев. Владикавказ: Терек, 2018. С. 287 - 292.
10. Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России: монография. В 12 томах / Р.Л. Хачатуров, Л.И. Глухарева, А.А. Головина [и др.]; под редакцией Р.Л. Хачатурова. Т. 6. Конституционное право России / под редакцией Н.А. Бобровой, Р.Л. Хачатурова. Москва: Юрлитинформ, 2021. 558 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: