ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Трудовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРОКУРОРА О ВОЗБУЖДЕНИИ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА: РЕАЛИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Е.Р. ЕРГАШЕВ, Ю.Д. КОНЕВ
В современной литературе довольно часто встречаются дискуссии на тему восстановления закрепленного ранее в ст. 26 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР" надзорного акта прокурорского реагирования - мотивированного постановления о возбуждении дисциплинарного производства. В советский период государственности прокурорам предоставлялось право привлечь лицо к дисциплинарной ответственности посредством вынесения данного постановления. В настоящее время, после известных "революционных" преобразований трудового законодательства, а также Закона о прокуратуре прокуроры фактически лишены такой возможности, поскольку рассматриваемый акт прокурорского реагирования был исключен из правообеспечительного инструментария прокуратуры Российской Федерации. Как справедливо отмечает А.Ю. Винокуров, сейчас в Законе о прокуратуре вовсе отсутствует прямое указание на обязательность требования прокурором привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности, а положение, содержащееся в п. 2 ст. 22 этого Закона, согласно которому прокурор вправе требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, характеризуется неопределенностью, так как не регламентирует вид и условия привлечения к указанной ответственности <1>.
--------------------------------
<1> Приводится по: Усов А.Ю. О полномочиях прокурора по возбуждению дисциплинарного производства // Право и политика. 2023. N 10. С. 17. DOI: 10.7256/2454-0706.2023.10.68746. URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=68746 (дата обращения: 04.06.2025).
В связи с этим прокуроры, руководствуясь предписаниями Генерального прокурора РФ, в представлении вправе не требовать, а лишь в корректной форме ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности того или иного работника.
Так, подп. 2.8 Указания Генерального прокурора РФ от 19 сентября 2022 г. N 521/7 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами" прямо предписывает вносить представления об устранении нарушений законов в адрес главных судебных приставов по региону с постановкой вопроса о привлечении виновных должностных лиц к ответственности.
Порядок и процедура привлечения руководителя организации или иного виновного в нарушении закона должностного лица закреплены как в законе, так и в прокурорской практике. Но в случае с привлечением к ответственности работника, допустившего нарушения закона, ситуация обстоит иначе. В п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Однако положение ст. 192 ТК РФ предусматривает право работодателя на привлечение работника к дисциплинарной ответственности. Тем самым образуется ситуативно-правовая неопределенность, при которой требование прокурора о рассмотрении возможности привлечения к дисциплинарной ответственности работника может фактически игнорироваться ввиду фрагментарного характера. В дальнейшим адресат может просто указать на неудовлетворение предложения о привлечении к ответственности в письменном ответе прокурору.
Более того, образуется огромный регулятивно-правовой пробел: прокурор обязан обеспечить исполнение законов на территории Российской Федерации. Но если прокурор выявил нарушения закона, то согласно Закону о прокуратуре обязан принять меры к устранению указанных нарушений, а также привлечению к ответственности виновных лиц. Не реагируя на выявленные нарушения закона и нарушивших закон лиц, прокурор сам нарушает закон, что недопустимо. Однако исходя из регламентированных законом пределов прокурорского надзора прокурор не вправе привлечь к дисциплинарной ответственности работника. В силу п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре прокурор не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов и субъектов <2>, а уполномочен предпринять действия, направленные на устранение нарушений закона, причин и условий, им способствующих. В соответствии с законодательством прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. Выполнение данной функции прокурорскими работниками необходимо для обеспечения законности. Наличие обстоятельств, делающих невозможным привлечение работников к дисциплинарной ответственности за нарушения закона, сводит на нет фундаментальный постулат о прокуратуре как правообеспечительном органе, согласно которому прокурор в случае выявления нарушения закона обязан принять исчерпывающие средства по устранению выявленных нарушений, причин и условий, им способствующих, а также привлечь к ответственности лиц, допустивших указанные нарушения.
--------------------------------
<2> Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учеб. для вузов. М.: Юрайт, 2023. С. 239.
В современном арсенале российской прокуратуры содержится перечень конкретных актов реагирования на нарушения законов вне уголовно-правовой сферы, таких как представления об устранении нарушений закона, которые активно применяются. Как показывает практика, приведенный акт является единственным, в резолютивной части которого прокурор вправе поставить вопрос или сделать предложение о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных в нарушении закона лиц. Так, положениями ст. 24 Закона о прокуратуре установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Следовательно, представление прокурор вправе направить вышестоящему по отношению к нарушителю закона органу или должностному лицу, учитывая при этом требования п. 17 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" <3>.
--------------------------------
<3> Пункт 17 обязывает исключить случаи внесения прокурорами субъектов РФ актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, Следственного комитета РФ, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой РФ. В таких случаях предписывается проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, представлять в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры РФ.
Однако существует определенная проблема при реализации представления прокурора об устранении нарушений закона и привлечении виновных лиц к ответственности. Дискуссионным выступает вопрос о праве прокурора не предлагать, а требовать от адресата не только устранения выявленных нарушений закона, причин и условий, способствующих им, но и привлечения к дисциплинарной ответственности лиц. Одним из существенных аргументов в пользу такой позиции (требовать) являются положения ст. 17.7 КоАП РФ, не предусматривающие административную ответственность за неисполнение предложений прокурора.
Представления прокуратуры, применяемые в надзоре за исполнением законов, в которых прокуроры ставят вопрос или требуют привлечь лиц к дисциплинарной ответственности, не отличаются частотой применения. При этом реализация рассматриваемых актов на практике наглядно демонстрирует их востребованность, что подтверждается ведомственной статистической отчетностью.
Так, по статистическим данным об основных показателях деятельности органов прокуратуры Московской области за январь - апрель 2025 г. в сфере надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по внесенным 7 667 представлениям были привлечены к дисциплинарной ответственности 5 678 лиц, что составляет 74,06%. Это на 8,44% меньше, чем за январь - апрель 2024 г. (7 649 и 6 162 соответственно) <4>. В Республике Саха (Якутия) по данным за январь - апрель 2025 г. в сфере надзора за исполнением законов по внесенным 3 850 представлениям привлечено к дисциплинарной ответственности 1 702 лица (44,21%). По сравнению с аналогичными данными за 2024 г. (3 468 представлений и 1 571 лицо, привлеченное по ним к дисциплинарной ответственности) наблюдается незначительное повышение - на 0,86% <5>. Количественное ухудшение показателей отображается и в статданных прокуратуры Пермского края: за четыре первых месяца 2025 г. в сфере надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по 4 601 внесенному представлению только 2 929 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности (63,66%) - на 16,3% меньше, чем за январь - апрель предыдущего года. Та же ситуация прослеживается и в надзоре за соблюдением прав и свобод человек и гражданина: по 2 708 представлениям привлечено к дисциплинарной ответственности 1837 лиц (67,84%), что на 14,5% меньше, чем за аналогичный период 2024 г. <6>.
--------------------------------
<4> Основные статистические данные о деятельности прокуратуры области за январь - апрель 2025 года // Прокуратура Московской области: офиц. сайт. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_50/actmty/statistics/office/result?item=103508674 (дата обращения: 04.06.2025).
<5> Основные показатели работы прокуратуры РС (Я) по направлениям деятельности за 4 месяц 2025 г. // Прокуратура Республики Саха (Якутия): офиц. сайт. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_14/activity/statistics/office/result?item=103562122 (дата обращения: 04.06.2025).
<6> Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры за 4 месяца 2025 г. // Прокуратура Пермского края: офиц. сайт. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_59/activity/statistics/office/result?item=103929550 (дата обращения: 04.06.2025).
Исходя из статистической отчетности в целом по России уполномоченные должностные лица, в адрес которых были направлены данные представления, нередко идут навстречу прокурорам и привлекают виновных лиц к ответственности. Однако в указанных регионах примерно по 20% таких представлений прокуроров наблюдаются отказы.
Сложившееся положение обусловлено ограничением императивности полномочий и правовых средств прокурора в надзоре за исполнением законов посредством закрепления привилегий работодателя в трудовом законодательстве. Оно обеспечивает последним определенную свободу, создавая возможность не реагировать должным образом на представления прокурора, порождая "беззубость" органов прокуратуры. Кроме того, такое положение существенно ограничивает деятельность прокуратуры по обеспечению законности в сфере трудовых правоотношений, что, по мнению авторов, является недопустимым. Ограничение участия прокурора в обеспечении законности в данной сфере негативно отражается на обеспечении законности в целом. Необходимо отметить, что трудовое право - одна из ведущих отраслей российского права, которая переживает очередной этап реформирования в связи с изменениями социально-экономической обстановки, повышением трудовой мобильности, появлением новых форм занятости <7>. Причем в настоящее время в таких направлениях, как надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, сфера исполнения трудового законодательства и соблюдения трудовых прав граждан - одно из приоритетных направлений прокурорского надзора <8>.
--------------------------------
<7> Головина С.Ю., Кучина Ю.А. Трудовое право: учеб. для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2020. С. 7.
<8> Прокурорский надзор: учеб. / под ред. А.Я. Сухарева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2021. С. 100.
Наличие данной проблемы, с одной стороны, препятствует надлежащему обеспечению органами прокуратуры законности посредством привлечения виновных работников к дисциплинарной ответственности, с другой - порождает нарушение закона самим прокурором (п. 1 ст. 40.4 Закона о прокуратуре РФ), который, установив нарушения закона, не вправе применять надлежащие и действенные правовые средства по их устранению и привлечению к ответственности виновных лиц.
Приведенные аргументы наглядно демонстрируют необходимость введения нового (ранее опробованного и показавшего эффективность) акта прокурорского реагирования - мотивированного постановления прокурора о возбуждении дисциплинарного производства. Представляется, что исследуемое правовое средство прокурора устранит существующий регулятивно-правовой пробел, содержащийся в законодательстве. Для достижения этой цели требуется внести изменения в Закон о прокуратуре и ТК РФ.
Как справедливо отмечает А.Ю. Усов, принятие прокурором мер, направленных на привлечение виновных лиц к дисциплинарной ответственности, продиктовано не только и не столько формальными требованиями статистической отчетности, сколько необходимостью обеспечить профилактику нарушений <9>.
--------------------------------
<9> Усов А.Ю. Указ. соч. С. 19.
Уже отмечалось, что прокурор не наделен административно-властными полномочиями в отношении поднадзорных органов и их должностных лиц, вследствие чего не вправе самостоятельно устранить нарушения закона <10>. Прокурор обязан отреагировать на выявленное нарушение закона путем применения конкретных средств прокурорского реагирования, предусмотренных законом. Однако существующие правовые средства прокурора не обеспечивают возможность требовать от работодателя привлечения работника, допустившего нарушения закона, к дисциплинарной ответственности. Отдельного, конкретного акта прокурорского реагирования, посредством которого прокурор будет вправе требовать от работодателя привлечения работника к дисциплинарной ответственности, не существует.
--------------------------------
<10> Бобров В.К. Прокурорский надзор: учеб. и практикум для вузов. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2023. С. 68.
Как показывает практика, в настоящее время применяется единственный инструмент (акт), где прокурор вправе лишь поставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновного в совершении дисциплинарного проступка лица, - это представление прокурора (ст. 24 Закона о прокуратуре). При этом данный акт является далеко не эффективным. Также следует отметить, что ст. 24 обозначенного Закона не содержит положений о праве прокурора не только требовать, но даже предлагать либо ставить вопрос о привлечении лица (работника) к дисциплинарной ответственности. Такое право опосредованно изложено в положении п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре (прокурор требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности), а также в сложившейся прокурорской и судебной практике <11>.
--------------------------------
<11> Ергашев Е.Р. Указ. соч. С. 239.
Почему же возникла исследуемая проблема? Ее источником стали положения современного трудового законодательства, содержащиеся в ч. 1 ст. 192 ТК РФ, согласно которой исключительным правом привлекать к дисциплинарной ответственности работника обладает работодатель. Таким образом, данное положение фактически ограничивает деятельность прокурора по обеспечению законности, поскольку прокурор, установив нарушения трудового законодательства конкретным работником, не вправе потребовать (принудить) работодателя воспользоваться своим правом! Принудить лицо пользоваться своим правом невозможно!
Верховный Суд РФ однозначно выразил свою позицию в ситуации требования прокурора привлечь работника к ответственности. В Постановлении от 2 августа 2019 г. N 57-АД19-40 высшая судебная инстанция указывает, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке, а императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц противоречит приведенным нормам Закона о прокуратуре (п. 4 ст 10, п. 2 ст 22), ТК РФ (ч. 1 ст 192).
В литературе высказаны разные предложения по решению данной проблемы. Оно сопряжено с изменением трудового законодательства.
Так, А.Ю. Усов полагает необходимым установить обязательность возбуждения органами государственной власти и органами местного самоуправления дисциплинарного производства по требованию прокурора. Для этого автор предлагает внести изменения в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, дополнив его следующими словами: "Требование прокурора или его заместителя о возбуждении дисциплинарного производства является обязательным для органов власти, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона" <12>. Указанная позиция представляется дискуссионной. Полагаем, что требование прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности должно иметь форму полноценного акта прокурорского реагирования и быть отдельно закреплено в ст. 25 Закона о прокуратуре. Возвращение в число действующих средств прокурорского реагирования исследуемого постановления обусловлено многолетней позитивной практикой его применения в СССР.
--------------------------------
<12> Усов А.Ю. Указ. соч. С. 19.
В литературе также высказаны суждения относительно закрепления в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре положения, в соответствии с которым "прокурор требует привлечения лиц, нарушивших закон, к юридической ответственности иных видов, если такое привлечение к ответственности в силу закона является обязательным". Считается, что "подобная законодательная конструкция позволяет избежать незаконных вмешательств прокуроров в прерогативу работодателя" <13>. Авторы не согласны с вышеизложенным предложением о закреплении требования прокурора привлекать к дисциплинарной ответственности. Как представляется, в Законе о прокуратуре должно быть четко прописано: "дисциплинарная ответственность", а не "юридическая ответственность иных видов". Юридическая ответственность - очень широкое понятие, куда может войти любая ответственность, что порождает опасность произвольного применения статьи.
--------------------------------
<13> Еферин А.К. К вопросу о представлениях прокурора, содержащих требования о привлечении работников к дисциплинарной ответственности // Вопросы российской юстиции. 2020. N 9. С. 708.
На этом также акцентирует внимание А.Ю. Винокуров, отмечая, что содержащееся в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре положение о том, что прокурор или его заместитель вправе требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, характеризуется неопределенностью, поскольку не называет конкретный вид ответственности и условия, при которых прокурор может настаивать на ее применении, что позволяет говорить о коррупциогенности соответствующей нормы <14>. В основном соглашаясь с позицией приведенного автора, тем не менее считаем, что она также является далеко не бесспорной. В законе закрепляется лишь требование о привлечении к ответственности лиц при условии, что это обязательно в силу закона. Однако без изменения положений ст. 192 ТК РФ, прямо закрепляющей право работодателя на привлечение работников к дисциплинарной ответственности, проблема остается.
--------------------------------
<14> Приводится по: Носова Ю.Б. Административное усмотрение при привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности: возможные способы ограничения // Журнал административного судопроизводства. 2024. N 1. С. 29.
Интересный способ разрешения исследуемой проблемы предлагает Н.В. Субанова: внести изменения в Закон о прокуратуре, а именно закрепить в ст. 25 полномочие прокурора на внесение иных постановлений в порядке, установленном законом. С точки зрения указанного автора, прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, в порядке и по основаниям, установленным законом, будет вправе выносить мотивированное постановление о возбуждении дела о дисциплинарном правонарушении. Работодатель будет обязан незамедлительно рассмотреть постановление прокурора о возбуждении дела о дисциплинарном правонарушении с последующим извещением в письменной форме прокурора. В ТК РФ нужно предусмотреть соответствующее полномочие прокурора возбуждать производство о дисциплинарном правонарушении на основании ст. 21 Закона о прокуратуре с последующим незамедлительным рассмотрением работодателем и извещением прокурора о дате и месте рассмотрения дела о дисциплинарном правонарушении <15>.
--------------------------------
<15> Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 408 - 411.
По нашему мнению, такой подход является комплексно-объемлющим и затрагивает те нормативные правовые акты, внесение изменений в которые необходимо для совершенствования прокурорского надзора и правового регулирования. Хотя авторы и согласны с такой формой решения поставленной проблемы, но считают необходимым указать на слабые стороны. Формулировка "мотивированное постановление прокурора о возбуждении производства о дисциплинарном правонарушении" не соответствует юридической лексике современного законодательства Российской Федерации в той мере, в какой вводит понятие "дисциплинарное правонарушение", не имеющее конкретной дефиниции в законе. В ТК РФ закреплено понятие "дисциплинарный проступок" (ст. 192), под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Введение нового и дополнительного юридически тождественного понятия в закон не представляется необходимым. В свою очередь, привлечение за дисциплинарные проступки только должностных лиц работодателем по постановлению прокурора лишь незначительно увеличит круг лиц, привлекаемых к дисциплинарной ответственности. Не каждый работник наделен административно-хозяйственными, организационно-распорядительными и иными разновидностями полномочий, которые бы позволили считать такое лицо должностным. При таком подходе главная цель не будет достигнута: работник, нарушающий закон, но в силу правового статуса в организации работодателя не обладающий полномочиями, которые бы позволили закрепить за ним статус должностного лица, не будет подвергнут дисциплинарному взысканию.
Как представляется, для разрешения исследуемой проблемы необходимо внести изменения как в Закон о прокуратуре РФ, так и в ТК РФ. Законодательный процесс в Российской Федерации единый, неделимый и невариативный. Последовательное изменение Закона о прокуратуре и ТК РФ позволит полностью разрешить рассматриваемую проблему, вернуть в законодательство обозначенное выше постановление прокурора как надзорный акт прокурорского реагирования, при этом соблюсти положения ч. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, наделить прокуроров правом требовать привлечения работников к административной ответственности, не указывая ее вид и тяжесть.
Требование прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности должно представлять собой одну из составляющих соответствующего акта прокурорского реагирования и входить в резолютивную часть постановления прокурора о возбуждении дисциплинарного производства. Положения о данном постановлении следует закрепить в ст. 25 Закона о прокуратуре. При этом необходимо добавить в данную статью п. 3, в соответствии с которым прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, выносит мотивированное постановление о возбуждении дисциплинарного производства. Постановление о возбуждении дисциплинарного производства подлежит рассмотрению работодателем в десятидневный срок. О результатах рассмотрения необходимо сообщить прокурору в письменной форме.
Подчеркнем, что прокурор, реализуя данное постановление, не нарушает положения ч. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, поскольку за работодателем остается возможность выбрать вид дисциплинарного взыскания, исходя из перечня, установленного ст. 192 ТК РФ: замечание, выговор или увольнение.
Необходимо также внести изменения в ст. 192 ТК РФ: ввести новую часть, содержащую положение, что в случаях нарушения работником трудового законодательства, неисполнения или ненадлежащего исполнения по его вине возложенных на него трудовых обязанностей работодатель обязан привлечь работника к дисциплинарной ответственности. Также ТК РФ необходимо дополнить ст. 193.1 о привлечении к дисциплинарной ответственности по постановлению прокурора работников, допустивших нарушение закона. В ч. 1 данной статьи следует закрепить, что работодатель обязан привлечь работника к дисциплинарной ответственности по постановлению прокурора о возбуждении дисциплинарного производства, в установленный законом срок.
Исходя из советской практики можно сделать вывод, что по структуре данное постановление схоже с постановлением прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и состоит из идентичных четырех частей: вводной, описательной, мотивировочной, резолютивной.
Приведенные изменения трудового законодательства и законодательства о прокуратуре Российской Федерации позволят улучшить состояние законности в целом и повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, что позитивно отразится на общем состоянии законности в стране.
Список литературы
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Трудовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: