Дихотомия принципов укрепления вертикали власти и самостоятельности местного самоуправления в России. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ДИХОТОМИЯ ПРИНЦИПОВ УКРЕПЛЕНИЯ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ И САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

О.Х. АМАНКАЕВА, Ю.К. МАКЕЕВА

Местное самоуправление - один самых динамично меняющихся институтов в российском праве. С внесением в Государственную Думу проекта нового Закона о местном самоуправлении <1> ученые и практики все чаще начали возвращаться к анализу принципа самостоятельности местного самоуправления и его соотношения с принципом единства системы публичной власти, а также с принципом укрепления вертикали власти <2>.
--------------------------------
<1> Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 30.12.2024).
<2> См., например: Болдырев О.Ю. Проект нового Закона о местном самоуправлении без самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 2. С. 65 - 70; Жебель М.В., Чибисова Е.И. Революция в гражданской правосубъектности органов местного самоуправления. Реформа на старте // Государственная власть и местное самоуправление. 2023. N 7. С. 38 - 40 и др.

В российской истории местного самоуправления возможно наблюдать неоднократно сменяющие друг друга различные подходы к организации власти на местах. Так, В.В. Гошуляк подчеркивает, что "в разные исторические периоды в России общественная и государственная теории местного самоуправления менялись местами, оказывая влияние на развитие законодательства" <3>.
--------------------------------
<3> Гошуляк В.В. Единая система публичной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2024. N 4. С. 8.

В результате конституционной реформы 2020 г. было юридически зафиксировано, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. 16 декабря 2021 г. в Государственную Думу ФС РФ был внесен законопроект N 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" <4>, который после долгих обсуждений принят 5 марта 2025 г. Государственной Думой и 20 марта 2025 г. опубликован <5> (далее - ФЗ N 33-ФЗ). Закон (наряду с сохранением базовых положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131-ФЗ)) предусматривает и ряд значимых новелл, продиктованных поправками в Конституцию РФ 2020 г., и явно отражает вектор укрепления вертикали власти в стране.
--------------------------------
<4> URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8.
<5> Федеральный закон от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru, 20.03.2025. В соответствии с ч. 1 ст. 94 данный документ вступает в силу по истечении 90 дней после дня официального опубликования (опубликован на официальном интернет-портале правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru - 20.03.2025), за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки.

Подход укрепления вертикали власти от местного до федерального уровня в науке встречает критическую оценку. Так, А.В. Безруков и О.А. Кожевников отмечают, что "навязываемый в рамках нормативного построения единой системы публичной власти тотальный контроль Федерации и регионов за организацией местного самоуправления противоречит сущности конституционных положений местного самоуправления, которая устанавливает основополагающие принципы его осуществления и обеспечения самостоятельности в рамках решения вопросов местного значения" <6>.
--------------------------------
<6> Безруков А.В., Кожевников О.А. Российский федерализм и местное самоуправление: тенденции соотношения и перспективы развития // Baikal Research Journal. 2023. Т. 14. N 3. С. 1231.

Тем не менее первостепенным принципом организации местного самоуправления в правовом регулировании остается провозглашенный в ст. 12 Конституции РФ принцип самостоятельности. Он нашел свое закрепление и в ст. 4 ФЗ N 33-ФЗ.
Следует отметить, что действительная самостоятельность местного самоуправления к настоящему времени может быть признана весьма условной. Так, территориальная основа организации местного самоуправления всегда определялась на уровне федерального закона с передачей некоторого выбора властям субъекта, а ее неоднократное реформирование всегда было продиктовано необходимостью эффективного функционирования межбюджетных отношений, взаимодействия между уровнями власти и др. Многочисленные реформы территориальной организации местного самоуправления приводили то к увеличению численности муниципальных образований (после принятия ФЗ N 131-ФЗ), то начиная с 2014 г. к их сокращению в результате укрупнения, связанных с демографическими и социально-экономическими проблемами на определенных территориях. В новом ФЗ N 33-ФЗ выделены три вида муниципальных образований: (1) городской округ; 2) муниципальный округ; 3) внутригородское муниципальное образование города федерального значения) - и даны их определения, в которых предусмотрены требования к каждому из них. Таким образом, субъект РФ должен исходя из этих требований определять вид муниципальных образований на своей территории.
Интересно, что в первоначальной редакции Закон предполагал полный переход на одноуровневую систему. Данный подход встретил противников. Так, еще при рассмотрении законопроекта в первом чтении депутаты обращали внимание на вопросы значительных расстояний от некоторых поселений до райцентра и ставили вопрос о том, "как местная администрация будет решать вопросы местного значения, находясь в сотнях километров от этой местности" <7>. Власти Республики Татарстан также отстаивали возможность сохранения имеющейся и налаженной работы двухуровневой организации власти на местах в своей Республике <8>. Ко второму чтению в проекте Закона появилась компромиссная норма, согласно которой в субъектах РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, возможно сохранение двухуровневой организации местного самоуправления <9>. В данной редакции эта норма осталась и в окончательно принятой редакции.
--------------------------------
<7> Материалы к заседанию Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации ФС РФ "Основные направления и перспективы развития местного самоуправления в РФ". М., 2024. С. 10.
<8> См., например: Видеозапись заседания Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации ФС РФ "Основные направления и перспективы развития местного самоуправления в РФ" от 19 ноября 2024 г. URL: https://vk.com/wall-170206299_44762.
<9> Паспорт законопроекта N 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти". URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8.

В целом в науке выделяются различные аспекты принципа самостоятельности местного самоуправления <10>. Среди них: функциональный, организационный <11>, некоторые ученые рассматривают финансовую самостоятельность как отдельный аспект данного принципа <12> и даже определяют финансовую самостоятельность муниципальных образований в качестве начала самостоятельности местного самоуправления в целом <13>.
--------------------------------
<10> См., например: Молокаева О.Х. Некоторые аспекты принципа самостоятельности местного самоуправления // Социально-политические науки. 2019. N 5. С. 92 - 95.
<11> Конституция России после реформы 2020 года: проблемный комментарий / И.А. Алебастрова, Е.В. Гриценко, А.П. Евсеев [и др.]; Отв. ред. А.Н. Медушевский. М.: Центр конституционных исследований, 2025. 471 с.
<12> См., например: Комлев Е.Ю. Межмуниципальное сотрудничество: некоторые проблемы и перспективы развития в контексте муниципальной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 9. С. 15 - 19.
<13> См., например: Качанова Е.А. Тренды и лучшие практики формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований в условиях неопределенности (кейс Свердловской области) // Муниципалитет: экономика и управление. 2023. N 1. С. 33 - 40 и др.

Зачастую политическая самостоятельность местных органов ограничивается их финансовой зависимостью от государственных органов власти. Межбюджетные трансферты местным бюджетам, по информации Минфина РФ, в 2023 г. равняются 4 796,6 млрд руб., или 67,2% ото всех доходов местных бюджетов <14>. То есть прослеживается явная зависимость местных бюджетов от поступлений бюджетов других уровней, что наталкивает на мысль о неполной самостоятельности местного самоуправления в данном аспекте. В науке отмечается, что "финансовая зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти, к сожалению, была и будет частью публично-правовой концепции их функционирования" <15>.
--------------------------------
<14> Результаты мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах РФ на региональном и муниципальном уровнях за 2023 г. // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local?id_38=307949-rezultaty_monitoringa_ispolneniya_mestnykh_byudzhetov_i_mezhbyudzhetnykh_otnoshenii_v_subektakh_rossiiskoi_federatsii_na_regionalnom_i_munitsipalnom_urovnyakh_za_2023_god (дата обращения: 28.12.2024).
<15> Аверьянова Н.Н. Местное самоуправление: теоретический взгляд на правовую природу в контексте состоявшихся и будущих реформ // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2023. N 1. С. 3.

Принцип самостоятельности также проявляется в праве населения по самостоятельному определению структуры местных органов власти, что закреплено в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. Однако законодательное регулирование вопросов формирования муниципальных органов ставит под сомнение и этот аспект самостоятельности. В частности, ст. 34 ФЗ N 131-ФЗ закрепляла и ст. 14 ФЗ N 33-ФЗ сохранила норму в той же редакции и предусматривает обязательное наличие в структуре муниципальных органов представительного органа, главы муниципального образования и администрации муниципалитета.
Интересной и неоднозначной особенностью ФЗ N 33-ФЗ является закрепление того, что "в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность" (ч. 20 ст. 19). По нашему мнению, данное положение не согласуется со ст. 12 Конституции РФ. Эта норма будет порождать сложности определения правового статуса глав муниципальных образований.
Обращает на себя внимание и тот факт, что ФЗ N 33-ФЗ вводит новый способ наделения полномочиями глав муниципальных образований - избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта (п. 3 ч. 2 ст. 19). Вместе с тем Закон дополнен новыми возможностями главы субъекта и прекращать полномочия главы муниципального образования. При этом от института отзыва главы муниципального образования населением отказались. Процедура отзыва была сложной, непонятной для населения, и как следствие - норму можно было отнести к числу так называемых спящих норм, которые практически не применялись на практике. В ФЗ N 33-ФЗ можно было бы предусмотреть более простую процедуру отзыва. Однако вместо этого законодатель решил полностью отказаться от данного института прямой демократии на местном уровне.
В целом эти новеллы еще на стадии обсуждения также встречали некоторую критику. Так, еще 25 января 2022 г., когда законопроект рассматривался в первом чтении, депутат от фракции "Справедливая Россия - за правду" А.А. Кузнецов обратил внимание на несоответствие принципа самостоятельности местного самоуправления и нормы, согласно которой "представителя местного самоуправления снимает губернатор - представитель государственной власти" <16>. Но вектор на укрепление вертикали власти в организационной основе местного самоуправления остался неизменным.
--------------------------------
<16> Материалы к заседанию Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации ФС РФ "Основные направления и перспективы развития местного самоуправления в РФ". М., 2024. С. 18.

В функциональном аспекте также изменилось регулирование, однако не в пользу самостоятельности местной власти. В законодательстве термин "вопросы местного значения" заменен на "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения". ФЗ N 131-ФЗ закреплял перечень вопросов местного значения в зависимости от вида муниципального образования (гл. 3). ФЗ N 33-ФЗ определяет полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения без деления на виды муниципальных образований (гл. 4). Кроме того, законодательно муниципальные органы сохранили возможность быть наделенными определенными полномочиями государственной власти.
Подводя итог, следует отметить, что, несмотря на утверждение и признание концепции самостоятельности местного самоуправления, тенденции к усилению централизации и укреплению вертикали власти, полагаем, свидетельствуют о фактическом повороте к государственной теории местного самоуправления в современный период развития нашего государства. А.Н. Чертков справедливо подчеркивает: "Отстаивать самостоятельность местного самоуправления вопреки здравому смыслу неизвестно от кого представляется непродуктивным и опасным" <17>. Возможно выразить согласие с учеными, которые полагают, что "нынешний этап муниципальной реформы, предполагающий централизацию местного самоуправления и его фактическое включение в состав государственной власти, отражает в себе общую тенденцию конституционного развития России последних лет" <18>.
--------------------------------
<17> Чертков А.Н. Триумвират государства, общества и местного самоуправления: единство публичной власти и взаимодействие ее подсистем: Монография. М.: АСОУ, 2023. С. 48.
<18> Совершенствование деятельности региональных и местных органов власти: ежегодный научный доклад Центра исследования проблем территориального управления и самоуправления за 2024 год / А.Н. Чертков, А.А. Сергеев, В.В. Штукин; Отв. ред. А.Н. Чертков. М.: КУРО, 2024. С. 29.

В настоящее время в науке все чаще местное самоуправление рассматривается как элемент федеративных отношений. Подчеркивается, что юридическая самостоятельность и независимость местной власти в федеративном государстве "достаточно условны и опосредованы объективным состоянием низшего управленческого звена" <19>. Справедливым в данном аспекте представляется мнение И.А. Умновой-Конюховой, которая подчеркивает, что "наиболее совершенные модели современного федерализма характеризует такая система отношений, при которой власть, сохраняя ее единство и субординационный характер построения, делится между центром и составными частями и функционирует внутри государства на основе сочетания самоуправления, кооперации и солидарности. При этом кооперация подразумевает партнерство в самом широком смысле, включающее взаимоконтроль и ответственность сторон за осуществлением поделенной власти" <20>.
--------------------------------
<19> Аверьянова Н.Н. Указ. соч. С. 4.
<20> Умнова-Конюхова И.А. Эволюция федеративной государственности: общемировые тенденции // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2023. Т. 23. N 3. С. 110.

Таким образом, в современный период развития России (в условиях укрепления централизации власти) продолжать отстаивать идею самостоятельности местного самоуправления не представляется возможным. В связи с чем, полагаем, ученым и практикам следует в большей мере в современный период уделить внимание исследованию и развитию принципов единства, кооперации, солидарности, баланса интересов государственной власти и местного самоуправления при обязательном учете исторической и иной самобытности отдельных муниципальных образований.

Литература

1. Аверьянова Н.Н. Местное самоуправление: теоретический взгляд на правовую природу в контексте состоявшихся и будущих реформ / Н.Н. Аверьянова // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2023. N 1. С. 2 - 5.
2. Безруков А.В. Российский федерализм и местное самоуправление: тенденции соотношения и перспективы развития / А.В. Безруков, О.А. Кожевников // Baikal Research Journal. 2023. Т. 14. N 3. С. 1225 - 1235.
3. Болдырев О.Ю. Проект нового Закона о местном самоуправлении без самоуправления / О.Ю. Болдырев // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 2. С. 65 - 70.
4. Гошуляк В.В. Единая система публичной власти в Российской Федерации / В.В. Гошуляк // Государственная власть и местное самоуправление. 2024. N 4. С. 7 - 12.
5. Жебель М.В. Революция в гражданской правосубъектности органов местного самоуправления. Реформа на старте / М.В. Жебель, Е.И. Чибисова // Государственная власть и местное самоуправление. 2023. N 7. С. 38 - 40.
6. Качанова Е.А. Тренды и лучшие практики формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований в условиях неопределенности (кейс Свердловской области) / Е.А. Качанова // Муниципалитет: экономика и управление. 2023. N 1. С. 33 - 40.
7. Комлев Е.Ю. Межмуниципальное сотрудничество: некоторые проблемы и перспективы развития в контексте муниципальной реформы / Е.Ю. Комлев // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 9. С. 15 - 19.
8. Конституция России после реформы 2020 года: проблемный комментарий / И.А. Алебастрова, Е.В. Гриценко, А.П. Евсеев [и др.]; Ответственный редактор А.Н. Медушевский. Москва: Центр конституционных исследований, 2025. 471 с.
9. Молокаева О.Х. Некоторые аспекты принципа самостоятельности местного самоуправления / О.Х. Молокаева // Социально-политические науки. 2019. N 5. С. 92 - 95.
10. Совершенствование деятельности региональных и местных органов власти: ежегодный научный доклад Центра исследования проблем территориального управления и самоуправления за 2024 год / А.Н. Чертков, А.А. Сергеев, В.В. Штукин; Ответственный редактор А.Н. Чертков. Москва: КУРО, 2024. 67 с.
11. Умнова-Конюхова И.А. Эволюция федеративной государственности: общемировые тенденции / И.А. Умнова-Конюхова // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2023. Т. 23. N 3. С. 101 - 112.
12. Чертков А.Н. Триумвират государства, общества и местного самоуправления: единство публичной власти и взаимодействие ее подсистем: Монография / А.Н. Чертков. Москва: АСОУ, 2023. 135 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ