ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗА НАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ, ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ
Н.М. СТУКАНОВ
Документы территориального планирования (генпланы) (ст. 9 ГрК РФ) и градостроительного зонирования (ПЗЗ) (ст. 30 ГрК РФ) являются ключевыми инструментами градостроительного регулирования, поскольку они формируют пространственную основу для развития определенной территории, что в конечном итоге должно обеспечить предсказуемость и стабильность гражданского оборота. Они как напрямую, так и опосредованно могут ограничивать права правообладателей земельных участков (далее - ЗУ), лишая их возможности осуществлять планируемую или текущую экономическую деятельность.
Показательным примером является актуальная на сегодняшний день проблема внесения органом публичной власти изменений в генпланы и ПЗЗ, в результате которых правообладатель больше не может использовать ЗУ, ранее предоставленный ему органом публичной власти, и объект недвижимости, находящийся на нем, в соответствии с установленным видом разрешенного использования (далее - ВРИ) <1>.
--------------------------------
<1> Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 9 января 2025 г. по делу N А32-57795/2022; решение Арбитражного суда Нижегородской области от 29 июля 2024 г. по делу N А43-9838/2023; Определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2024 г. N 88-26602/2024; Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 21 августа 2025 г. по делу N 33-6383/2025; и пр.
Возникает вопрос о возможности взыскать убытки с органов публичной власти. Суды в большинстве случаев отказывают в удовлетворении подобных требований. Чтобы разобраться в теоретической и практической возможности привлечения органов публичной власти к гражданско-правовой ответственности (далее - ГПО), рассмотрим условия привлечения к ней.
ГПО можно охарактеризовать в качестве возникшего из правонарушения отношения между государством и нарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение <2>. При этом для привлечения лица к ГПО требуется установить совокупность таких элементов как противоправность, наличие вреда (убытков), причинно-следственную связь и вину <3>.
--------------------------------
<2> Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 630; Сенякин И.Н. Юридическая ответственность // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 599; Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 595 - 610.
<3> Гражданское право: учебник: в 4 т. Т. 1 / отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2023. С. 597.
На наличие правонарушения как основополагающего основания наступления юридической ответственности обращали внимание многие советские и российские теоретики права <4>. Для наступления ГПО требуется доказать, что ответчиком была нарушена норма права, например, изданный публичным органом акт не соответствует закону. Здесь проводится черта между механизмами ГПО и компенсацией за ущерб, причиненный правомерными действиями публичных органов власти (ст. 16.1 ГК РФ).
--------------------------------
<4> Флейшиц Е.А. Избранные труды по гражданскому праву: в 2 т. Т. 2. М., 2015. С. 324; Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права: учен. труды Свердловского юрид. ин-та. Т. 1. С. 273.
Установление противоправности на практике вызывает проблемы, поскольку внесение изменений в генплан или ПЗЗ является полномочием органа публичной власти, которое он обязан осуществлять в целях градостроительного развития территории. Отсюда возникает вопрос: каковы критерии элемента противоправности в рассматриваемом случае?
Исходя из правоприменительной практики, можно выделить два основных подхода: 1) противоправность следует из нарушения процедуры внесения изменений в генплан или ПЗЗ; 2) противоправность возникает из противоречивости (недобросовестности) поведения органа публичной власти при внесении соответствующих изменений.
При применении первого подхода судам важно установить, было ли допущено органом публичной власти нарушение процедуры внесения соответствующих изменений. При использовании этого критерия суды в большинстве случаев отказывают в удовлетворении требований истца, поскольку истец не представил доказательств допущенных органом публичной власти нарушений либо не оспорил сам акт органа публичной власти о внесении соответствующих изменений <5>. Так, в одном из судебных дел общество предъявило требование о взыскании убытков к муниципальному образованию, предоставившему обществу в 2012 г. в аренду ЗУ для целей жилищного строительства <6>. Основанием для предъявления требования являлось внесение изменений в ПЗЗ, в результате которых ЗУ оказался в границах трех разных территориальных зон. Суд первой инстанции удовлетворил требование, вместе с тем вышестоящие инстанции встали на сторону муниципального образования. Основным аргументом, который также поддержал и Верховный Суд Российской Федерации, явилось то, что ПЗЗ в судебном порядке не оспорены обществом и не признаны недействительными; надлежащих мер по внесению изменений в документы территориального планирования или разделу арендуемого ЗУ обществом не предпринималось. Такой подход является формальным, ограничивает право на судебную защиту и, на мой взгляд, сильно сужает совокупность обстоятельств, которые суду следует установить для правильного разрешения дела.
--------------------------------
<5> Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 августа 2015 г. N Ф01-2456/2015 по делу N А31-6729/2014; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 ноября 2018 г. N Ф01-5084/2018 по делу N А43-21632/2015 // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 04.05.2026).
<6> Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2021 г. N 303-ЭС21-5945 по делу N А73-14374/2019 // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 04.05.2026).
Второй подход основывается на оценке действий органа публичной власти с точки зрения добросовестного поведения, недопустимости противоречивого поведения и необходимости учета законных ожиданий правообладателей ЗУ. В этом случае суд оценивает, осуществляются ли полномочия с учетом целей, для которых указанный орган ими наделен, а также являются ли действия указанного органа последовательными, предсказуемыми и соразмерными. Указанный подход, несмотря на отсутствие популярности среди судов, позволяет провести комплексный анализ всех обстоятельств, связанных с возникновением убытков, и соответствует принципам правового государства, доверия к власти, способствует достижению баланса частных и публичных интересов. Кроме того, применение данного подхода не исключает и формального критерия наличия оспоренных изменений в генплан или ПЗЗ.
На текущий момент суды в основном отклоняют доводы истца о противоречивом поведении органов публичной власти при внесении изменений в градостроительную документацию <7>. Между тем развитие права в целом и правоприменения в частности движется в сторону второго подхода. Так, в Рекомендациях Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Северо-Кавказского округа отмечено, что достижению баланса публичных и частных интересов способствует, в частности, защита правомерных ожиданий добросовестных приобретателей ЗУ, сохранение возможности их эксплуатации по установленному виду разрешенного использования вне зависимости от изменения документов территориального планирования <8>. Указанная позиция воспринята в нескольких судебных делах <9>.
--------------------------------
<7> Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 февраля 2026 г. по делу N А32-53608/2024; Определение Верховного Суда РФ от 7 ноября 2019 г. N 301-ЭС19-20153 по делу N А82-20013/2017. URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 04.05.2026).
<8> Рекомендации Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Северо-Кавказского округа, утвержденные Президиумом Арбитражного суда Северо-Кавказского округа 16 июня 2025 г.
<9> Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2025 г. N 15АП-15084/2025 по делу N А53-25777/2025; Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 8 августа 2025 г. N Ф10-1798/2025 по делу N А14-17867/2024. URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 04.05.2026).
Одного только факта установления противоправности поведения органа публичной власти недостаточно, чтобы применить механизм ГПО. Истцам необходимо доказать, что в результате противоправных действий им были причинены убытки (факт наличия убытков), а также имеется причинно-следственная связь между действиями органов публичной власти и указанными убытками.
Исходя из анализа правоприменительной практики на данном этапе, суды нередко отказывают в удовлетворении соответствующих требований, даже если внесение изменений в генплан или ПЗЗ были оспорены <10>. Как правило, в качестве убытков заявляются платежи по договору аренды ЗУ, заключенному с органами публичной власти, стоимость выполненных работ по строительству (инженерные изыскания, подготовка проектной и рабочей документации, закупка строительных материалов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт), взносы в саморегулируемую организацию, выплаченная работникам заработная плата, проценты по кредиту, упущенная выгода (утраченная инвестиционная привлекательность с учетом ожидаемого роста цены актива) <11>.
--------------------------------
<10> Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25 января 2021 г. N Ф03-5516/2020 по делу N А73-14374/2019 // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 04.05.2026).
<11> Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21 ноября 2024 г. N Ф03-5183/2024 по делу N А51-4495/2023; Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 марта 2023 г. N Ф07-2211/2023 по делу N А26-10305/2021 // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 04.05.2026).
При рассмотрении указанных требований суды руководствуются несколькими критериями оценки обоснованности заявленных убытков. Первый содержательный критерий заключается в том, чтобы отделить действительно причиненные действиями публичных органов убытки от рисков предпринимательской деятельности. В данном случае суды в первую очередь оценивают осведомленность истца на момент и в процессе реализации своей хозяйственной деятельности об ограничениях или невозможности дальнейшей реализации своей хозяйственной деятельности на ЗУ.
Так, в одном из дел после заключения договора аренды ЗУ с ВРИ под строительство прокуратура обратилась с требованием о признании недействительным решение муниципального образования о присвоении ЗУ указанного ВРИ, поскольку указанный ЗУ относился к землям лесного фонда. Также информация о заключении договора аренды указанного ЗУ публиковалась СМИ в контексте незаконной вырубки лесов, что придало делу широкую публичную огласку. При таких обстоятельствах суд впоследствии отнес любые дальнейшие действия истца к категории предпринимательского риска, а не убыткам <12>. Сама по себе логика рассуждения судов, на мой взгляд, является обоснованной, поскольку добросовестный и профессиональный участник гражданского оборота не будет продолжать какую-либо деятельность, зная, что в отношении ВРИ ЗУ имеется правовая неопределенность. Также при оценке заявленных убытков суды руководствуются формальным критерием, а именно: какие работы или документы являются обязательными для получения разрешения на строительство с учетом ст. 51 ГрК РФ. Так, в одном из дел истец пытался взыскать убытки на услуги по разработке презентационного материала в отношении строящегося МКД, но суд посчитал, что указанные расходы понесены по усмотрению истца <13>.
--------------------------------
<12> Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 14 февраля 2022 г. N Ф10-6391/2021 по делу N А09-16486/2017 // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 04.05.2026).
<13> Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21 ноября 2024 г. N Ф03-5183/2024 по делу N А51-4495/2023 // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 04.05.2026).
Возможность взыскания убытков напрямую коррелирует с установлением судом причинно-следственной связи между правонарушением, допущенным органом власти, и заявленными убытками. В теории гражданского права выделяют несколько подходов к определению причинно-следственной связи: теория необходимого условия (conditio sine qua non) <14>, теория прямой (непосредственной) причинно-следственной связи <15>, теория адекватной причины <16>, теория отдаленности последствий <17> и иные. Полагаю, что в рассматриваемой категории дел нельзя выделить какую-либо одну универсальную теорию. Представляется правильным последовательно использовать разные концепции причинно-следственной связи, что в настоящее время происходит и на практике.
--------------------------------
<14> Михайлов В.С. Причинно-следственная связь как условие деликтной ответственности: дис. ... канд. гражд.-прав. наук. Москва, 2021. С. 4.
<15> Гражданское право: учебник. Т. 1 / под ред. А.П. Сергеева. М.: РГ-Пресс, 2012. С. 967.
<16> Hart H.L.A., Causation in the Law. Oxford: Clarendon Press, 1985. P. 470.
<17> Stapleton J. Choosing What We Mean by "Causation" in the Law. P. 448; Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права: в 2 т. Т. 2 / пер. с нем. М.: Международные отношения, 1998. С. 378.
Для начала возможно использовать теорию необходимого условия, которая позволяет установить, повлияло ли внесение изменений в ПЗЗ на невозможность использования ЗУ по назначению. Если ответ положительный, далее ситуация рассматривается с точки зрения теорий прямой (непосредственной) причинно-следственной связи и адекватной причины. В этом случае требуется проанализировать не только влияние акта госоргана, но и совокупность других причин, в том числе и поведение самого истца. Если суд установит, что в цепочке причинно-следственной связи есть другие обстоятельства, влияющие на возникновение убытков, то, исходя из влияния этих отдельных элементов, указанная связь между действиями органов и возникновением убытков может быть разорвана. Далее видится логичным рассматривать вред с точки зрения теории отдаленности последствий ("remoteness of damage") для установления временных рамок взыскания убытков, поскольку в отношениях, связанных со строительством объектов, убытки могут достигать колоссальных размеров, если включить в них неполученный доход в связи с невозможностью завершения строительства объекта и его реализации.
На практике с помощью этой теории суды отклоняют большинство требований на том основании, что акт органа власти не повлиял на возможность использования ЗУ по целевому назначению. Например, в одном из дел суд указал, что несмотря на несоответствие ВРИ ЗУ измененному градостроительному регламенту истец вправе продолжить его использование по прежнему разрешенному использованию <18>. Указанный подход соответствует недавно опубликованному обзору судебной практики ВС РФ, где указана возможность достроить объект после внесения изменений в ПЗЗ, но в том случае, если строительство объекта было начато <19>. Далее судами применяется теория прямой (непосредственной) причинно-следственной связи, на основании которой суды могут отнести убытки к предпринимательскому риску <20>. При этом в одном из решений суд прямо указал, что "юридическое значение имеет только прямая (непосредственная) причинная связь между противоправным поведением должника и убытками кредитора... когда в цепи последовательно развивающихся событий между противоправным поведением лица и убытками не существует каких-либо обстоятельств, имеющих значение для гражданско-правовой ответственности" <21>.
--------------------------------
<18> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2024 г. N 09АП-22831/2024 по делу N А40-58980/2023 // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 04.05.2026).
<19> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 3 июня 2019 г. по делу N 301-КГ18-25680, А43-47603/2017 // СПС "КонсультантПлюс".
<20> Обзор судебной практики по делам, связанным с предоставлением и использованием публичных земельных участков для целей строительства (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19 ноября 2025 г.).
<21> Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21 ноября 2024 г. N Ф03-5183/2024 по делу N А51-4495/2023 // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 04.05.2026).
Последний элемент, который суду необходимо установить для принятия решения о взыскании с органов публичной власти убытков в рамках ГПО, является вина. Самый распространенный подход определяет вину как несоответствие поведения лица требуемому стандарту должной заботливости и осмотрительности. Указанная концепция хорошо вписывается в подход, при котором, рассматривая соответствующую категорию споров, суды оценивают добросовестность поведения органа публичной власти.
Таким образом, механизм ГПО может являться эффективным инструментом защиты правообладателей земельных участков в случае внесения органами публичной власти изменений в генплан или ПЗЗ. При этом в целях обеспечения баланса публичных и частных интересов необходим переход от исключительно формальной оценки законности акта органа публичной власти к комплексному анализу поведения как публичного органа, так и правообладателя земельного участка с использованием таких критериев, как добросовестность, разумность законных ожиданий и предпринимательского риска.
Литература
1. Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права / С.С. Алексеев. Свердловск: [б.и.], 1959. 336 с.
2. Гражданское право: учебник. В 3 томах. Т. 1 / Е.Н. Абрамова, Н.Н. Аверченко, Ю.В. Байгушева [и др.]; под редакцией А.П. Сергеева. Москва: РГ-Пресс, 2012. 967 с.
3. Гражданское право: учебник. В 4 томах. Т. 1 / ответственный редактор Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. Москва: Статут, 2023. 597 с.
4. Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник / М.Н. Марченко. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Проспект, 2009. 630 с.
5. Михайлов В.С. Причинно-следственная связь как условие деликтной ответственности: диссертация кандидата юридических наук / В.С. Михайлов. Москва, 2021. 239 с.
6. Сенякин И.Н. Юридическая ответственность / И.Н. Сенякин // Теория государства и права: курс лекций / под редакцией Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Юристъ, 2007. С. 599.
7. Теория государства и права: курс лекций / под редакцией Н.И. Матузова, А.В. Малько. Москва: Юристъ, 2007. 776 с.
8. Флейшиц Е.А. Избранные труды по гражданскому праву. В 2 томах. Т. 2 / Е.А. Флейшиц. Москва: Статут, 2015. 720 с.
9. Цвайгерт К. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права / перевод с немецкого. В 2 томах. Т. 2 / К. Цвайгерт, Х. Кетц. Москва: Международные отношения, 1998. 512 с.
References
1. Hart H.L.A. Causation in the Law / H.L.A. Hart, . Oxford: Clarendon Press, 1985. 516 p.
2. Stapleton J. Choosing What We Mean by "Causation" in the Law / J. Stapleton // Missouri Law Review. 2009. Vol. 73. Iss. 2. P. 433 - 480.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: