ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Экологическое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРИРОДООХРАННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ: ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
А.В. ТРУДНИКОВ
В настоящее время вопросам состояния законности в сфере охраны окружающей среды уделяется особое внимание.
Так, на заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ по итогам 2024 г. Президент РФ отметил, что указанная сфера остается чувствительной для общества, в связи с чем специализированным природоохранным прокуратурам необходимо обеспечить решение комплексных экологических проблем <1>.
--------------------------------
<1> Заседание коллегии Генпрокуратуры России. http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/statements/60100 (дата обращения: 25.03.2025).
Благодаря контрольной (надзорной) деятельности прокуратуры обеспечивается поддержание законности в сфере охраны окружающей среды. В свою очередь, достижение целей, поставленных Президентом РФ, невозможно без эффективной реализации контрольных (надзорных) функций органов публичной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" установлена единая система органов публичной власти: в соответствии с Конституцией РФ органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения.
Вопросы обеспечения экологической безопасности как неотъемлемой части национальной безопасности относятся к компетенции всех органов публичной власти.
В странах бывшего СССР функция надзора, аналогичная той, которая есть в Российской Федерации, присуща Беларуси, Казахстану, Киргизии, Таджикистану и Узбекистану <2>. Следует отметить, что деятельность специализированных прокуратур, обеспечивающих реализацию надзорной функции в узких сферах законодательства, присуща странам СНГ, однако сравнительно-правовой анализ законодательства содружества <3> свидетельствует, что Российская Федерация является единственным государством, в котором действует модель специализированных природоохранных прокуратур на правах субъектов. Особенность таких прокуратур - их межрегиональный характер, в связи с чем обеспечивается взаимодействие с органами публичной власти разного уровня в нескольких регионах одновременно, в том числе в целях обеспечения экологической безопасности.
--------------------------------
<2> См.: Добрецов Д.Г. Деятельность прокуратур стран СНГ в сфере охраны окружающей среды // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2021. N 4 (84). С. 135 - 144.
<3> Анализ законодательства государств Содружества свидетельствует, что законодательно термин "специализированная прокуратура" закреплен в ст. 5 Конституционного закона Республики Казахстан от 5 ноября 2022 г. N 155-VII ЗРК "О прокуратуре", ст. 10 Закона Республики Узбекистан от 29 августа 2001 г. N 257-II "О прокуратуре", в то время как, например, в ст. 13 Конституционного закона Республики Таджикистан от 25 июля 2005 г. N 107 "Об органах прокуратуры Республики Таджикистан" законодатель ограничился указанием на военную и транспортную прокуратуру. Вместе с тем не во всех странах содружества выстроена аналогичная Российской Федерации модель образования природоохранных прокуратур на правах субъектов. Так, в Республике Казахстан такие прокуратуры подчинены на правах районных прокуратурам субъектов. В Республике Узбекистан, в соответствии с Постановлением Президента от 27 апреля 2022 г. N ПП-226 "О дополнительных мерах по обеспечению законодательства об охране природы в Джизакской области" в системе Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан создана Зааминская специализированная прокуратура по надзору за исполнением законодательства об охране природы и устранению незаконного использования земель.
Приоритеты природоохранной деятельности прокуратуры были предметом исследования в разные периоды. Например, еще в 1998 г. А. Винокуров, рассматривая содержание и цели такой деятельности российской прокуратуры, определял, что она должна быть подчинена оценке реалий экологической ситуации в регионах России, подчеркивал двуединую роль органов прокуратуры в обеспечении экологической законности, в том числе в связи с несовершенством деятельности органов контроля (надзора) <4>. Д. Добрецов отмечает значимость координирующей роли органов прокуратуры, отдельно подчеркивает, что выработка согласованных мер совместно с уполномоченными органами способна привести к реальному воздействию на экологическую ситуацию <5>. К аналогичному выводу приходит и С. Ермаченко, которая указывает, что прокуратура может стать одним из ключевых органов, объединяющих усилия контролирующих, правоохранительных и государственных органов в целях стабилизации и улучшения состояния окружающей среды <6>. Е. Куницына, исследуя вопросы взаимодействия органов прокуратуры с органами публичной власти, институтами гражданского общества в сфере лесных отношений, отмечает, что, несмотря на общие цели (вопросы соблюдения законности, обеспечения общественной безопасности и правопорядка), органы прокуратуры в рамках такого взаимодействия не выступают в роли координатора, а согласованные действия по вопросам правоохранительной деятельности проводят с ними в форме взаимодействия <7>.
--------------------------------
<4> См.: Винокуров А.Ю. Природоохранная деятельность Российской прокуратуры (понятие, содержание, задачи) / Избранные статьи: в 3 т. Т. 1. М., 2017, с. 78.
<5> См.: Добрецов Д.Г. Обеспечение законности в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности в механизме защиты прокурором прав граждан в сфере экологии / Байкальский природоохранный форум: Сборник статей Международной научно-практической конференции, Иркутск, 9 июня 2023 года. Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2023. с. 121 - 127.
<6> См.: Ермаченко С.В. Особенности деятельности природоохранных прокуратур на современном этапе // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2022. N 3. С. 170 - 180.
<7> См.: Куницына Е.А. Правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. 251 с.
Анализ деятельности органов прокуратуры, роли органов прокуратуры в системе публичной власти позволяет установить формы такого взаимодействия, определяющие положение прокуратуры в системе обеспечения экологической безопасности. На наш взгляд, целесообразно выделить три основные формы: 1) надзорная форма, носящая двуединый характер, поскольку в каждом конкретном случае выявления экологического правонарушения (в широком смысле) должна даваться оценка как непосредственно поднадзорному объекту, в деятельности которого установлены соответствующие нарушения, так и органам контроля (надзора), в результате бездействия которых стало возможно такое нарушение; 2) координирующая форма, объединяющая собой не только координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью, выработке уголовно-правовых механизмов противодействия, но и интеграцию усилий различных органов публичной власти в целях обеспечения экологической безопасности; 3) коммуникативная форма - форма взаимодействия, включающая в себя участие органов прокуратуры в решении значимых экологических проблем, в том числе взаимный обмен информацией между органами прокуратуры, с иными органами публичной власти, не являющимися объектами прокурорского надзора, а также участие прокуроров в правотворческой деятельности, нацеленной на совершенствование нормативной правовой базы в целях обеспечения экологической безопасности на поднадзорной территории.
При надзорной форме взаимодействия, в том числе с органами публичной власти разных уровней, органы прокуратуры дают принципиальную оценку выявленным нарушениям. В связи с этим остановимся на принципиально новых механизмах надзорной формы, реализованных Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой в 2024 г.
Приоритетными направлениями ее деятельности, с учетом анализа состояния законности, стали защита в судебном порядке государственных интересов Российской Федерации в области сохранности лесного фонда, в том числе истребование в федеральную собственность бывших лесов коллективных хозяйств, недопущение фактов сокращения и ликвидации особо охраняемых природных территорий.
В судебном порядке истребовано более 8 тыс. га таких лесов, неправомерно находящихся в собственности юридических лиц. Например, в Ярославской области арбитражным судом рассмотрено и удовлетворено исковое заявление прокуратуры о возврате из чужого незаконного владения юридических лиц в государственную собственность земель лесного фонда общей площадью 1 600 га и кадастровой стоимостью 21,2 млн руб.
Вскрыты многочисленные факты незаконного уменьшения площади особо охраняемых природных территорий регионального значения в Вологодской, Нижегородской, Тверской, Ульяновской, Ярославской областях. Продолжена работа по возврату в заповедный фонд 8 876 га земель особо охраняемых природных территорий, площадь которых была незаконно уменьшена, и 299 тыс. га земель особо охраняемых природных территорий, которые были ликвидированы (упразднены).
По материалам природоохранной прокуратуры возбуждено и расследуется уголовное дело по ст. 262 УК РФ по фактам уничтожения почвенного покрова и деревьев, повлекшего причинение ущерба особо охраняемой природной территории федерального значения "Национальный парк "Марий Чодра" на сумму более 2 млн руб., в судебном порядке организовано взыскание ущерба.
В 2024 г. судами рассмотрено 60 исков прокуратуры об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, регламентирующих порядок упразднения особо охраняемых природных территорий, постановлений органов исполнительной власти субъектов Федерации о ликвидации и об уменьшении площади особо охраняемых природных территорий.
Так, в результате принятых мер реагирования из Постановления правительства Ярославской области от 27 сентября 2012 г. N 981-п "Об утверждении Порядка создания, реорганизации и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения в Ярославской области" полностью исключены положения о реорганизации и об упразднении особо охраняемых природных территорий регионального значения, в настоящее время нормативный правовой акт регулирует только создание природно-заповедного фонда и особенности функционального зонирования территорий.
В Республике Дагестан, Волгоградской, Вологодской, Костромской и Ярославской областях решениями судов удовлетворены административные иски Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры и признаны незаконными нормы региональных законов об особо охраняемых природных территориях, закрепляющие право органов исполнительной власти субъектов Федерации принимать решения о ликвидации (упразднении) особо охраняемых природных территорий либо изменять их границы в сторону уменьшения.
Внимание прокуроров акцентировано на нарушениях, обусловивших недостижение целевых показателей федеральных проектов, неэффективное планирование и расходование бюджетных средств, при этом выявлены признаки уголовно наказуемых деяний, в том числе коррупционной направленности.
В Костромской области по материалам Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры возбуждено уголовное дело и впоследствии вынесен приговор в отношении руководителя исполнительного органа власти субъекта Федерации (по факту совершения деяния, предусмотренного п. "е" ч. 3 ст. 286 УК). Он утвердил заключение о соответствии проектной документации очистных сооружений, построенных в рамках федерального проекта "Оздоровление Волги" в г. Волгореченске, при этом не способных обеспечить очистку стоков согласно предусмотренным нормативам. Кроме того, в арбитражном суде с подрядчика взыскивается 223,9 млн руб. в связи с некачественно выполненными работами по муниципальному контракту.
Меры, принятые природоохранными прокурорами, способствовали возмещению ущерба, причиненного окружающей среде природопользователями.
Так, в Ярославской области в 2024 г. в полном объеме возмещен ущерб в размере более 58 млн руб., причиненный окружающей среде. Решением суда в бюджет Российской Федерации денежная сумма взыскана солидарно с ООО "Угличское ДСУ", ООО "Леспром", ГКУ ЯО "Ярдорслужба", АО "ГК "ЕКС" (по факту незаконной рубки древесной растительности в 2020 г. в полосе отвода автомобильной дороги Нагорье-Берендеево на территории национального парка "Плещеево озеро" без согласования с Минприроды). Также на территории Республики Дагестан, Чувашской Республики и Костромской области межрайпрокуроры пресекли факты незаконной добычи общераспространенных полезных ископаемых.
Приняты меры по взысканию ущерба, причиненного почве, лесному фонду, водным биологическим ресурсам.
Например, в Рязанской области по иску прокурора суд взыскал ущерб почве на сумму 11,4 млн руб. с ООО "Ренессанс", эксплуатирующего объект размещения отходов и допустившего факт размещения отходов за пределами отведенного для этой цели земельного участка.
На особом контроле природоохранных прокуроров находятся вопросы эксплуатации объектов размещения отходов, ликвидации несанкционированных свалок и объектов накопленного экологического вреда.
Принимались меры прокурорского реагирования по фактам возгорания на объектах размещения отходов в республиках Дагестан, Марий Эл, Чувашской Республике, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Рязанской, Самарской, Ульяновской областях; в связи с несоблюдением требований природоохранного и санитарно-эпидемиологического законодательства - в Республике Дагестан, Чувашской Республике, Ивановской, Тверской, Ульяновской, Ярославской областях; в целях проведения рекультивации исчерпавших свою мощность объектов - в Республике Татарстан, Чувашской Республике, Ивановской, Костромской, Нижегородской, Рязанской, Самарской областях.
Меры прокурорского реагирования в отношении органов местного самоуправления принимались повсеместно в целях приведения в соответствие требованиям закона муниципальных нормативных правовых актов, обустройства контейнерных площадок, площадок для накопления крупногабаритных отходов. Благодаря мерам прокурорского реагирования на территории Волжско-Каспийского бассейна создано и оборудовано около 1,5 тыс. контейнерных площадок, ликвидировано около 300 несанкционированных свалок общей площадью более 16,65 тыс. кв. м.
Под пристальным вниманием прокуроров находились вопросы минимизации негативного воздействия на водные объекты, в том числе сокращения сбросов загрязняющих веществ, соблюдения режима водоохранных зон, проведения мероприятий по расчистке акваторий, возложения обязанности активизировать работу уполномоченных органов по разработке, утверждению и внесению сведений о береговых полосах в ЕГРН.
В Чувашской Республике по требованию прокурора расторгнут незаконный договор об осуществлении строительного контроля при расчистке русла водного объекта в рамках регионального проекта "Сохранение уникальных водных объектов" национального проекта "Экология", 492,8 тыс. руб. возвращены в бюджет.
В подавляющем большинстве регионов выявлялись нарушения режима водоохранных зон и прибрежно-защитных полос при проведении работ, размещении объектов, ограничивающих доступ к водным объектам.
Всего в 2024 г. выявлено свыше 4 800 фактов незаконного формирования земель, самовольного строительства в береговой полосе и акватории водных объектов, а также воспрепятствования свободному доступу граждан к береговой полосе. По ним направлено более 180 исков, обеспечен доступ к акваториям и береговым полосам водоемов на площади свыше 2 000 га, в контролирующие органы направлено 130 информаций по более 4 500 фактам.
В Республике Татарстан, Волгоградской, Ивановской, Костромской, Нижегородской, Рязанской, Саратовской, Тверской, Ульяновской, Ярославской областях удовлетворены иски о проведении межевания и об исключении из границ земельных участков их частей, имеющих наложение на береговые полосы, о признании незаконным формирования участков в береговой полосе и акватории водных объектов. В Самарской области из собственности юридического лица изъяты земельные участки общей площадью свыше 26 га.
Повсеместно в 2024 г. продолжена работа по обеспечению безопасного функционирования гидротехнических сооружений (ГТС).
В Нижегородской области в судебном порядке муниципалитет понужден к проведению регулярных обследований ГТС и заключению договора страхования ответственности, в Республике Марий Эл - к обеспечению финансовых и материальных резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, в республиках Дагестан, Татарстан, Волгоградской и Ульяновской областях - к постановке на учет ГТС в качестве бесхозяйных сооружений.
Благодаря деятельности природоохранных прокуроров в 2024 г. сократилось количество ГТС, класс опасности для которых не определен.
Продолжено осуществление надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.
Так, по направленным Нижегородской межрайпрокуратурой в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ материалам возбуждено и расследуется уголовное дело по ч. 1 ст. 293 УК по факту нарушения должностными лицами правил эксплуатации оборудования на станции аэрации в г. Кстово, повлекшего выброс в атмосферу сероводорода в концентрации, превышающей в 11,4 раза ПДК.
Материалы Саратовской межрайпрокуратуры о выявлении фактов загрязнения атмосферы фенолом и метаном в результате горения отходов послужили основанием для возбуждения двух уголовных дел по ч. 1 ст. 251 УК.
Принимались меры по приведению регионального и муниципального законодательства об ответственном обращении с животными в соответствие с требованиями федеральных норм.
Факты неосвоения или ненадлежащего освоения бюджетных средств, выделенных на осуществление мероприятий по обращению с животными без владельцев, незаключения муниципальных контрактов, неосуществления контроля за их реализацией, ненаправления заявок на отлов животных, несоблюдения сроков размещения информации и документов в реестре контрактов установлены на территории республик Дагестан и Татарстан, Вологодской, Ивановской, Самарской и Саратовской областей.
В Республике Дагестан, Нижегородской и Саратовской областях уделено внимание достаточности на территории муниципальных образований приютов для животных без владельцев, пунктов временного содержания.
В деятельности хозяйствующих субъектов на территории республик Дагестан и Татарстан, Вологодской, Саратовской и Ярославской областей природоохранные прокуроры, в том числе в судебном порядке, пресекли факты осуществления деятельности по содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях без соответствующей лицензии, незаконного содержания и использования диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации.
Нельзя не вспомнить позицию Конституционного Суда РФ, который в Постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П отметил координирующую роль прокуратуры в рамках реализации согласованных (совместных) надзорных мероприятий.
На наш взгляд, координирующую форму взаимодействия следует понимать несколько шире, нежели, например, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Координирующая форма взаимодействия с разного уровня органами публичной власти способна интегрировать их усилия, компетенции для достижения экологической безопасности, а органы прокуратуры здесь выступают центральным звеном. В практике работы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры уже применяется такая форма взаимодействия: во всех регионах Волжско-Каспийского бассейна действуют межведомственные рабочие группы по противодействию экологическим нарушениям, в преддверии паводков и пожароопасного сезона проводятся межведомственные совещания с привлечением поднадзорных органов, на которых определяются основные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности.
Коммуникативная форма взаимодействия используется по-иному.
Показательный участок работы, подчеркивающий роль органов прокуратуры в системе обеспечения экологической безопасности, - участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности.
Природоохранные прокуроры во взаимодействии с исполнительными и представительными органами власти субъектов Федерации обеспечивают нормоконтроль, устранение правовых дефектов и (или) пробелов в нормативных правовых актах.
Законодательным собранием Тверской области поддержана позиция, изложенная в протесте природоохранной прокуратуры, направленном с целью запрета ликвидации (упразднения), сокращения площади особо охраняемых природных территорий. Благодаря совместной работе в закон региона от 8 декабря 2010 г. N 108-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях в Тверской области" внесены изменения, предусматривающие прямой запрет на сокращение площади (границ) и ликвидацию (упразднение) особо охраняемых природных территорий регионального значения.
Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой аналогичные предложения направлены в законодательные (представительные) органы власти республик Дагестан, Калмыкия, Татарстан, Чувашской Республики, Астраханской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Костромской, Нижегородской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Ульяновской, Ярославской областей.
Модель взаимодействия природоохранной прокуратуры с органами публичной власти регионов в правотворческой деятельности не является однородной. Несмотря на то что законодательные (представительные) и исполнительные органы власти являются поднадзорными объектами для прокуратуры, правотворческая деятельность преимущественно реализуется при взаимодействии "по горизонтали" - применяется коммуникативная форма, в том числе путем направления информационных писем, предложений о принятии, внесении изменений (дополнений) в нормативные правовые акты.
Необходимо отметить, что эффективность деятельности органов прокуратуры в системе обеспечения экологической безопасности достигается благодаря сочетанию всех форм взаимодействия.
От органов публичной власти, осуществляющих контрольные (надзорные) функции в сфере охраны окружающей среды и природопользования, зависит поддержание законности, экологической безопасности и обеспечение соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Пристатейный библиографический список
1. Байкальский природоохранный форум: Сборник статей Международной научно-практической конференции. Иркутск, 9 июня 2023 года. Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2023. 274 с.
2. Винокуров А.Ю. Избранные статьи: в 3 т. Т. 1. М., 2017. 503 с.
3. Добрецов Д.Г. Деятельность прокуратур стран СНГ в сфере охраны окружающей среды // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2021. N 4 (84).
4. Ермаченко С.В. Особенности деятельности природоохранных прокуратур на современном этапе // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2022. N 3.
5. Куницына Е.А. Правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. 251 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: