ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПОДЗАКОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
А.Е. ПОСТНИКОВ, А.Е. ПОМАЗАНСКИЙ
Современное развитие конституционно-правовых отношений с участием граждан, их объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях углубления единства публичной власти не снижает уровня нормотворческой активности по этим вопросам как на региональном, так и на муниципальном уровне, что в целом свидетельствует о сохранении федеративных, децентрализованных начал в российском конституционном праве. Необходимость особенного правового регулирования на региональном и муниципальном уровнях отражает реально сложившуюся дифференциацию условий осуществления публичной власти, реализации связанных с ней прав граждан в различных субъектах РФ и муниципальных образованиях. Общественные отношения, традиционно составляющие предмет конституционного права (основы организации публичной власти, права граждан и их защита) на субфедеральном уровне, главным образом регулируются конституциями, уставами, законами субъектов Федерации. Вместе с тем нельзя не видеть значимой роли подзаконных актов, принимаемых в этой сфере. Исследование соответствующих тенденций в нормативно-правовом регулировании в субъектах РФ и муниципальных образованиях имеет как теоретическое, так и практическое значение.
Оптимальное соотношение закона и подзаконного нормативного акта - одна из наиболее важных тем юридической науки <1>. Необходимость и преимущества именно законодательного, а не подзаконного регулирования связываются с выражением законодательными, представительными органами воли народа в сфере нормотворчества. Законодательный орган, обладающий представительной природой и действующий в рамках демократических процедур, способен в наибольшей степени выразить общественный интерес, учесть при этом позиции и интересы отдельных социальных групп и сформулировать его в императивной форме закона <2>. Законодательное регулирование является более стабильной формой нормативного правового регулирования, поскольку путь от проекта закона к опубликованному и вступившему в силу законодательному акту предполагает большее число согласований, экспертиз и соблюдения иных процедурных формальностей, чем принятие подзаконных актов. Последнее обстоятельство является дополнительным вкладом в системность правового регулирования.
--------------------------------
<1> См.: Конституция, закон, подзаконный акт / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1994; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002; О нормативных правовых актах в Российской Федерации (проект федерального закона) / рук. авт. кол. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. 6-е изд. М., 2021; Научные концепции развития российского законодательства: монография / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. 8-е изд. М., 2024.
<2> Подробнее см.: Интересы в механизме публичной власти: проблемы теории и практики: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2023.
В то же время подзаконные акты различных органов публичной власти по конституционно-правовым вопросам отражают особенности правового статуса данных органов. Принимаемые в случаях и порядке, предусмотренных законами, они способны с необходимой детализацией оперативно регламентировать соответствующий круг общественных отношений. Природа этих отношений в качестве конституционно-правовых не всегда очевидна, поскольку вопросы организации и деятельности публичной власти в равной степени относятся и к предмету административного права. Основной критерий разграничения отраслевых подходов состоит в том, что конституционное право в предметном плане устанавливает наиболее общие начала публичной власти, обеспечивающие ее демократический характер, защиту личных и групповых интересов, их баланс с публичными интересами <3>.
--------------------------------
<3> См.: Постников А.Е. О конституционно-правовом методе регулирования // Журнал российского права. 2012. N 12. С. 37 - 38.
Реализация Конституции РФ предполагает построение целостной системы нормативных правовых актов, развивающих ее содержание. Данная система характеризуется определенной иерархией, субординацией источников конституционного права. В связи с этим С.А. Авакьян обоснованно указывал на "пирамиду конституционно-правовых актов", отмечая, что все конституционно-правовые акты, кроме Конституции, являются актами конституционного значения лишь в том смысле, что развивают положения Конституции РФ <4>. Форма и содержание подзаконных нормативных актов в области конституционно-правовых отношений в субъектах РФ обусловлены прежде всего положениями Конституции РФ, касающимися федеративного устройства и местного самоуправления, а также федеральных законов, определяющими общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ. Они, в свою очередь, конкретизируются в конституциях, уставах и законах субъектов РФ.
--------------------------------
<4> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. Т. 1. М., 2014. С. 87.
Подзаконные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ, значительно различаются по содержанию в зависимости от принявшего их органа публичной власти. Акты законодательных органов власти субъектов РФ имеют преимущественно регламентарный характер, конкретизируют порядок формирования и деятельности внутрипарламентских структур, осуществления законодательного процесса, контроля законодательного органа, а также его взаимодействие с другими органами публичной власти. Основной подзаконный акт региональной законодательной власти - это регламент законодательного органа. Регламенты, действующие в различных субъектах РФ, различаются по объему и содержанию. В некоторых субъектах РФ регламент законодательного органа - высокосистематизированный нормативный акт, практически не оставляющий места иному подзаконному нормотворчеству законодательного органа. В то же время наряду с регламентами законодательными органами нередко принимаются иные нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные стороны деятельности законодательного органа и его депутатов. Практика принятия указанных нормативных актов, как правило, связана с особенностями парламентской деятельности в соответствующем регионе, вытекает из складывающихся взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти и выражает желание региональных законодателей вынести решение той или иной проблемы в деятельности законодательной власти в рамках самостоятельного правового акта <5>.
--------------------------------
<5> Оценивая указанную практику, В.И. Васильев обоснованно полагал: "...если придерживаться системного подхода к формированию правовых основ организации деятельности региональных парламентов, заботиться об оптимальном составе нормативных актов, регламентирующих данные вопросы, предпочтительнее было бы в рамках самих регламентов урегулировать многое из того, что взято в качестве объекта правового определения в специальных правовых актах" (Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов РФ: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001. С. 137).
В целом необходимо отметить важную роль подзаконного нормотворчества законодательного органа в обеспечении самостоятельности законодательного органа в рамках системы разделения властей. Именно в подзаконных актах законодательного органа решаются в соответствии с Конституцией РФ, конституцией, уставом субъекта РФ вопросы самоорганизации региональной законодательной власти. Выведение всего объема этих вопросов на уровень закона <6>, который подлежит согласованию с исполнительной властью, потенциально может необоснованно ограничить самостоятельность законодателей в определении вопросов структуры законодательного органа, полномочий формируемых им органов и избираемых должностных лиц.
--------------------------------
<6> Практика принятия законов субъектов РФ о законодательных органах субъектов РФ получила широкое распространение с 1990-х гг. Такие законы принимаются и действуют во многих субъектах РФ и в настоящее время (законы Краснодарского края, Кемеровской области о Законодательном Собрании, Московской области о Московской областной Думе и др.).
Подзаконное регулирование активно осуществляется законодательными органами субъектов РФ в связи с созданием и определением порядка деятельности различных совещательных, консультативных органов (таких как молодежный парламент, экспертный экономический совет, совет по науке, наукоемким технологиям и инновационному развитию, совет по вопросам развития агропромышленного комплекса и сельских территорий, общественный совет). Полагаем, что самостоятельное нормотворчество законодательных органов по этим вопросам соответствует их конституционно-правовому статусу как представительных органов власти. Создание указанных совещательных и консультативных органов позволяет расширить взаимодействие законодательного органа с различными группами населения субъекта РФ, а также повысить уровень экспертного обсуждения вопросов, решаемых региональными законодателями.
Актами избирательных комиссий субъектов РФ также конкретизируется порядок организации их деятельности, и в то же время в пределах, установленных Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", осуществляется дополнительное регулирование отдельных избирательных процедур (в форме постановлений, инструкций, положений, порядков и иных нормативных правовых актов). Данные акты имеют конституционно-правовое содержание, однако, поскольку соответствующее регулирование носит преимущественно инструктивно-регламентарный характер и прямо обусловлено предписаниями федерального закона, следует признать вторичность соответствующих норм по отношению к нормам избирательного права, установленным законом. При этом расширение предметной сферы нормотворчества избирательных комиссий по вопросам избирательного права (что, в частности, имело место при внедрении новых видов голосования) представляется нежелательным, поскольку содержит риски снижения уровня законодательных гарантий избирательных прав граждан, создает дополнительную неопределенность в статусе субъектов избирательных кампаний <7>.
--------------------------------
<7> Подробнее см.: Постников А.Е. О пределах подзаконного регулирования избирательных прав граждан // Журнал российского права. 2022. Т. 26. N 5. С. 39.
Широкий диапазон подзаконных нормативных актов в сфере конституционно-правовых отношений на региональном уровне принимается высшими должностными лицами и высшими исполнительными органами субъектов РФ. Нормотворчество указанных органов можно условно разделить на две большие группы: 1) уточняющие их конституционно-правовой статус в системе разделения властей, а также порядок их организации и деятельности; 2) регламентирующие отдельные общественные отношения в системе публичной власти в соответствии с предписаниями федеральных законов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, а также законов субъектов РФ.
Относительно первой группы нормативных правовых актов наблюдается наибольшее многообразие нормативных решений, отражающих специфику конституционно-правового развития субъектов РФ. Прежде всего это регламентарные акты общего характера. Так, в Постановлении Правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. N 112-ПП "О Регламенте Правительства Москвы" подробным образом решаются вопросы организации работы Правительства Москвы. Аналогичные вопросы в целом решаются и в иных подобных актах. В то же время, например, Регламент Правительства Калужской области, утвержденный Постановлением Правительства Калужской области от 26 апреля 2004 г. N 119, более лаконичен. В нем отсутствует детальное регулирование законодательных инициатив и вопросов юридической техники. Эти вопросы регламентируются в других нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области.
Очевидно, что все указанные подзаконные акты конкретизируют установленную конституционную модель организации государственной власти в субъектах РФ, нацеливают региональные органы государственной власти субъектов на практическую реализацию их полномочий в их взаимодействии, а также федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
К числу нормативных правовых актов, уточняющих и развивающих конституционно-правовой статус исполнительных органов субъектов РФ в системе разделения властей, следует отнести акты, которыми утверждается создание и порядок работы совещательных, консультативных органов. Это могут быть консультативный совет глав муниципальных образований, общественный совет по координации деятельности национальных общественных объединений (Калужская область), Совет при Губернаторе Свердловской области по развитию местного самоуправления, Молодежное правительство Свердловской области. Указанными актами затрагивается в том числе особая сфера конституционно-правовых отношений: взаимодействие государства и институтов гражданского общества, которая после конституционной реформы 2020 г. все больше приобретает свойства самостоятельного объекта конституционно-правового регулирования.
Вторая группа подзаконных актов исполнительных органов субъектов РФ затрагивает весьма широкую проблематику. Тенденцией последнего времени стало расширение в этой части ориентиров для нормотворчества со стороны федеральных органов исполнительной власти. Это, в частности, касается актов, принимаемых по вопросам взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ, подведомственных им государственных учреждений с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями, что вытекает из Постановления Правительства РФ от 28 ноября 2018 г. N 1425. Аналогичным образом на региональном уровне развивается подзаконное нормотворчество по вопросу об организации и проведении опросов населения муниципальных образований с применением информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий об оценке эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, соответствующих унитарных предприятий и учреждений.
Отметим оправданность такого регулирования. В ряде случаев использование подзаконного регулирования исполнительными органами субъектов Федерации позволяет достичь разумной "экономии формы закона", ресурсов законодательного регулирования и в результате - избежать излишней законодательной зарегулированности общественных отношений, не требующих постоянной регламентации на уровне закона ввиду их инновационного характера, решения в них частных вопросов либо изменчивости соответствующей нормативной ситуации и др.
Особого внимания заслуживают нормативные правовые акты исполнительных органов субъектов РФ, развивающие конституционные, законодательные основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в части реализации положений ст. 19 Федерального закона от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" (далее - Закон N 33-ФЗ), регламентирующих порядок предварительного рассмотрения кандидатов на должность главы муниципального образования, представляемых высшим должностным лицом субъекта РФ. Очевидно, что порядок определения кандидатов на должность главы муниципального образования имеет большую значимость с точки зрения реализации конституционных принципов самостоятельности местного самоуправления, реализации и защиты интересов населения на муниципальном уровне. В связи с этим соответствующие процедуры внесения предложений, информирования о ходе и результатах рассмотрения кандидатур и принятия решений должны обеспечить не просто принятие управленческих решений, а достижение максимально объективного, взвешенного правового решения с учетом интересов населения муниципального образования.
Однако анализ соответствующей практики правового регулирования в субъектах РФ показывает, что не во всех правовых актах исполнительных органов власти рассматриваемой тематики содержатся необходимые правовые гарантии в таком направлении. Так, в Постановлении губернатора Калужской области от 26 августа 2025 г. N 447 "О комиссии по предварительному рассмотрению кандидатов на должность главы городского округа города Калуги Калужской области губернатором Калужской области" организация деятельности такой комиссии определяется в самой общей форме, нет даже ясности о присутствии кандидата на заседании комиссии. В Законе Калужской области от 30 июня 2025 г. N 666-ОЗ "О главе городского округа города Калуги Калужской области" также не содержится конкретное регулирование данного вопроса.
Иной подход представлен в Указе губернатора Свердловской области от 5 февраля 2026 г. "О предварительном рассмотрении кандидатов на должность главы Серовского муниципального округа Свердловской области". В нем, в частности, предусмотрено, что по решению комиссии в ее заседаниях могут участвовать независимые эксперты в сфере муниципального управления, представители научных, образовательных и иных организаций. В заседаниях комиссии также могут принимать участие представители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти Свердловской области, иных государственных органов Свердловской области, органов местного самоуправления. Установлены два этапа рассмотрения кандидатур комиссией. Кандидаты, прошедшие первый, по сути квалификационный, этап, допускаются к собеседованию в виде заслушивания выступления кандидата, а также устных ответов на вопросы членов комиссии. Указанное нормативное решение представляется более обоснованным с учетом сущности процедуры выдвижения кандидата на должность главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ как важнейшего элемента, определяющего взаимодействие органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Полагаем правильным обеспечить большее единообразие в решении данного вопроса с учетом необходимых демократических гарантий, что можно обеспечить путем дополнения Закона N 33-ФЗ соответствующими процедурными нормами.
Наряду с актами регионального уровня значимая роль в регулировании отношений, имеющих конституционно-правовое содержание, отводится муниципальным правовым актам. При этом определение роли таких актов в регулировании отношений, имеющих конституционно-правовой характер, неразрывно связано с положением и ролью органов местного самоуправления в системе публичного управления <8>. Институтам местного самоуправления, прежде всего органам муниципальной власти, предоставляется возможность принимать нормативные правовые акты, которые обязательны для всех субъектов правоотношений <9>; в случае когда местное самоуправление сводится к исключительно территориальной самоорганизации граждан в виде территориального общественного самоуправления, такая возможность не предоставляется.
--------------------------------
<8> См.: Васильев В.И. Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. N 6. С. 31.
<9> См.: Васильев В.И. Еще раз о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал российского права. 2018. N 1. С. 110.
В контексте значимости системного единства законодательного регулирования для формирования предметной сферы деятельности местного самоуправления, включая полномочия местных органов власти по регламентации конституционно-правовых отношений, обратим внимание на выявление структурных взаимодействий. Это позволяет выявить логику построения связей между различными элементами данной системы и определить оптимальные пути их функционирования.
Учитывая комплексный характер и довольно большой объем муниципального правотворчества, возникает необходимость поиска критериев, позволяющих выделить из данного нормативного массива вопросы, которые имеют конституционно-правовую природу и содержание. В данном случае объединять их будет предметная принадлежность регулируемых общественных отношений к муниципальному праву как особой части конституционного права. При этом важно подчеркнуть, что сам феномен "муниципальное право" не имеет до настоящего времени однозначного понимания, являясь предметом научных дискуссий. Так, долгое время одной из распространенных точек зрения было признание муниципального права в качестве комплексной отрасли права. Одними из первых данную позицию высказали В.И. Фадеев и О.Е. Кутафин. По их мнению, муниципальное право является комплексной отраслью российской правовой системы, представляющей собой совокупность правовых норм, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие в контексте организации местного самоуправления <10>. В аналогичном ключе - как вторичное комплексное образование, объединяющее предписания различных отраслей, определяли муниципальное право также И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов <11>.
--------------------------------
<10> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 1997. С. 10.
<11> См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник. М., 2000. С. 8.
Признавая относительную допустимость предложенного выше подхода, его использование в теоретическом и практическом плане не позволяет точно установить пределы регулирования муниципальными правовыми актами отношений, имеющих конституционно-правовое содержание. В связи с этим более обоснованной видится позиция В.И. Васильева, который настаивал на признании муниципального права в качестве подотрасли конституционного права, регулирующей одну из форм народовластия, а именно - муниципальную власть, отказывая таким образом в наличии у нее такой характеристики, как комплексность <12>. Соответственно, он делал вывод, что регулирование отдельных аспектов местной жизни со стороны норм гражданского, земельного, финансового и иных отраслей права автоматически не делает их составными элементами муниципального права. Аналогичной позиции придерживается А.А. Сергеев, который предлагает рассматривать муниципальное право как составную часть отечественной системы права без включения в него норм иных отраслей права <13>.
--------------------------------
<12> Подробнее см.: Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 24.
<13> См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 36.
Признание муниципального права в качестве подотрасли конституционного права позволяет в полной мере использовать метод конституционно-правового регулирования <14>. Одновременно это делает возможным выделение различных групп обособленных правовых институтов, состоящих из юридических норм, входящих в систему только муниципального законодательства и регламентирующих однородные общественные отношения, не регулируемые нормами других отраслей права.
--------------------------------
<14> См.: Постников А.Е. О конституционно-правовом методе регулирования. С. 35.
В юридических исследованиях, посвященных проблематике муниципального права, указываются основные группы отношений, составляющих его предмет, с той или иной степенью конкретизации и вариативности. Некоторыми учеными осуществляется лишь привязка предмета регулирования к самому рассматриваемому институту народовластия. Так, Е.Н. Харламова обозначает муниципальное право как отдельную отрасль российского права, обладающую собственным предметом правового регулирования, который охватывает как непосредственные отношения, связанные с организацией и функционированием местного самоуправления в рамках муниципальных образований и направленные на реализацию вопросов местного значения, так и отношения, косвенно связанные с институциональными аспектами местного самоуправления <15>.
--------------------------------
<15> См.: Харламова Е.Н. Муниципальное право в системе российского права (теоретико-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2011. С. 8.
В.И. Васильев выделяет в предмете муниципального права нормы права, регулирующие систему местного самоуправления: территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти, а также организацию местного самоуправления как разновидности народовластия <16>.
--------------------------------
<16> См.: Васильев В.И. О предмете муниципального права. С. 25.
По мнению А.А. Сергеева, муниципальное право устанавливает ключевые характеристики муниципальной власти, включая ее организационную структуру, взаимодействие с органами государства, институтами гражданского общества и местными сообществами <17>.
--------------------------------
<17> См.: Сергеев А.А. Соотношение муниципального и административного права // Современное право. 2007. N 1. С. 88.
Т.М. Бялкина выделяет следующие крупные группы отношений, попадающих в орбиту правового регулирования муниципального права: 1) территориальная организация местного самоуправления; 2) институты, обеспечивающие непосредственное осуществление населением местного самоуправления; 3) формирование и функционирование органов местного самоуправления; 4) компетенция муниципальных образований; 5) вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления <18>.
--------------------------------
<18> См.: Бялкина Т.М. О некоторых актуальных вопросах муниципального права как отрасли российского права // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2019. N 4 (39). С. 53 - 56.
Наконец, наиболее детализированный подход к определению предмета муниципального права представлен в работе С.Г. Соловьева. Согласно его интерпретации рассматриваемая правовая сфера охватывает 11 обособленных групп отношений <19>.
--------------------------------
<19> Подробнее см.: Соловьев С.Г. К вопросу о комплексности предмета и о методах муниципальной отрасли права // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 17.
Дифференциация и идентификация ключевых вопросов, образующих предмет муниципального права, сохраняет возможность вариативности муниципального правотворчества, прежде всего по вопросам конституционного характера. В связи с этим необходимо указать факторы, которые оказывают несомненное влияние на данный процесс. Одним из значимых факторов является соотношение централизации и децентрализации нормативного регулирования и предоставление соответствующих правовых возможностей для муниципалитетов. Действующий федеральный закон, определяющий правовые и организационные основы функционирования местного самоуправления, по аналогии с ранее действовавшими законодательными актами в этой сфере содержит в наименовании указание на общие принципы. При этом в нем содержится как значимое число прямых предписаний федерального законодателя, так и указание на регулирующие возможности законодательных органов субъектов РФ по определению содержания муниципальных правовых актов.
Изменение соотношения элементов централизации и децентрализации <20> в регулировании вопросов местного самоуправления одновременно с повышением уровня государственных гарантий в этой сфере оставили возможности посредством регионального законодательства влиять на содержание и направления регулирования со стороны муниципальных правовых актов в строго определенных границах и пределах. Вариативность законодательных решений, принимаемых на региональном уровне, постепенно сводилась к усилению и созданию дополнительных механизмов выстраивания субординационных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В результате данных процессов объективно сократились нормативные возможности применять различные подходы к организации местного самоуправления в зависимости от особенностей субъектов РФ и муниципальных образований. Показательным в этом плане является перенос на федеральный уровень форм непосредственного участия граждан в реализации права на местное самоуправление, которые изначально зародились на региональном уровне и получили последующее весьма широкое распространение в муниципальной практике, например институт сельских старост. Правовое оформление статуса сельского старосты и направлений его деятельности было первоначально закреплено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Впоследствии данные положения практически в неизменном виде вошли в ст. 51 Закона N 33-ФЗ. Эта нормативная трансформация существенно ограничила правовые возможности субъектов РФ и муниципальных образований, расположенных на их территории, осуществлять необходимую нормативную адаптацию данного института в соответствии с местными условиями и потребностями. Так, решение проблемы, возникшей в практике Республики Удмуртия, относительно учреждения должности сельского старосты для части населенного пункта не может быть обеспечено исключительно законодательными актами указанного субъекта РФ. Для этого требуется прохождение более сложных процедур согласования такой инициативы на федеральном уровне в рамках федерального парламентского законодательного процесса <21>. В результате органы местного самоуправления конкретного субъекта РФ сталкиваются с ограничением возможностей для развития организационных основ местного самоуправления на собственной территории. Приведенный пример показывает, как процессы централизации и децентрализации правовой регламентации отношений, составляющих предмет муниципального права, оказывают непосредственное влияние на возможности нормативного воздействия со стороны органов местного самоуправления.
--------------------------------
<20> Подробнее см.: Васильев В.И., Постников А.Е., Помазанский А.Е. Развитие демократических принципов и институтов на муниципальном уровне: правовые основы. М., 2017. С. 61 - 62.
<21> См. проект федерального закона N 1137587-8 "О внесении изменений в статьи 48 и 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти".
Также одним из ключевых факторов, существенно повлиявших на содержание муниципального правотворчества и трансформацию его предметной направленности, стали конституционные изменения 2020 г. Эти преобразования ознаменовали не только совершенствование институциональной структуры системы публичной власти, но и введение в официальный конституционный оборот основополагающего принципа ее организации - единства. Если принимать доктринальную позицию В.И. Васильева, который выделял в рамках местного самоуправления две основные группы принципов (принципы, устанавливающие положение муниципальной власти в общей системе публичной власти, и принципы, с которыми связано демократическое устройство и функционирование муниципальной власти) <22>, то можно увидеть устойчивую тенденцию к нарастанию объема муниципальных правовых актов, относящихся к первой группе, и сокращению удельного веса муниципального правотворчества в отношении второй. Справедливости ради отметим, что на данный процесс также повлияли законодательные решения, принятые на федеральном уровне в развитие конституционных преобразований, но всецело не обусловленные ими.
--------------------------------
<22> См.: Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд. М., 2012. С. 37.
Одновременно следует указать, что имеющиеся нормативные возможности субъектов РФ и муниципальных образований по выстраиванию механизмов взаимодействия в рамках, определенных федеральным законодательством, получают различные варианты практического воплощения в зависимости от конкретного субъекта РФ.
Рассмотрим модель, которая получила широкое распространение в муниципальной практике: избрание главы муниципального образования из списка кандидатов, который предлагается высшим должностным лицом субъекта РФ. В ряде регионов регулирование данного вопроса осуществляется в рамках соответствующих законов и принимаемых в их развитие нормативных правовых актов главы субъекта РФ. В качестве иллюстрации регионального нормотворчества можно привести пример, реализованный в Смоленской области. В частности, был принят Закон Смоленской области от 24 сентября 2025 г. N 84-З, регламентирующий порядок избрания глав муниципальных образований Смоленской области, а также процедуру предварительного рассмотрения кандидатур на эту должность губернатором региона и последующего представления этих кандидатур представительному органу муниципального образования.
Альтернативный подход реализован, например, на территории Владимирской области, где органам местного самоуправления предоставлено больше возможностей для самостоятельного регулирования сходных отношений, имеющих конституционно-правовое содержание. В каждом муниципальном образовании рассматриваемого субъекта РФ принят соответствующий муниципальный правовой акт, регламентирующий процедуру избрания главы муниципалитета из числа кандидатов, представленных губернатором Владимирской области <23>.
--------------------------------
<23> См., например, решение Совета народных депутатов городского округа Покров Владимирской области от 3 октября 2025 г. N 11/1-25 "О Порядке избрания главы городского округа Покров Владимирской области из числа кандидатов, представленных Губернатором Владимирской области".
Приведенные примеры наглядно демонстрируют механизм установления региональных законодательных рамок для муниципального правотворчества, который напрямую зависит от понимания характера и механизмов взаимодействия в рамках единой системы публичной власти, воспринятого в конкретном субъекте РФ. Детализированная регламентация процедуры избрания главы муниципального образования на уровне регионального законодательства указывает на усиление субординационных отношений между субъектом Федерации и входящими в его состав муниципалитетами в контексте наделения полномочиями указанного должностного лица. Напротив, разграничение процедуры избрания главы муниципального образования из списка кандидатов, представленных главой субъекта РФ, когда подбор кандидатов регулируется на уровне субъекта, а непосредственная процедура выбора - муниципальным правовым актом, позволяет говорить о более сбалансированном распределении правотворческих полномочий различных уровней публичной власти.
В заключение подчеркнем, что в проведенном исследовании выявлена тенденция к дальнейшему развитию подзаконного нормотворчества на субфедеральном уровне в сфере отношений, относящихся к предмету конституционного права. На уровне субъектов РФ его развитие обусловлено необходимостью конкретизации статуса, порядка деятельности, осуществления полномочий региональными органами государственной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Федерации. При этом данное регулирование не должно снижать уровень конституционно-правовых гарантий, обеспечивающих конституционные принципы демократической организации публичной власти, защиту баланса публичных и частных интересов. Применительно к современным тенденциям развития муниципального правотворчества по вопросам, имеющим конституционно-правовые природу и содержание, можно отметить сохраняющееся сочетание стабильности правового регулирования и его динамики. Стабилизующим фактором является принципиальное обособление предметной сферы, в которой реализуются правотворческие полномочия органов местного самоуправления. В качестве динамических факторов можно выделить конституционную модернизацию институциональной модели местного самоуправления, ее интеграцию в единую систему публичной власти, а также изменение параметров централизации и децентрализации в регулировании вопросов организации местного самоуправления.
Список литературы
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. Т. 1. М., 2014.
2. Бялкина Т.М. О некоторых актуальных вопросах муниципального права как отрасли российского права // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2019. N 4 (39).
3. Васильев В.И. Еще раз о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал российского права. 2018. N 1.
4. Васильев В.И. Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. N 6.
5. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд. М., 2012.
6. Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. N 5.
7. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов РФ: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001.
8. Васильев В.И., Постников А.Е., Помазанский А.Е. Развитие демократических принципов и институтов на муниципальном уровне: правовые основы. М., 2017.
9. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник. М., 2000.
10. Интересы в механизме публичной власти: проблемы теории и практики: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2023.
11. Конституция, закон, подзаконный акт / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1994.
12. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 1997.
13. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
14. Научные концепции развития российского законодательства: монография / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. 8-е изд. М., 2024.
15. О нормативных правовых актах в Российской Федерации (проект федерального закона) / рук. авт. кол. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. 6-е изд. М., 2021.
16. Постников А.Е. О конституционно-правовом методе регулирования // Журнал российского права. 2012. N 12.
17. Постников А.Е. О пределах подзаконного регулирования избирательных прав граждан // Журнал российского права. 2022. Т. 26. N 5.
18. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.
19. Сергеев А.А. Соотношение муниципального и административного права // Современное право. 2007. N 1.
20. Соловьев С.Г. К вопросу о комплексности предмета и о методах муниципальной отрасли права // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9.
21. Харламова Е.Н. Муниципальное право в системе российского права (теоретико-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2011.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: