К вопросу механизмов и гарантий взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в единой системе публичной власти. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ МЕХАНИЗМОВ И ГАРАНТИЙ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕДИНОЙ СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

А.А. ДАВЫДОВ

После вступления в силу Федерального закона от 20.03.2025 N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" <1> начался новый этап развития местного самоуправления в качестве одной из подсистем публичной власти. Одной из главных задач этого этапа является выстраивание механизмов и гарантий эффективного взаимодействия с органами государственной власти, прежде всего регионального уровня, для непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" // СЗ РФ. 2025. N 12. Ст. 1200.

Целью данной статьи является рассмотрение системной взаимосвязи и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по отдельным значимым направлениям.

Ключевые слова: местное самоуправление, единая системы публичной власти, гарантии и механизмы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.

On the mechanisms and guarantees of interaction between the state authorities of the subjects of the Russian Federation and the local self-government bodies in the unified system of public authority

A.A. Davydov

After the entry into force of Federal Law No. 33-FZ of March 20, 2025, "On the General Principles of Organizing Local Self-Government in the Unified System of Public Authority", a new stage of development of local self-government as one of the subsystems of public authority began. One of the main aims of this stage is to establish mechanisms and guarantees for effective interaction with state authorities, first of all of the regional level, in order to directly ensure the livelihoods of the local population.
The purpose of this article is to examine the systemic relations and interaction between state authorities and local self-government bodies in certain important areas.

Key words: local self-government, unified system of public authority, guarantees and mechanisms of interaction between local self-government and public authorities.

По справедливому замечанию авторов постатейного комментария к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" под редакцией П.В. Крашенинникова <2>, важнейший блок внесенных в Конституцию поправок направлен на обеспечение единства системы публичной власти. Очевидно, что наиболее интенсивно функциональное взаимодействие, в силу, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации <3>, объективно наиболее тесных взаимосвязей публичных функций и задач, складывается между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<2> Новый муниципальный закон. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" / Под редакцией П.В. Крашенинникова. Москва: Эксмо, 2026. С. 28.
<3> Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020 г. N 12. Ст. 1855.

Как представляется, необходимостью приоритетного решения именно этой задачи обусловлен и акцент на участие в системе публичной власти и в названиях соответствующих Федеральных законов: от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" <4> (далее также - 414-ФЗ) и от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" (далее также - 33-ФЗ). В результате подобного подхода законодателя во многом устранено отмечавшееся исследователями <5> определенное противоречие между конституционным постулатом о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и объективно очевидной необходимостью функционального взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти, прежде всего субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 52 (часть I). Ст. 8973.
<5> См.: Щепачев В.А., Давыдов А.А. О некоторых аспектах совершенствования правового регулирования публичной власти / В.А. Щепачев, А.А. Давыдов // Местное право. 2021. N 4. С. 13 - 19.

Закрепление в Основном Законе положения о том, что местное самоуправление и государственная власть суть подсистемы публичной власти <6>, предполагает переосмысление и, возможно, дополнительное легальное уточнение механизмов и гарантий взаимодействия и эффективного функционирования названных подсистем с учетом неизменности фундаментального положения ст. 12 Конституции России о том, что самостоятельное в пределах своих полномочий местное самоуправление в нашей стране признается и гарантируется. Основой для взаимодействия является понимание того, что публичная власть, по определению С.А. Авакьяна, является властью народа, осуществляемой в трех основных формах: государственной власти, общественной власти и власти местного самоуправления <7>.
--------------------------------
<6> Чертков А.Н. Публичная власть: состав, единство и сущность / А.Н. Чертков // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 10. С. 20.
<7> Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. С. 445 - 446.

Базовые направления взаимодействия в интересах местного населения определены в ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти", положения которой системно согласованы с нормами ч. 1 и 8 ст. 1, ч. 1 ст. 2, ст. 6 и 52 Федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" и включают самые различные вопросы организационно-правового и социально-экономического характера.
Устанавливаются и определенные гарантии взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Среди различных видов механизмов и гарантий особого внимания, в силу своего принципиального значения, заслуживают правовые и организационные.
К правовым относят закрепление на конституционном уровне и в федеральных и региональных законах фундаментальных положений о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, об определении населением структуры органов местного самоуправления в соответствии с установленными законом общими принципами, обязательном учете мнения населения при изменении границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, о праве на компенсацию дополнительных расходов при выполнении органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, о запрете на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также о праве местного самоуправления на судебную защиту, включая получившее в 2020 году закрепление на уровне федерального конституционного закона право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.
В числе организационных гарантий следует выделить подтвержденную ч. 5 ст. 76 33-ФЗ (аналогичная норма содержалась в ч. 2 ст. 66 утратившего силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8>) возможность для лиц, замещающих муниципальные должности, входить в составы различных органов (координационных, совещательных и иных) при региональных исполнительных органах, деятельность которых связана с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и осуществлением отдельных передаваемых государственных полномочий.
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Определенно новым, хотя и небесспорным, организационным механизмом является предусмотренное ч. 8 ст. 11 ФЗ-414 участие по приглашению законодательного органа субъекта Российской Федерации должностных лиц местного самоуправления в заседаниях регионального представительного органа и ответы на вопросы его депутатов, включая дистанционную форму такого участия в заседаниях. Значимым нововведением стало установленное ч. 2 ст. 62 414-ФЗ право органов публичной власти обращаться в Государственный Совет в целях обеспечения согласительных процедур и для достижения согласованного разрешения разногласий на основе федерального закона и законов субъектов Российской Федерации, в том числе между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, включая вопросы передачи полномочий между этими органами, для их решения.
Важной и получившей противоречивые оценки <9> является реализуемая в новом базовом Федеральном законе конституционная новелла ч. 1.1 ст. 131 о возможности прямого участия органов государственной власти в порядке и случаях, установленных Федеральным законом, в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. Ранее действовавший Федеральный закон (ч. 4 ст. 34 131-ФЗ) предусматривал такое участие лишь в экстраординарных, исключительных случаях. В рамках нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" в соответствии с п. 2 ч. 24 ст. 21 33-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации получает право отрешить от должности главу муниципального образования за ненадлежащее исполнение обязанностей, связанных с решением отдельных вопросов местного значения, а также за систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, что должно свидетельствовать о недостатках деятельности органа местного самоуправления. Кроме того, преодолевая позицию представительного органа муниципального образования, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе отрешить главу муниципального образования от должности, если в представительный орган муниципального образования два и более раза вносились и были отклонены инициативы об удалении главы в отставку (п. 3 ч. 24 ст. 21 33-ФЗ). Вопрос о соответствии такого механизма взаимодействия государственной и муниципальной власти конституционному запрету на ограничение прав местного самоуправления очевидно остается открытым.
--------------------------------
<9> См.: Гриценко Е.В. Что же останется от местного самоуправления в единой системе публичной власти? (Проблемы законодательной интерпретации конституционных поправок) // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 5. С. 54. Бабичев И.В. Конституционные новеллы для местного самоуправления: некоторый анализ // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 2. С. 54.

Также одним из новых механизмов взаимодействия подсистем публичной власти является положение о том, что, что глава муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 33-ФЗ), а также установление для главы муниципального образования статуса двойного подчинения. Он, с одной стороны, остается высшим должностным лицом муниципального образования (ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 33-ФЗ), подконтролен населению муниципального образования и представительному органу муниципального образования (ч. 19 ст. 19 Федерального закона N 33-ФЗ), однако при этом он также замещает государственную должность субъекта Российской Федерации (ч. 20 ст. 19 Федерального закона N 33-ФЗ).
Двойное подчинение подтверждается также и тем, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе вынести предупреждение или объявить выговор главе муниципального образования или главе местной администрации, в случае если указанными лицами не обеспечено надлежащее исполнение отдельных государственных полномочий переданных органам местного самоуправления (ч. 7 ст. 29 Федерального закона N 33-ФЗ).
Однако данная норма требует уточнения. Если в системной связи предложенный законодателем механизм объявления дисциплинарного взыскания главе муниципального образования (занимающему и государственную должность субъекта) понятен, то объявление дисциплинарного взыскания главе местной администрации, который никак не подчинен высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, очевидно вызывает вопросы.
Таким образом, краткий анализ отдельных корректируемых и вновь вводимых в действующее нормативное регулирование механизмов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления позволяет сделать вывод о необходимости системной проработки всего комплекса вопросов согласованного функционирования двух подсистем публичной власти. Такая проработка должна обеспечивать переход от раздельного существования двух изолированных подсистем к их органически взаимоувязанному и согласованному эффективному взаимодействию в интересах населения при сохранении конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления как определенной, по выражению С.А. Авакьяна, общественно-государственной формы власти народа <10>.
--------------------------------
<10> Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. С. 445 - 446.

Список использованных источников:

1. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. 656 с.
2. Бабичев И.В. Конституционные новеллы для местного самоуправления: некоторый анализ // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 2. С. 51 - 57.
3. Гриценко Е.В. Что же останется от местного самоуправления в единой системе публичной власти? (Проблемы законодательной интерпретации конституционных поправок) // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 5. С. 50 - 57.
4. Новый муниципальный закон. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" / Под редакцией П.В. Крашенинникова. Москва: Эксмо, 2026. 592 с. (Актуальное законодательство).
5. Чертков А.Н. Публичная власть: состав, единство и сущность / А.Н. Чертков // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 10. С. 20.
6. Щепачев В.А., Давыдов А.А. О некоторых аспектах совершенствования правового регулирования публичной власти / В.А. Щепачев, А.А. Давыдов // Местное право. 2021. N 4. С. 13 - 19.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ