Административная ответственность за нецелевое использование земельных участков. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

М.К. ПАЮШИН

Административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение. Административная ответственность наступает за деяния, менее опасные для общества, чем преступления.
Административная ответственность за нецелевое использование земельных участков - один из наиболее спорных и часто применяемых инструментов в практике земельного контроля. Однако до недавнего времени правоприменение по данной категории дел отличалось крайней неоднородностью. Отсутствие четкого законодательного определения разрешенного использования земельного участка, различия в подходах к значению сведений, внесенных в ЕГРН, и роль градостроительного регламента как самостоятельного ориентира - все это порождало устойчивую правовую неопределенность.
Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.2020 N 42-П стало важным шагом в сторону правовой ясности. Оно поставило под сомнение устоявшуюся практику, согласно которой любое отклонение от информации, содержащейся в Едином государственном реестре недвижимости, трактовалось как нарушение. Суд встал на сторону фактического содержания градостроительных норм и разумного толкования закона, подчеркнув недопустимость произвольного привлечения к ответственности в условиях правовой неопределенности.
Настоящая работа направлена на комплексный разбор правовых позиций, содержащихся в Постановлении N 42-П <1>, анализа последующей и предшествующей судебной практики, а также действующего законодательства в части регулирования видов разрешенного использования земельных участков. Особое внимание уделено практическим последствиям для собственников, органов контроля и правоприменителей, включая вопросы внесения сведений в ЕГРН, допустимости множественных видов использования и критериев целевого назначения.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.2020 N 42-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой" // СПС "КонсультантПлюс".

Осенью 2020 года Конституционный Суд РФ вынес Постановление N 42-П, касающееся привлечения к административной ответственности за нецелевое использование земельных участков. Формально вопрос возник из частного случая, но по сути затронул фундаментальные проблемы правовой определенности в регулировании землепользования.
Гражданка М.Г. Анцинова владела двумя участками, предназначенными для индивидуального жилищного строительства. Кроме строительства дома, на участке содержались животные - куры, козы, утки, свиньи. Согласно градостроительным регламентам такие действия подпадали под вспомогательный вид использования, допустимый для данной зоны. Однако сведения о таком использовании в ЕГРН внесены не были.
Управление Росреестра по Забайкальскому краю привлекло собственницу к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ за нецелевое использование земельного участка. Суды трех инстанций поддержали решение, указав, что вид разрешенного использования земельного участка должен быть отражен в ЕГРН.
Анцинова М.Г. обратилась в Конституционный Суд. Последний признал, что норма ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ в ее применении страдает неопределенностью: неясно, обязан ли собственник вносить в ЕГРН сведения о вспомогательных видах использования. Такая неопределенность, по мнению суда, несовместима с принципами юридической определенности и нарушает права граждан.
Одной из ключевых правовых позиций, сформированных органом конституционного контроля, была следующая: "Совокупный анализ перечисленных законоположений свидетельствует о том, что собственник земельного участка во всяком случае имеет право самостоятельно выбрать для себя как основной, так и - в дополнение к основному - вспомогательный вид его разрешенного использования, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны. При этом ни Земельный кодекс Российской Федерации, ни Градостроительный кодекс Российской Федерации непосредственно не возлагают на лицо, использующее земельный участок не только в соответствии с основным видом его разрешенного использования, указанным в Едином государственном реестре недвижимости, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, который предусмотрен правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны, каких-либо обязанностей по уведомлению о своем решении тех или иных органов публичной власти, что, в частности, подтверждается отсутствием в них, впрочем как и в других нормативных актах, положений, закрепляющих порядок (условия и сроки) исполнения таких обязанностей".
Так, Суд указал, что до тех пор, пока законодательство не будет уточнено, привлекать к ответственности за нецелевое использование при наличии вспомогательного использования, предусмотренного градостроительными регламентами, но не внесенного в ЕГРН, нельзя.
До этого Постановления в судебной практике уже были вынесены решения, которые содержали аналогичную позицию.
Общество с ограниченной ответственностью "Заря" обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Государственному комитету по государственной регистрации и кадастру Республики Крым (далее - административный орган) о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.8 КоАП.
Основанием для вынесения постановления послужило то, что на земельном участке, предоставленном обществу по договору аренды, наряду с капитальными строениями, используемыми для производства кондитерской продукции, также находилось здание магазина, где осуществлялась розничная торговля кондитерскими изделиями и иной продукцией. Административный орган пришел к выводу, что такая деятельность не соответствует установленному в ЕГРН виду разрешенного использования участка - "пищевая промышленность", и расценил это как нарушение требований ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации.
В ходе рассмотрения дела было установлено, что расположенное на указанном земельном участке спорное здание эксплуатируется обществом для осуществления деятельности по продаже кондитерских изделий и иной продукции, вид которой (магазины) является вспомогательным видом разрешенного использования по отношению к установленному для данного земельного участка основному виду разрешенного использования - пищевая промышленность и осуществляется совместно с ним, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что использование части земельного участка в соответствии с вспомогательным видом разрешенного использования не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению.
Судом кассационной инстанции требование общества было удовлетворено, поскольку установлено, что расположенное на спорном земельном участке здание эксплуатируется обществом для осуществления деятельности по продаже кондитерских изделий и иной продукции, вид которой (магазины) является вспомогательным видом разрешенного использования по отношению к установленному для данного земельного участка основному виду разрешенного использования (пищевая промышленность) и осуществляется совместно с ним, что свидетельствует об использовании земельного участка по целевому назначению.
Таким образом, Верховный Суд РФ в Определении от 01.10.2020 по делу N 310-ЭС20-8733 <2> формировал правовую позицию, в соответствии с которой при использовании участка согласно градостроительному регламенту и при отсутствии факта фиксации вида разрешенного использования в ЕГРН, состава правонарушения в соответствии со ст. 8.8 КоАП РФ не возникает.
--------------------------------
<2> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 01.10.2020 N 310-ЭС20-8733 по делу N А83-6371/2019 // СПС "КонсультантПлюс".

С этим нельзя не согласиться, ведь зачастую земельный участок используется для различных целей. Например, на одном земельном участке, в одном здании могут размещаться торговый центр, гостиница и ресторан или апартаменты и бизнес-центр (конечно, возможно также множество и других комбинаций), что, как обоснованно указал Верховный Суд РФ, меняет фактическое использование земельного участка (например, Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 21.10.2019 N 308-ЭС19-10562 <3>).
--------------------------------
<3> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 21.10.2019 N 308-ЭС19-10562 по делу N А32-49415/2018 // СПС "КонсультантПлюс".

Стоит отметить, что в судебной практике долгое время не было единства. Одни суды признавали такое использование законным, другие - квалифицировали его как нецелевое. В частности, в ряде дел (например, А40-238702/19-130-1789 <4>) суды указывали, что если вспомогательный вид не внесен в ЕГРН, то нарушена цель использования. Суд опирался на ранее сформированные правовые позиции: "Согласно правовым позициям, сформулированным Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлениях от 15.12.2011 N 12651/11, от 29.05.2012 N 13016/11 и N 12919/11, от 03.06.2014 N 818/14, фактическое использование земельного участка должно отвечать разрешенному использованию, предусмотренному градостроительным регламентом, и совпадать со сведениями, внесенными в кадастр" <5>.
--------------------------------
<4> Решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.01.2020 по делу N А40-238702/19-130-1789.
<5> Решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.01.2020 по делу N А40-238702/19-130-1789.

На наш взгляд, проблема кроется в том числе в отсутствии в законодательстве точного определения формулировки "вид разрешенного использования земельного участка". Законодатель оперирует классификаторами, зонированием и градостроительными регламентами, но не закрепляет исчерпывающий перечень и структуру разрешенного использования.
Согласно ст. 7 ЗК РФ и ст. 37 ГрК РФ собственник может выбирать основные и вспомогательные виды использования без дополнительного согласования. Это дает основания считать, что внесение в ЕГРН таких сведений не является обязательным условием законного пользования.
Однако многие правоприменители по-прежнему исходят из того, что ЕГРН должно содержать все сведения о разрешенном использовании, ссылаясь на прежнюю практику ВАС РФ.
После реформы кадастрового законодательства в 2017 году изменились правовые основания внесения сведений в реестр. Новый Закон N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" <6> предусматривает внесение дополнительной информации, но не обязывает собственников уведомлять о каждом вспомогательном виде использования. Следовательно, основная проблема заключается в отсутствии четкой законодательной формулировки.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" // СПС "КонсультантПлюс".

При этом в практике Верховного Суда и арбитражных судов округов сохранялись отголоски старого подхода. Например, Постановления по делам А46-10167/2019 <7> и А40-258644/19 <8> исходили из того, что отсутствие записи в ЕГРН - достаточное основание для признания использования нецелевым.
--------------------------------
<7> Решение Арбитражного суда Омской области от 02.07.2020 по делу N А46-10167/2019.
<8> Решение Арбитражного суда г. Москвы от 17.05.2021 по делу N А40-258644/19-122-2029.

В то же время в других делах (например, N А23-201/2019, А40-238702/19-130-1789) суды занимали противоположную позицию. Они исходили из того, что даже соответствие градостроительному регламенту не исключает ответственности, если вид использования не внесен в ЕГРН.
Такое расхождение связано с тем, что ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ имеет бланкетный характер и отсылает к иным нормативным актам. Однако ни Земельный кодекс, ни Градостроительный кодекс не дают четкого определения термину "разрешенное использование", что создает правовую неопределенность.
В этой связи важно отметить, что в Государственную Думу в 2018 году был внесен законопроект N 496293-7, который пытался определить термин, но предложенное определение не решает проблему: оно лишь повторяет формулировки из действующих норм, не устраняя правовую неопределенность.
Кроме того, современное регулирование не требует внесения сведений о вспомогательных видах использования. Согласно ч. 5 ст. 8 Закона N 218-ФЗ сведения в ЕГРН вносятся в уведомительном порядке только в отдельных случаях. При этом ст. 38 прямо не упоминает виды разрешенного использования среди сведений, которые подлежат уведомительному внесению.
Конституционный Суд, рассматривая жалобу гражданки М.Г. Анциновой, фактически поставил точку в этом вопросе, разъяснив, что использование в соответствии с градостроительным регламентом, даже без отражения в реестре, не образует состава правонарушения.
Отдельное внимание уделено вопросу множественности видов разрешенного использования земельного участка. Согласно позиции ВС РФ, выраженной в ряде определений, одновременное наличие нескольких основных и вспомогательных видов использования на одном участке возможно. Это особенно актуально для комплексных объектов - ТЦ, гостиниц с ресторанами и т.п. Ранее существовала позиция о невозможности комбинирования нескольких основных видов, но после Постановления Конституционного Суда РФ N 46-П от 12.11.2020 <9> этот подход признан устаревшим.
--------------------------------
<9> Постановление Конституционного Суда РФ от 12.11.2020 N 46-П "По делу о проверке конституционности подпункта 1 пункта 4 статьи 378.2 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Московская шерстопрядильная фабрика".

Таким образом, сложилась позитивная тенденция: суды все чаще исходят из приоритета градостроительного регламента над формальными записями ЕГРН. Суды приходят к выводу, что использование участка в рамках градостроительного регламента и в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка - это и есть использование по целевому назначению, даже если соответствующие данные не внесены в Единый государственный реестр недвижимости и, соответственно, состав правонарушения по ст. 8.8 КоАП РФ отсутствует.
На наш взгляд, нельзя не согласиться с таким подходом. Основные аргументы в пользу такой позиции:
1) использование земельного участка в рамках вида определенного градостроительным регламентом является целевым;
2) ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ не предусматривает административную ответственность за невнесение в кадастр сведений о фактическом виде разрешенного использования; такая ответственность предусмотрена ст. 14.35 КоАП РФ и только для должностных лиц;
3) учитывая, что в законодательстве нет определения понятия разрешенного использования, отсутствие записи в ЕГРН о вспомогательном или основном виде использования не образует состава административного правонарушения по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
В перспективе можно ожидать, что позиция Конституционного Суда окончательно утвердится в правоприменении, а законодатель внесет ясность в вопрос о необходимости внесения в ЕГРН данных о вспомогательном и основном виде разрешенного использования земельного участка. Да, разнородность правоприменительной практики сохраняется, в том числе из-за отсутствия четкого нормативного определения понятия разрешенного использования. Законодатель, проигнорировавший потребность в уточнении терминологии и процедур после реформы кадастрового законодательства, фактически передал эту задачу судебной системе. До тех пор при разрешении споров следует исходить из фактического соблюдения градостроительного регламента как главного критерия правомерности использования земельных участков по целевому назначению.

Список источников:

1. Зубарев (2025) - Зубарев С.М. Административно-правовые отношения // Административное право Российской Федерации: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. С.М. Зубарев, Л.Л. Попов. М.: Проспект. Т. 1. 2024. 469 с.; т. 2. 2025.
2. Кузьмичева Г.А., Калинина (2000) - Кузьмичева Г.А., Калинина Л.А. Административная ответственность. М.: Юриспруденция, 2000.
3. Липски (2026) - Липски С.А. Правовое обеспечение землеустройства и кадастров: Учебное пособие / С.А. Липски. 2-е изд., испр. и доп. Москва: ИНФРА-М, 2026.
4. Нобель (2020) - Нобель А.Р. Значение принципов производства по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2020.
5. Рогачева (2013) - Рогачева О.С. Актуальные проблемы эффективности норм об административной ответственности // Инновации в науке и практике административного права: Сборник научных трудов, посвященный памяти Ю.М. Козлова (VI Козловские чтения) / Отв. сост. и ред. Э.П. Андрюхина. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013.
6. Россинский (2025) - Россинский Б.В. Административное право и административная ответственность: Курс лекций. 3-е изд. Москва: Норма; ИНФРА-М, 2025.
7. Россинский (2020) - Россинский Б.В. Административно правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы (глава 2. Административная ответственность в системе государственного управления). Москва: Норма; ИНФРА-М, 2020.
8. Серков (2012) - Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. Москва: Норма; ИНФРА-М, 2012.
9. Старилов (2007) - Старилов Ю.Н. Административные процедуры как правовое средство обеспечения законности публичного управления // Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 21: "Правовой нигилизм" и "чувство законности" в России: соотношение, значение и формы / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2007.
10. Шергин (2010) - Шергин А.П. Проблемы эффективности административной ответственности в трудах профессора Л.Л. Попова // Развитие науки административного права. Материалы круглого стола, посвященного 80-летию заслуженного деятеля науки Российской Федерации, заслуженного юриста Российской Федерации Л.Л. Попова: Сборник научных трудов. М.: Элит, 2010.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ