ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
К.А. СОМИКОВ
Местное самоуправление выступает одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ), оно самостоятельно в пределах своих полномочий (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти"; далее - Закон N 33-ФЗ) и осуществляется гражданами через органы местного самоуправления (далее - ОМСУ) во взаимодействии с органами государственной власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). При этом многочисленные вопросы, касающиеся взаимодействия ОМСУ с иными органами публичной власти, в законодательстве не раскрываются. Более того, такие вопросы не были затронуты в проекте федерального закона N 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" <1> (внесен сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом, депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым). В результате вновь принятый и частично вступивший в силу 19 июня 2025 г. Закон N 33-ФЗ не раскрыл многочисленные вопросы, касающиеся взаимодействия ОМСУ с иными органами публичной власти.
--------------------------------
<1> Законопроект N 40361-8 // Система обеспечения законодательной деятельности: офиц. сайт. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 27.08.2025).
Согласно п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности" находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, ОМСУ способны реализовать право на осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений во взаимодействии с иными органами публичной власти РФ.
Существующие в настоящее время определения либо попытки наделения содержанием термина "взаимодействие" исходя из нормативного контекста его употребления относятся к государственным органам публичной власти (федеральным и региональным). Применительно к местному самоуправлению содержание "взаимодействия" не определено и не может быть тождественным его значению для государственных органов, поскольку необходимо опираться на разграничение предметов ведения и полномочий. Органы государственной власти при взаимодействии исполняют полномочия, ОМСУ реализуют права, соответственно характер возникающих правоотношений различен.
В сфере профилактики правонарушений в условиях функционирования значительного количества координационных органов, представляющих собой вертикально-интегрированную систему (от федеральных к региональным и муниципальным), определение содержания взаимодействия необходимо, поскольку оно осуществляется на систематической основе, но не урегулировано нормативно и очевидно отличается в зависимости от уровня координационного органа.
Таким образом, содержание ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, касающееся взаимодействия, нуждается в нормативном дефинировании, поскольку субъективно наделяется содержанием, вследствие чего полисемично. Определение содержания данного термина зависит от профессионального правосознания конкретного субъекта и существенно различается в зависимости от относимости субъекта к определенному уровню системы органов публичной власти, что осложняет согласованное функционирование данной системы. В сфере профилактики правонарушений федеральные и региональные органы государственной власти наделены собственными полномочиями, ОМСУ вправе осуществлять определенные мероприятия, в том числе посредством реализации права на создание и функционирование муниципальных координационных органов (далее - муниципальных комиссий). Характер решений комиссий различного уровня (федерального, регионального, местного) выражает компетенцию входящих в них представителей органов публичной власти, которая может проецироваться на исполнителей решений иного уровня. Такое явление возможно рассматривать как ситуационную квазиретрансляцию полномочий: словесное изложение решения выходит за рамки компетенции адресата. В протоколах заседаний федеральных и региональных комиссий преобладает императивность по отношению ко всем адресатам, используется термин "поручить", муниципальные комиссии в большей степени излагают решения посредством термина "рекомендовать", адресуя "поручения" исключительно ОМСУ либо находящимся в их ведении исполнителям. Степень императивности в решениях федеральных комиссий максимальная и поступательно снижается с переходом к муниципальным комиссиям, дополняясь диспозитивностью на уровне региональных комиссий при ретрансляции решения в адрес ОМСУ. Сущность снижения уровня императивности поручения сложна и может быть упрощенно выражена в принятии к исполнению органами исполнительной власти субъекта РФ поручения федеральной комиссии и формулировании вспомогательного диспозитивного решения региональной комиссии, вовлекающего дополнительных соисполнителей в виде ОМСУ.
Органы государственной власти наделены собственными ясными полномочиями, взаимодействие с ОМСУ и обеспечение их согласованного функционирования строится на безусловном исполнении адресатами протокольных решений комиссий. Словесное изложение поручений не всегда учитывает способность адресата его исполнить, реализуя собственную компетенцию. Ретрансляция императивного поручения федеральной комиссии через региональную в адрес ОМСУ требует трансформации формулировки сообразно компетенции - конкретизации и детализации, поскольку надлежащий для исполнения поручения правовой инструментарий может отсутствовать. В словесном изложении и адресации решения следует исходить из компетенционной способности адресата его исполнить и наличия необходимых ресурсов. Подобное явление схоже с рамочным правовым регулированием, выступает его организационным и функциональным выражением, что позволяет охарактеризовать протокол комиссии как ненормативное организационно-распорядительное ситуационное регулирование.
В свете принятия и частичного вступления в силу 19 июня 2025 г. Закона N 33-ФЗ следует обратить внимание, что положения о полномочиях ОМСУ вступают в силу 1 января 2027 г. Если ранее отдельные вопросы местного значения были поставлены в зависимость от вида муниципального образования и различия возникали исходя из фактов передачи полномочий, то с указанной даты изменяется принцип формирования компетенции ОМСУ, поскольку субъект РФ наделяется правом перераспределять часть полномочий между исполнительными органами субъекта РФ и ОМСУ. Уровень децентрализации системы местного самоуправления последовательно перемещается на региональный.
Функционирование комиссий в сфере профилактики правонарушений необходимо, их деятельность требует нормативного урегулирования, что осложняется отсутствием комплексных научных исследований, способных выступить концептуальной основой надлежащих изменений законодательства.
Некоторые предпосылки исследуемых изменений Конституции РФ возможно обнаружить в ряде законов, вступивших в силу ранее, но в последующем не изменяемых для приведения в содержательное соответствие с актом высшей юридической силы. Например, в Федеральный закон от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ (ред. от 8 августа 2024 г.) "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" (далее - Закон N 182-ФЗ) на текущий момент было внесено только одно изменение, в большей степени формального характера: в абз. 1 ст. 11 добавлено наименование Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Закон N 414-ФЗ) вместо наименования закона, ранее регулировавшего данные правоотношения; также в ч. 4 ст. 30 слова "органами исполнительной власти субъектов" заменены словами "исполнительными органами субъектов" <2>. Закон о внесении изменений вступил в силу 19 августа 2024 г. При этом Закон N 414-ФЗ полностью начал действовать с 1 января 2023 г. Таким образом, с 1 января 2023 г. по 19 августа 2024 г. положение Закона содержало ссылку на утративший силу Федеральный закон.
--------------------------------
<2> См. ст. 65 Федерального закона от 8 августа 2024 г. N 232-ФЗ (ред. от 20 марта 2025 г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".
Несвоевременность внесения очевидных изменений, асинхронно вступлению в силу закона, возможно, повторится в отношении абз. 1 ст. 12 Закона N 182-ФЗ, которая ссылается на Закон N 131-ФЗ, частично утративший силу с 19 июня 2025 г. и утрачивающий силу полностью с 1 января 2027 г. Приведенный казус иллюстрирует сложность внесения необходимых формальных изменений в законодательство. Содержательные изменения, развивающие, детализирующие и конкретизирующие нормы, включающие полисемичные термины без нормативных дефиниций, могут не быть внесены и спустя более длительное время. Существенные различия в полномочиях уровней органов, входящих в единую систему публичной власти, не позволяют ограничиться универсальной нормативной дефиницией взаимодействия. Возможна дихотомическая классификация взаимодействия по субъекту, выступающему его инициатором и организатором, на относящееся к государственным органам (федеральным и региональным) и к ОМСУ.
Перманентность и динамизм модернизации законодательства в части компетенции органов публичной власти, в особенности ОМСУ, не всегда соответствует требованиям синхронности, взаимообусловленности и достаточности соотношения содержания материальных и процессуальных норм. Часть предметов правового регулирования может остаться нерегламентированной.
Контекст использования термина "взаимодействие" в Законе N 182-ФЗ позволяет связать отдельные его положения с Конституцией РФ, но не уяснить с необходимой определенностью содержание. Принятие и последующая реализация данного интегрирующего закона не повлекли систематизации взаимосвязанных законов и не изменили парадигму реализации права ОМСУ на осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений. Предоставление ОМСУ права создавать муниципальные координационные органы позволяет рассматривать их функционирование как одну из форм взаимодействия.
Примечательно, что необходимость правовой регламентации взаимодействия органов публичной власти была отражена еще в Указе Президента РФ от 22 декабря 1997 г. N 1353 "О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике". В абз. 3 п. 3 Правительству РФ было поручено представить предложения об организации взаимодействия и согласованного функционирования органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ, включая предложения о совершенствовании федерального законодательства.
В п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" сказано, что определение моделей взаимодействия органов государственной власти и ОМСУ может быть различным и зависит не только от особенностей тех или иных субъектов РФ, но и от конкретной ситуации в них, от целей по решению вопросов государственного и сугубо местного значения.
В настоящее время согласно абз. 14 п. 5 Указа Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 (ред. от 12 июня 2024 г.) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" (далее - Указ N 490) на Администрацию возложена функция по подготовке предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов. При этом в ч. 2 ст. 80 Конституции РФ закреплено, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти. Понятие "органы публичной власти" в приведенном Указе отсутствует. Согласованное функционирование относится к содержанию термина "координация" и охватывается им, наряду с термином "взаимодействие".
В п. "е.5" ст. 83 Конституции РФ установлено, что Президент РФ формирует Государственный Совет РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти. При этом в преамбуле Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 (ред. от 21 декабря 2020 г.) "О Государственном Совете Российской Федерации" закреплено, что он образован в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это не в полной мере согласуется со ст. 1 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ "О Государственном Совете Российской Федерации" (далее - Закон N 394-ФЗ), положения которого содержательно соответствуют Конституции РФ. В силу ч. 1 ст. 2 данного Закона взаимодействие подразделяется на организационно-правовое, функциональное и финансово-бюджетное, а в ч. 2 ст. 2 закреплено определение координации: система действий и решений, направленных на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, которые осуществляются и принимаются в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ, а также в пределах своей компетенции Правительством РФ, Государственным Советом, другими органами публичной власти. В настоящее время это единственная нормативная дефиниция координации, применимая к системе публичной власти. В отношении деятельности должностных лиц Администрации Президента РФ словами "координация деятельности" были заменены слова "оперативное руководство деятельностью" в подп. "в" п. 2 Указа N 490. Приведенные упоминания термина "координация" в нормативных правовых актах позволяют отграничить его от руководства деятельностью в зависимости от направленности: на органы публичной власти либо на деятельность должностных лиц.
Следует также обратить внимание на п. 3 ст. 25 Закона N 414-ФЗ, согласно которому высшее должностное лицо субъекта РФ обеспечивает координацию деятельности исполнительных органов субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством РФ организует взаимодействие исполнительных органов субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, ОМСУ, иными органами, входящими в единую систему публичной власти в РФ. В данном случае отметим направленность координации - прежде всего на исполнительные органы субъекта РФ, что подчеркивает самостоятельность и независимость в пределах своей компетенции федеральных органов государственной власти и ОМСУ.
Таким образом, "координация" и "взаимодействие" являются сложными юридическими категориями, заслуживающими внимания ученых-правоведов. Необходимо также научное исследование координационных органов в сфере профилактики правонарушений, которые создаются и функционируют в целях обеспечения реализации соответствующей сферы государственной политики и подразделяются на межведомственный, ведомственные и региональные координационные органы согласно ч. 1 ст. 30 Закона N 182-ФЗ. Данное положение сформулировано исчерпывающе, но ч. 4 той же статьи определяет порядок создания региональных и муниципальных координационных органов, а п. 2 ст. 12 констатирует право ОМСУ на создание координационных органов в сфере профилактики правонарушений в пределах своей компетенции. Следует обратить внимание на указание в законе межведомственного координационного органа в единственном числе, при этом в состав практически всех региональных и муниципальных комиссий входят представители различных ведомств, что обозначает их межведомственность.
Рассматриваемые комиссии были созданы и функционировали задолго до принятия Закона N 182-ФЗ. Так, в соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 11 декабря 2010 г. N 1535 (ред. от 26 июня 2013 г.) "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка" высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ поручено образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах РФ и утвердить их состав. В числе основных задач таких совещаний указаны: разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах РФ и организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и ОМСУ по вопросам обеспечения правопорядка (подп. "в" и "г" п. 2 Указа).
Компетенция координационных совещаний установлена в том числе посредством запрета. Прямо указано, что они не подменяют координационные совещания руководителей правоохранительных органов, антинаркотические и антитеррористические комиссии, а также не вмешиваются в оперативно-разыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность (п. 2.1 приведенного Указа). Таким образом, определяя компетенцию одного координационного органа, дополнительно закреплены иные виды таких органов.
Одной из основных задач Государственного Совета РФ является подготовка предложений Президенту РФ по вопросам формирования механизмов согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ (п. 1 ч. 1 ст. 5 Закона N 394-ФЗ). Перечень органов в приведенной норме отличается от понятия единой системы публичной власти (ч. 1 ст. 2 Закона N 394-ФЗ) отсутствием упоминания об иных государственных органах, что указывает на необходимость повышения уровня внутренней согласованности Закона.
В подп. "б" п. 3 Указа Президента РФ от 21 декабря 2020 г. N 800 (ред. от 10 марта 2025 г.) "Вопросы Государственного Совета Российской Федерации" в числе рабочих органов названа комиссия Государственного Совета РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти.
Необходимость настоящего краткого исследования вызвана нормативной неурегулированностью систематического взаимодействия ОМСУ с правоохранительными органами в рамках постоянно действующих комиссий. При этом ряд комиссий профилактической и правоохранительной направленности длительное время функционирует в каждом муниципальном образовании, отнесенном к муниципальным/городским округам (в том числе с внутригородским делением), и до 19 июня 2025 г. функционировал в каждом муниципальном районе. К таким комиссиям относятся:
межведомственная комиссия по профилактике правонарушений;
антинаркотическая комиссия;
антитеррористическая комиссия;
межведомственная комиссия по профилактике экстремизма (либо противодействию экстремистской деятельности) и др.
Деятельность иных муниципальных комиссий по обеспечению безопасности дорожного движения и противодействию незаконному обороту промышленной продукции ранее многократно рассматривалась учеными-юристами.
В структуре каждой местной администрации указанных выше видов муниципальных образований созданы специальные структурные подразделения, определены должностные лица, организующие деятельность комиссий. Расходуются средства местных бюджетов, поскольку ряд вопросов, входящих в сферу деятельности комиссий, относится к вопросам местного значения.
Многолетней практикой выработано, что состав комиссий и положения о них устанавливаются муниципальным правовым актом (за исключением муниципальной антитеррористической комиссии, которая создается решением председателя антитеррористической комиссии субъекта РФ), решения комиссий оформляются протоколом, заседания проводятся, как правило, не реже одного раза в квартал. В заседаниях принимают участие руководители заинтересованных территориальных подразделений федеральных органов государственной власти, являясь членами комиссий по согласованию.
За неисполнение протокольных решений муниципальных комиссий возможно привлечение только к дисциплинарной ответственности, исключением выступают решения антитеррористических комиссий. Содержание комиссионных решений - результат соглашения между уполномоченными представителями публичных органов власти, оформленного организационно-распорядительным документом в виде свода поручений и рекомендаций, адресованных прямо указанным лицам.
Особое место среди подобных документов занимают протоколы муниципальных антитеррористических комиссий. В целях их надлежащего исполнения возможно установление административной ответственности законами субъектов РФ, которая иногда требует дополнительного неисполнения муниципального правового акта, имеющего нормативный характер и принятого для реализации решения комиссии. Например, подобное условие установлено в ст. 5.8 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - ЯНАО) от 16 декабря 2004 г. N 81-ЗАО (ред. от 23 июня 2025 г.) "Об административных правонарушениях". Таким образом, решение комиссии нарушается прямо, но привлечение к ответственности осложнено необходимостью издания муниципального правового акта и его последующего нарушения.
При этом решение комиссии имеет индивидуально-определенный и казуальный характер, исполняется в ограниченные сроки с указанием на конкретное, необходимое к совершению действие либо на требуемый результат. Муниципальный правовой акт обладает противоположными признаками: обязателен для неопределенного круга лиц и рассчитан на многократное применение. Так, это прямо указано в п. 2 ст. 3 Закона ЯНАО от 6 апреля 2006 г. N 13-ЗАО (ред. от 29 октября 2024 г.) "О правотворчестве". Аналогичные признаки закреплены в п. 2 ст. 2 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ (ред. от 24 мая 2023 г.) "О правовых актах в Свердловской области".
Научный интерес представляет условное "преобразование" отдельного положения организационно-распорядительного документа в норму права, из казуса в обязательное правило поведения. Следует привести сравнительно-правовые параллели <3>: при рамочном правовом регулировании во взаимосвязанных нормативных правовых актах происходит последовательная детализация нормы, но в приведенном случае с принятием муниципального правового акта осуществляется обратный процесс - наблюдается квазитрансформация казуального ненормативного регулирования в нормативное правовое регулирование. Трансформация условна, поскольку не вырабатывается общеобязательное правило поведения на основе конкретного указания либо их совокупности, через повышение уровня абстракции <4>. ОМСУ не наделены собственными нормотворческими полномочиями в данной сфере, поэтому в анализируемом случае протокольное решение не детерминирует норму <5>. В муниципальном правовом акте воспроизводится норма, выступившая основой нарушенного протокольного решения.
--------------------------------
<3> Блохин П.Д. Аналогия в праве и судебный прецедент: Сравнительно-правовые параллели. Часть 1 // Журнал конституционного правосудия. 2017. N 3. С. 29.
<4> Артамонов А.Н. Ответственное нормотворчество - обязательный элемент муниципальной службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2024. N 2. С. 3. DOI: 10.18572/2072-43142024-2-2-5.
<5> Кузнецова О.А. Отмена нормативного правового акта как основание утраты юридической силы // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2023. N 4. С. 596. DOI: 10.17072/19954190-2023-62-590-601.
Таким образом, в приведенном примере применение нормы права коллективным субъектом в лице комиссии (в составе представителей органов публичной власти с различной компетенцией) объективируется закреплением в протоколе комиссии определенного поручения и далее для его реализации эта же норма дублируется в содержании специально принимаемого муниципального правового акта нормативного характера. Описанный процесс - сложный и длительный, поскольку требует неукоснительного соблюдения установленных процедурных правил принятия правового акта <6>: внутриведомственное согласование, правовая и антикоррупционная экспертизы, опубликование. Обозначенная совокупность действий с позиций рациональности и целесообразности является излишней. Подобные ситуации предопределены недостаточностью правового регулирования функционирования комиссий, которая препятствует реализации их потенциала. Необходимо регламентировать статус протокольного решения муниципального координационного органа.
--------------------------------
<6> Маматов М.В., Маслов И.А. Применение прокурорами процессуальных средств при обеспечении законности правовых актов // Оборонно-промышленный комплекс: управление, экономика и финансы, право. 2023. N 1. С. 119.
Потенциальное позитивное значение деятельности комиссий максимально проявляется в территориально крупных муниципальных образованиях, включающих отдаленные и труднодоступные населенные пункты, которые зачастую выступают местом традиционного проживания коренных малочисленных народов с различными традициями. В отличие от представителей органов государственной власти, должностные лица ОМСУ постоянно присутствуют практически во всех населенных пунктах. Это свойственно муниципальным образованиям, территории которых относятся к Арктической зоне РФ. Решая вопросы местного значения, ОМСУ накапливают и актуализируют колоссальный массив информации, необходимой при принятии организационно-управленческих решении <7>, "в интересах населения, проживающего на соответствующей территории" в соответствии с ч. 5 ст. 4 Закона N 33-ФЗ.
--------------------------------
<7> Семянкова О.И., Никитина Е.В. Проблемы "информационной открытости" органа местного самоуправления в условиях современных информационных технологий как антирепутационный фактор // Делопроизводство. 2021. N 4. С. 20.
Каждое муниципальное образование имеет многочисленные особенности, совокупность которых формирует его уникальность, вследствие чего сопоставлять результаты деятельности местных администраций объективно сложно. В качестве примеров очевидных существенных различий в Уральском федеральном округе уместно привести городской округ муниципальное образование "город Екатеринбург" и муниципальный округ Надымский район Ямало-Ненецкого автономного округа. По численности населения Екатеринбург более чем двадцатикратно превосходит Надымский район (1 589 тыс. человек и 65 тыс. человек соответственно) <8>. Однако площадь последнего разумнее сравнивать с субъектами РФ, например он больше половины Свердловской области (99,1 тыс. км2 и 194,8 тыс. км2) <9> либо, что более ярко, в 1,5 раза превосходит Курганскую область, а также больше Брянской, Орловской и Курской областей, вместе взятых. При сопоставлении бюджетных показателей Екатеринбурга и Надымского района выясняется, что различия в размере расходов бюджета на 2025 г. в первом больше в 5,8 раза (104 и 17,9 млрд руб. соответственно) <10>. Однако с учетом численности населения уровень бюджетной обеспеченности на одного жителя в Надымском районе выше примерно в 4,2 раза (65,4 тыс. руб. в Екатеринбурге и 275,4 тыс. руб. в Надымском районе). Подобные базовые показатели (в соотношении с иными) в процессе принятия комиссионных решений подлежат конкретизации и детализации, коллективно анализируются субъектами, обладающими различными полномочиями и отличающимся профессиональным правосознанием. Происходит взаимный обмен необходимыми сведениями, их оценка с позиций компетенции соответствующего органа и в совокупности с имеющейся у него информацией, иногда закрытого характера.
--------------------------------
<8> Предварительная оценка численности населения на 2025 г. // Федеральная служба государственной статистики: офиц. сайт. URL: https://66.rosstat.gov.ru/storage/mediabank/Предварит_числ_МО_2025.pdf (дата обращения: 26.08.2025).
<9> Надымский район // Агентство инвестиционного развития и поддержки предпринимательства Ямало-Ненецкого автономного округа "Мой бизнес": офиц. сайт. URL: https://invest.yanao.ru/municipalities/nadimskii/ (дата обращения: 26.08.2025); Свердловская область. Общая информация. URL: https://www.nbcrs.org/regions/sverdlovskaya-oblast/general-information/ (дата обращения: 26.08.2025).
<10> Документы // Департамент финансов Администрации Надымского района: офиц. сайт. URL: https://nadfin.yanao.ru/documents/active/446679/ (дата обращения: 26.08.2028); Бюджет на 20252027 гг. // Департамент финансов Администрации города Екатеринбурга: офиц. сайт. URL: http://финансы.екатеринбург.рф/byudjet-2025-2027gg/ (дата обращения: 26.08.2025).
Профессор В.Д. Перевалов отмечал следующее: "Полиструктурность и цикличность материального мира в какой-то степени предопределяет мерность, нормированность социальных связей и отношений, явлений и процессов, в том числе правовых" <11>. Видный ученый-правовед предлагал обозначить такое влияние как "природную обусловленность правовых норм" <12>. Справедливым будет утверждение, что такие факторы, динамично изменяясь, влияют на содержание правовых норм, их реализацию и ситуационно учитываются комиссиями при планировании деятельности по оптимальному осуществлению собственных полномочий. Рациональное функционирование комиссий - одна из основных форм взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти в РФ "для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории" (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Необходимо опираться на особенности не только конкретного муниципального образования в целом, но и входящих в него отдельных населенных пунктов.
--------------------------------
<11> Перевалов В.Д. Нормы права: проблемы понимания и определения // Российское право: образование, практика, наука. 2017. N 5. С. 10.
<12> Там же. С. 10.
Заинтересованные представители территориальных подразделений органов публичной власти при совместном планировании осуществления ряда действий и прогнозировании их результатов на указанных выше территориях, помимо прочего, должны принимать во внимание права малочисленных народов, их объединений и лиц, к ним относящихся, на защиту исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов <13>, а также ряд других прав, установленных Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ (ред. от 13 июля 2020 г.) "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". В рамках текущей деятельности комиссий формируется оптимальная парадигма реализации имеющихся полномочий в определенный период времени <14>, максимально учитывающая интересы совокупности субъектов. Собственные полномочия реализуются каждым субъектом самостоятельно и независимо, но действия органов публичной власти могут быть как разрознены, так и скоординированы, их согласованное функционирование в ряде случаев позволяет достичь наиболее позитивного синергетического эффекта при рациональном использовании ресурсов.
--------------------------------
<13> Кряжков В.А., Суханов К.А. Национальные меньшинства и коренные малочисленные народы в России: правовые проблемы идентификации // Сравнительное конституционное обозрение. 2023. N 6. С. 98. DOI: 10.21128/1812-7126-2023-6-90-115.
<14> Добрынин Н.М. Конституционализм и парадигма общественных отношений в России: исторический опыт, конформизм или неизбежность перемен // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 1. С. 3. DOI: 10.18572/1812-3767-2020-1-3-11.
Следует принимать во внимание, что рассматриваемые комиссии состоят из представителей субъектов профилактики правонарушений, которые являются руководителями территориальных подразделений заинтересованных органов публичной власти. Таким образом, комиссии обладают особым "представительством" <15>, но не правотворческим, а правоприменительным, создающим прецеденты организационно-распорядительного характера при осуществлении полномочий. Усмотрение в правоприменительной деятельности позволяет своевременно и с необходимой степенью синхронности трансформировать указанную парадигму согласно динамично меняющимся причинам и условиям, складывающимся в определенный период времени <16>.
--------------------------------
<15> Спиридонов А.А. Конституционный контроль (надзор) и общественный контроль как элемент российского конституционализма (в русле воззрений академика О.Е. Кутафина) // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 7. С. 60. DOI: 10.18572/1812-3767-2022-7-56-60.
<16> Яцеленко Б.В. Уголовно-правовая природа усмотрения // Уголовное право. 2024. N 3. С. 52. DOI: 10.52390/20715870_2024_3_50.
При этом руководителями по общему правилу являются должностные лица, качественно превосходящие по совокупности квалификационных требований иных работников <17>. В отличие от членов представительного органа местного самоуправления, сформированного в соответствии со ст. 15 Закона N 33-ФЗ, для замещения должности руководителя органа системы профилактики правонарушений предъявляются требования к уровню образования, специальности, стажу и др. Такие лица в составе комиссии вследствие максимальной компетентности и профессионализма способны оптимально организовать реализацию норм права неясного содержания, при отсутствии необходимых процессуальных норм и недостаточных полномочий у одного из субъектов. Например, ОМСУ не наделены ясным правовым инструментарием по определению мест для отбывания уголовного наказания в виде исправительных работ, реализовывать данное полномочие целесообразно посредством решения специально созданного муниципального координационного органа.
--------------------------------
<17> Телегин А.С. Служба в органах публичной власти: вопросы правового регулирования // Административное право и процесс. 2022. N 9. С. 34. DOI: 10.18572/2071-1166-2022-9-32-36.
В своей деятельности ОМСУ решают многочисленные разноплановые задачи, и достижение требуемых результатов с оптимальными затратами ресурсов возможно во взаимодействии с иными заинтересованными органами публичной власти <18>, в том числе в рамках деятельности комиссий.
--------------------------------
<18> Пешин Н.Л. Конституционная реформа местного самоуправления: единство публичной власти как новый всеобщий принцип организации местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 11. С. 29. DOI: 10.18572/1812-3767-2020-11-24-29.
Требует научного внимания право ОМСУ на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения в части осуществления мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Законом N 182-ФЗ <19>. Следует отметить, что законом не установлен перечень полномочий для решения таких вопросов.
--------------------------------
<19> См. п. 15 ч. 1 ст. 14.1 (для городского, сельского поселения), п. 14 ч. 1 ст. 15.1 (для муниципального района), п. 16 ч. 1 ст. 16.1 (для муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района) Закона N 131-ФЗ.
"Профилактика правонарушений" нормативно дефинирована как совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения (п. 2 ст. 2 Закона N 182-ФЗ). Своевременное и эффективное выполнение ОМСУ данной публичной функции зависит от выявления и понимания должностными лицами сложнейшего системного комплекса факторов, влияющих на реализацию предоставленных прав.
В нормативном перечне субъектов профилактики правонарушений приведены ОМСУ и закреплено, что они осуществляют свою деятельность в пределах компетенции (ч. 2 ст. 5 Закона N 182-ФЗ).
В гл. 2 Закона N 182-ФЗ установлены полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений. Для всех перечисленных субъектов законодатель использовал термин "полномочия", а для ОМСУ и лиц, участвующих в профилактике, - "права".
Системный анализ взаимосвязанных положений Законов об общих принципах организации местного самоуправления и Закона N 182-ФЗ в рассматриваемой сфере позволяет сделать вывод об использовании законодателем редкой юридической конструкции: ОМСУ "вправе реализовать право". К сожалению, ни один из видов толкования не позволяется в полной мере определить смысл подобного "двойного управомочивания". При продолжении анализа рассматриваемая юридическая конструкция усложняется.
Ряд основных направлений профилактики правонарушений частично совпадает с отдельными вопросами местного значения либо иными положениями Закона N 131-ФЗ, а также других федеральных законов, регламентирующих полномочия ОМСУ в различных сферах. Например, совпадают полностью либо в существенной части следующие основные направления:
охрана общественного порядка, в том числе при проведении спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий <20> (п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона N 182-ФЗ);
обеспечение общественной безопасности, в том числе безопасности дорожного движения <21> и транспортной безопасности (п. 5 ч. 1 ст. 6 Закона N 182-ФЗ);
противодействие терроризму и экстремистской деятельности, защита потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей <22> (п. 8 ч. 1 ст. 6 Закона N 182-ФЗ);
противодействие коррупции, выявление и устранение причин и условий ее возникновения <23> (п. 12 ч. 1 ст. 6 Закона N 182-ФЗ);
обеспечение экологической безопасности, охрана окружающей среды <24> (п. 13 ч. 1 ст. 6 Закона N 182-ФЗ);
обеспечение пожарной безопасности <25> (п. 14 ч. 1 ст. 6 Закона N 182-ФЗ); предупреждение, ликвидация и (или) минимизация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера <26> (п. 15 ч. 1 ст. 6 Закона N 182-ФЗ).
--------------------------------
<20> В части собственно охраны общественного порядка совпадает с содержанием абз. 2 ч. 1.2 ст. 17 Закона N 131-ФЗ. В части необходимости принятия предусмотренных законом мер при проведении различных мероприятий совпадает с утратившим силу п. 5 ст. 65 Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 (ред. от 3 декабря 2008 г.) "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
<21> В части обеспечения безопасности дорожного движения совпадает с п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ.
<22> Частично совпадает с п. 7.1 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ.
<23> Частично совпадает с п. 42 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ.
<24> Частично совпадает с п. 11 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ.
<25> Частично совпадает с п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ.
<26> Частично совпадает с пп. 8, 28 и 29 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ.
Относительно подробный анализ совпадений положений взаимосвязанных законов иллюстрирует следующую особенность правового регулирования анализируемой публичной функции: нормы Закона N 131-ФЗ в части осуществления мероприятий в сфере профилактики правонарушений относятся к правам ОМСУ на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, но ряд направлений профилактики правонарушений по Закону N 182-ФЗ частично совпадает с отдельными вопросами местного значения, которые обязательны к исполнению. Наблюдается дуалистичность содержания взаимосвязанных норм: вправе, но в ряде обозначенных случаев - должны быть реализованы. Часть прав ОМСУ приобретает характер полномочий.
Указанный выше вывод имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку в ч. 2 ст. 6 Закона N 182-ФЗ определено, посредством чего осуществляется реализация основных направлений профилактики правонарушений. При совпадении отдельных вопросов местного значения и основных направлений профилактики правонарушений ОМСУ должны реализовать "права" в сфере профилактики правонарушений. Приведенная юридическая конструкция "двойного управомочивания" преобразуется в обязанность, за неисполнение которой до 19 июня 2025 г. была предусмотрена ответственность в гл. 10 Закона N 131-ФЗ; в настоящее время в Законе N 33-ФЗ подобная глава отсутствует, законодатель ограничился общей нормой в ч. 9 ст. 13.
Ранее в ст. 17 Закона N 131-ФЗ были закреплены полномочия ОМСУ по решению вопросов местного значения, отдельные от перечня таковых. В настоящее время эта статья утратила силу, но перечни вопросов местного значения продолжают действовать до 1 января 2027 г., до вступления в силу ст. 32 Закона N 33-ФЗ, наименование которой схоже с утратившей силу статьей. В результате в строгом соответствии с положениями одновременно частично действующих федеральных законов вопросы местного значения есть, но полномочий по их решению нет. Возникла парадоксальная ситуация: в настоящее время ОМСУ согласно действующим статьям указанных Законов не обладают полномочием по "изданию муниципальных правовых актов" для решения вопросов местного значения. Следует вспомнить, что при вступлении в силу Закона N 131-ФЗ переходный период продлевался, возможен аналогичный перенос даты вступления в силу отдельных положений Закона N 33-ФЗ, касающихся полномочий ОМСУ по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. В связи с выработанной парадигмой решения вопросов местного значения незначительное количество субъектов обратит внимание на подобный дефект в законодательстве, демонстрирующий недостаточную внимательность законодателя и правоприменителей к вопросам реализации отдельных положений закона в переходный период. Неразрывно связанные статьи Закона N 131-ФЗ по логике вновь принятого закона разумнее было оставить в силе. Логика содержательного и структурного формирования Закона N 33-ФЗ о взаимосвязи вопросов местного значения и полномочий по их решению этим же Законом опровергается. Лишение ОМСУ необходимого правового инструментария для решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения с позиции целесообразности не подлежит рациональному объяснению.
Должна быть обеспечена не только системность и единство подходов при осуществлении профилактики правонарушений, но и открытость, непрерывность, последовательность, своевременность, объективность, достаточность и научная обоснованность принимаемых мер профилактики правонарушений (пп. 3, 4 ст. 4 Закона N 182-ФЗ).
Несмотря на многократные указания в законодательстве на необходимость взаимодействия ОМСУ с иными органами публичной власти и наличие практически выработанных форм такого взаимодействия, отсутствует правовая регламентация как самого процесса, так и значения формализации его результата для сторонних субъектов.
Список литературы
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: