ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ИННОВАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРАВА В СФЕРЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
А.Ф. НОЗДРАЧЕВ
Учение о государстве "...как универсальной политико-управляющей системе, действующей по "мандату" общества на основе права" <1>. В своей творческой деятельности Юрий Александрович Тихомиров проявлял постоянный научный интерес к тематике общей теории государства и права. Теоретики государства и права высоко оценивают вклад Ю.А. Тихомирова в исследование феномена государства в современном мире, природы и устройства государства в национальном обществе, процессов изменения целей государств, их институтов и правовых систем, в изучение механизмов государственного воздействия на социально-экономические процессы и общественное поведение. Ученым обоснованы характеристики новой роли государства в мировом сообществе, необходимость взаимодействия институтов и норм национального и международного права <2>.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011. С. 6 и след.; Тихомиров Ю.А. Государство. М., 2013. С. 18 и след.
<2> См.: Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна; Тихомиров Ю.А. Государство.
В правовой науке роль государства, его цели и деятельность в жизни людей, страны и мирового сообщества в разные исторические периоды характеризовались по-разному. Реальный подход уступал место негативным <3> или панегирическим <4> и другим неблаговидным оценкам, отражая разные интересы субъектов общественных отношений: координатор, арбитр, сторож, Polizei "абсолютное зло" и др. Ю.А. Тихомиров оценивает государство глубоко объективно: это "...универсальный организатор и регулятор происходящих процессов..." <5>, без которого трудно представить жизнь человека и общества. Государство получает от общества "мандат" на управление государственными и общественными делами. Оно призвано правильно выражать коренные интересы общества и граждан и обеспечивать их <6>. Отметим важную рекомендацию ученого в отношении государства: "...поведенческий аспект жизни государства является наиважнейшим в современных условиях" <7>. "Мандат" общества возлагает на государство и его институты права, обязанности и ответственность.
--------------------------------
<3> Государству дают такие характеристики, как тоталитаризм и диктатура, насилие и террор, бюрократизация и равнодушие власти, цензура и контроль над культурой, пропаганда и манипуляция сознанием, социальное неравенство и эксплуатация, игнорирование человеческой природы и др.
<4> В этом случае акцентируются политическая стабильность и мощь, экономическое процветание, социальная справедливость, международное влияние, моральные и этические ценности, историческая значимость, инновации и прогресс и другие характеристики.
<5> Тихомиров Ю.А. Государство. С. 15.
<6> См.: Правовое обеспечение национальных интересов: матер. Междунар. науч.-практ. конф. (Москва, 25 - 26 октября, 2005 г.) / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2005.
<7> Тихомиров Ю.А. Государство. С. 42.
Обращаясь к современному состоянию Российского государства и глубоко переживая за его судьбу, Ю.А. Тихомиров во многих публикациях не только писал, что российская государственность имеет богатую историю, в ходе которой происходили ее преобразования и коренные изменения, но и проводил аналитические исследования этих изменений и преобразований, подчеркивая их высокую цивилизационную ценность. Менялись типы и формы Российского государства, но всегда на его плечи ложилось основное бремя управления публичными делами. Настоящее время характеризуется формулой правового государства, которая отражает органическую связь права и государства и связанность последнего конституционными и законодательными нормами <8>.
--------------------------------
<8> См.: Тихомиров Ю.А. Государство.
С позиций правоведа Ю.А. Тихомиров выделял главное в государстве - это официальный публично-нормативный регулятор поведения людей <9>. Этой теме ученый посвятил цикл работ, являющихся основными источниками современной теории права и закона: "Теория закона" (1982 г.), "Действие закона" (2007 г.), "Правовое регулирование: теория и практика" (2010 г.), "Право: традиции и новые повороты" (2021 г.).
--------------------------------
<9> См.: Тихомиров Ю.А. Правовой суверенитет: сферы и гарантии // Журнал российского права. 2013. N 3. С. 5 - 20.
Надолго актуальными останутся главные задачи административного правоведения о национальных целях и задачах выполнения государством управленческих функций и применении методов публично-правового регулирования; о критериях построения органов публичного управления и усилении в их компетенции элементов прогнозирования, моделирования, аналитического мониторинга, о правовом обеспечении динамичных управленческих режимов и развития научно-технологических, промышленных, энергетических, информационных и других ресурсов.
На повестке дня - воплощение идей Ю.А. Тихомирова о системном развитии права в целом и законодательства, особенно в сфере публичного управления; динамичном и содержательном правовом обеспечении сфер, отраслей и направлений управленческой деятельности; о юридическом прогнозировании и выявлении управленческих рисков, позволяющих правовому регулированию быть организующим и консолидирующим фактором, "опережающим" в отражении действительности. На долгое время сохранят свое значение установки ученого на обоснование и уяснение принципов правового регулирования как основного способа преодоления противоречий и конфликтов, обеспечения общественного согласия <10>. В России правовые принципы и нормы должны стать гарантией стабильности, отражения всеобщих, региональных и местных интересов и их сочетания с национальными интересами.
--------------------------------
<10> См.: Тихомиров Ю.А. Юридический конфликт. М., 2017.
Теоретические основы современного публичного права, его сущности и социальной ценности в публичном управлении. Впервые авторская концепция публичного права была представлена в учебнике Ю.А. Тихомирова "Публичное право" (1995 г.). В последующем ученый подготовил учебник "Современное публичное право" (2008 г.) и опубликовал другие научные труды, посвященные публично-правовым основам в жизни государства и общества <11>. В них впервые в отечественной правовой науке была сформулирована теория публичного права с присущими ему свойствами и собственными институтами в рамках как национального, так и международного права. Сущность публичного права как самостоятельной функционально-структурной подсистемы права автор видел в том, что оно выражает публичные интересы и регулирует преимущественно базовые, властные, управленческие, экономические, социальные и межгосударственные отношения <12>. В его концепции публичное право предстает как системно построенное нормативно-идеологическое образование со своими общими функциями, совокупностью взаимосвязанных структурных элементов и методами регулирования. Оно характеризуется той степенью ценностно-нормативной общности, которая позволяет праву выражать коренные принципы устройства общества, институтов государства, статуса человека и гражданина.
--------------------------------
<11> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995; Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник. М., 2008; Тихомиров Ю.А. Публичное право: падение и взлеты // Государство и право. 1996. N 1. С. 5 - 15; Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 3 - 12.
<12> См.: Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. С. 35.
В соответствии с избранным подходом Ю.А. Тихомиров разделяет публичное право на общую и особенную части. В общую часть ученый включает правовые и организационные единицы, из которых формируется его содержание. Это официальное государственное и открытое признание приоритета публичных интересов, система собственных и общих институтов, которые проникают в каждый правовой массив и служат его опорной конструкцией. В авторском изложении это правовое обеспечение публичного интереса, интегративные функции публичного права, публично-правовое поведение, структурно оформленные властные институты, императивные методы публично-правового регулирования, правоустанавливающие институты, процессуальные и регламентные институты.
В особенную часть системы публичного права Ю.А. Тихомиров включает отрасли и комплексы права, которые подразделяются на две группы: 1) правовые отрасли исключительно или преимущественно публичной направленности и содержания - конституционное право, административное право и административный процесс, финансовое право, включая подсистемы бюджетного и налогового права, информационное право, уголовное право, уголовный процесс, гражданский и арбитражный процессы, международное публичное право; 2) смешанные отрасли права, в которых публичные институты находятся в паритетном или преобладающем соотношении с нормами частного права - экологическое право, трудовое право, аграрное право, формирующиеся отрасли образовательного, медицинского, энергетического права, а также идентичные отрасли международного права.
В Концепции публичного права Ю.А. Тихомиров исходит из признания тесных связей между национальным и международным правом, между национальным публичным правом и международным публичным правом. Необходимость их сближения ученый объясняет увеличением радиуса национально-государственных действий; возрастающими потребностями в реализации общих межгосударственных интересов; объективными глобальными процессами взаимосвязанности и взаимозависимости "миров" в сферах окружающей среды, энергетики, транспорта, финансовых потоков, совместных производственных и инфраструктурных объектов, безопасности, научных и культурных обменов; возрастающей степенью информационной доступности и открытости "миров", взаимными перемещениями предметов регулирования и "рокировки" регуляторов <13>.
--------------------------------
<13> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Законы общества и окружающего мира. М., 2023. С. 21 - 107.
В публикациях, посвященных публичному праву, Ю.А. Тихомиров впервые предпринял попытку разработки понятия и правового цикла публичных услуг. Данное понятие автор определяет как родовое для государственных услуг, оказываемых органами государства и учреждениями, муниципальных услуг, оказываемых муниципальными органами и учреждениями, и социальных услуг, оказываемых негосударственными социальными институтами <14>. Их основные характеристики - обеспечение деятельности общезначимой социальной направленности, неограниченный круг субъектов пользования, осуществление либо органом государственной, муниципальной власти, либо другим субъектом, опора на публичную либо частную собственность. Особую актуальность сохраняют положения автора о том, что наряду с легальными в "тени" неофициального права преуспевают квазиуслуги, навязываемые клиентам за плату, ложные услуги, непрофессиональные и некачественные и др., деформирующие систему публичного управления. При этом особенно опасны коррупциогенные услуги - прямые или сопутствующие легальным <15>.
--------------------------------
<14> См.: Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. С. 97 и след.
<15> В них выражается антиправовой интерес обоих участников: и оказывающих, и получающих услуги в виде предпочтений, неоправданных льгот, незаконного получения материальных благ или прав на их приобретение. Обсуждению этих вопросов были посвящены идеи о повышении роли режимно-технологических регуляторов, об уменьшении рутинных, отчетных и иных действий; о сокращении количества документов, подлежащих представлению гражданами и организациями для получения публичной услуги, применении новых форм документов, позволяющих устранить неоднократное предоставление идентичной информации; снижении количества взаимодействий между гражданами (организациями) и должностными лицами государственных органов и др. Перечисляя широкий перечень конкретных мер и действий, Ю.А. Тихомиров делает вывод, заслуживающий полной поддержки: изменения в организации государственного аппарата требуют системного подхода, а не принятия разрозненных мер и действий.
Предложенные Ю.А. Тихомировым подходы к пониманию публичного права, его сущности, структуры, характерных черт, значения в публичном управлении сохраняют высокую научную ценность на долговременную перспективу. Они содержат профессиональные аналитические возможности для результативных исследований различных аспектов национальной и международно-правовой системы, особенно в сфере публичного управления, что существенно и благотворно влияет на содержание теоретических и практических исследований в отечественной науке права.
Новые характеристики и векторы публичного управления на основе права. Ю.А. Тихомирову принадлежит современная научная разработка проблем государственного управления в широком смысле как основного содержания предмета науки административного права. Автор предложил существенно новую концепцию административного права и процесса, его подотраслей и институтов; расширил предмет и горизонты административно-правовых исследований, оснастил науку административного права новыми инструментарием и исследовательскими средствами. Ученый впервые обосновал органичную связь материального и процессуального административного права и в соответствии с этим подходом опубликовал "Курс административного права и процесса" (1998 г.) <16>, посвященный исследованию динамики природы и системы административного права, новых субъектов административного права и процесса, механизма административно-правового регулирования; объектов управления и административно-правового воздействия; административного процесса и административно-процессуального законодательства.
--------------------------------
<16> См.: Фролов Г.М. Административное право в прошлом и настоящем // Журнал российского права. 2002. N 3. С. 175 - 176.
В последующем Ю.А. Тихомиров существенно обновил концепцию административного права и процесса, которая учитывала основные аспекты проводимых в России административных преобразований <17>, и опубликовал полный курс административного права и процесса (2005 г.) <18>. В нем, в частности, обстоятельно освещались все аспекты проводимой в стране административной реформы. Курс как систематизированные знания в области административного права и процесса сочетает свойства монографического исследования и учебника. При этом помимо материалов, традиционно содержащихся в учебниках по административному праву, курс содержит обширные дополнительные сведения, включая концепции и административные практики зарубежных стран, расширяющие наши представления о государственном управлении и регулировании и их правовом опосредовании, международно-правовые аспекты.
--------------------------------
<17> Подробнее см.: Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.
<18> См.: Ноздрачев А.Ф. Достойный вклад в разработку современной концепции административного права и процесса // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 158 - 161.
Ю.А. Тихомиров не сводит концепцию административного права и процесса к правовым основам государственного управления. В этом принципиальная особенность подхода ученого к предмету и методам административного права. Авторская концепция значительно шире и охватывает не только общенормативные характеристики управленческой деятельности, но и новые средства регулирования - программно-ориентирующие, договорные методы регулирования, гражданско-правовой инструментарий (например, институт поручительства и др.). Ученый включает в концепцию административного права такие средства регулирования, как меры поддержки, меры стимулирования и правовой защиты регионов, отраслей, видов производства, национальных проектов, вплоть до муниципальных образований.
Ю.А. Тихомиров впервые в административном праве обозначил проблемы селективности регулирования, саморегулирования, гибкости методов регулирования: есть устойчивые методы, а есть подвижные, оперативно изменяемые. Ученый подчеркивал, что императивный метод, который имманентно присущ административному праву, лишь один из многих методов. В административном праве следует использовать тот набор методов регулирования, который позволяет сохранять устои государственного управления и одновременно стимулировать саморегуляцию субъектов административных правоотношений.
Необходимость тонкой комбинации методов регулирования Ю.А. Тихомиров особенно подчеркивал в сфере экономических отношений <19>. Рыночная экономика на основании закона и под защитой суда еще не гарантирует устойчивость экономических отношений и решение социальных проблем. Ученый отмечал необходимость осознания роли административно-правового регулирования, которое может и должно обеспечивать устойчивое и эффективное функционирование рыночных структур. "Умение управлять - это высокий класс уметь комбинировать юридические средства, материальные и финансовые, социальные, экологические и иные. Эта связь очень важна" <20>. Главной является принципиальная ориентация всех звеньев системы исполнительных органов на реализацию законов - федеральных и региональных.
--------------------------------
<19> См.: Правовое администрирование в экономике. Актуальные проблемы: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2018.
<20> Тихомиров Ю.А. Наука административного права: преемственность и новые повороты // Административное право и процесс. 2021. N 7. С. 13.
Научные основы правовых решений для надлежащей практики публичного управления. Ю.А. Тихомиров - автор актуальной концепции действия права и его применения в практике управленческой деятельности ("Правовое регулирование: теория и практика" (2010 г.), "Правоприменение: теория и практика" (2010 г.)). По мнению ученого, действительности соответствует циклический подход к развитию права, позволяющий выразить разные грани и проявления права в "вечном движении", охватывающем всю жизнь права. Обоснованная автором концепция действия права отражает все этапы его возникновения и непрерывного осуществления ("Циклы правового развития" (2008 г.)). Ученым разработана значимая для административно-правовой науки классификация способов воплощения юридических норм в реальное поведение и достижения социальных, экономических и других результатов ("Правоприменение: от стихийности к системе" (2007 г.)).
В теории и практике публичного управления особую актуальность имеет проблема рисков, которая до сих пор не привлекала внимание административистов. Между тем риск - это закономерное явление, которое сопутствует принятию управленческого решения. Возрастающий объем и усложнение нормативного регулирования в условиях современного технологического уклада актуализирует необходимость выявления и обоснования эффективных методов и стратегий минимизации юридических рисков, возникающих в процессе управленческой деятельности.
Ю.А. Тихомиров впервые исследовал вопросы появления, предупреждения и устранения рисков ("Риски и право" (2012 г.) (в соавторстве с С.М. Шахраем), "Право: прогнозы и риски" (2015 г.) и др.). По мнению автора, применение современных юридических технологий, учитывающих научные исследования, становится важным средством решения проблем предсказуемости и стабильности правового регулирования управленческих отношений. В этом контексте ученый подчеркивал актуальность совершенствования юридической методологии данных научных методов междисциплинарного характера для выявления правовых рисков и прогнозирования тенденций правового регулирования. В целях минимизации и упреждения управленческих рисков рекомендуется анализировать не только воздействие субъекта управления на объект, но и обратное влияние объекта, гармонизацию взаимодействия субъектов в механизме многоуровневого управления через призму целевой ориентации административно-правового регулирования на достижение результатов, обеспечение конституционности и законности публичного управления.
Богатый опыт Ю.А. Тихомирова в реализации правотворческих, экспертных и мониторинговых проектов позволил ему обосновать необходимость юридического прогнозирования как самостоятельного актуального направления в разработке научно обоснованных и взвешенных управленческих решений. Юридическое прогнозирование призвано повысить эффективность целенаправленного правового воздействия на отношения в сфере публичного управления. Раскрытию научного потенциала юридического прогнозирования посвящено научно-практическое пособие "Юридическое прогнозирование" (2018 г.), в котором охарактеризованы природа, признаки и виды юридического прогнозирования, позволяющего обеспечить выбор оптимальных стратегий развития права и институтов. Ученый делал акцент на том, что прогностическая функция субъектов управления должна иметь долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач, направленных на достижение перспективных целей публичного управления. Им подробно рассмотрены процедуры моделирования принятия прогнозных решений, их использование, причины и виды правовых рисков. В рамках юридического прогнозирования автор особое значение придавал научному осмыслению феноменов правосознания и юридического мышления как ключевых факторов формирования и реализации права.
В процессах прогнозирования Ю.А. Тихомиров фокусировал внимание на задаче юридического проектирования. По мнению автора, следует не "зеркально" отражать общественные процессы в будущих законах и нормативных правовых актах, а создавать юридические регуляторы, способные эффективно воздействовать на поведение субъектов права. Ключ в решении задач юридического проектирования - юридическая техника ("Юридическое проектирование: критерии и ошибки" (2008 г.)). В разработку проблем юридической техники, исследование юридико-технических вопросов ученый внес значительный вклад в свете актуальных потребностей современной юридической науки и нормотворческой практики в сфере публичного управления ("Законодательная техника" (2000 г.), "Юридическая техника - инструмент правотворчества и правоприменения" (2007 г.)).
В число научных интересов Ю.А. Тихомирова входили актуальные проблемы организации правового мониторинга. По мнению автора, мониторинг есть и должен оставаться важнейшим инструментом выявления недостатков правового регулирования, повышения качества правотворческой и управленческой деятельности ("Правовой мониторинг" (2009 г.), "Организация и проведение правового мониторинга" (2006 г.)).
В обществе ускоряются процессы "цифровизации" и "роботизации", поскольку это не что иное, как процессы жизнедеятельности, и они естественным образом "захватили право". Ю.А. Тихомиров одним из первых почувствовал и осознал их актуализацию и немедленно включил в сферу своих научных исследований. С позиции своей научной прозорливости ученый обращает внимание на проблемы влияния цифровизации на компетенцию государственных органов, необходимость обеспечения законности в сфере цифровой экономики, размышляет на тему "роботизации" в государственном и муниципальном управлении ("Юридическая концепция роботизации" (2019 г.) (в соавторстве с С.Б. Нанбой), "Обеспечение законности в сфере цифровой экономики" (2020 г.) (в соавторстве с Н.Д. Бут) и др.).
Ю.А. Тихомиров - соавтор и ответственный редактор более 100 коллективных монографий, научно-практических пособий, сборников, комментариев к законодательству ("Законодательство России в XXI веке (2002 г.), "Глобализация и развитие законодательства" (2004 г.), "Законность: теория и практика" (2017 г.), "Как обеспечить эффективность закона" (2019 г.) и др.), которые составляют научную платформу принятия обоснованных правовых решений в практике публичного управления.
Преемственность и динамика институтов публичного управления. Динамика компетенций. Широкое научное признание получили исследования Ю.А. Тихомировым базового понятия публичного права - института компетенций ("Теория компетенции" (2005 г.)) <21>, который в общем виде определяется автором "...как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел" <22>. Несколько конкретизируя теоретический подход ученого, можно сказать, что компетенции - это обширная сфера деятельности государства, связанная с обеспечением потребностей общества и его социальных групп, в которой уполномоченные субъекты наделяются определенными исполнительскими функциями с предоставлением соответствующих прав и возложением обязанностей. Они отражают ценности общества, государства и человека. Компетенция представляет собой фундамент статуса публичной администрации и означает системное соединение целей, предмета, задач и функций, полномочий, ответственности и результативности исполнительного органа.
--------------------------------
<21> См. также: Правовое администрирование в экономике... Гл. 1 "Компетенция публичных органов и организаций: нормы, решения, действия" (автор - Ю.А. Тихомиров).
<22> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. 2-е изд. М., 2005. С. 188.
Заслуга Ю.А. Тихомирова в создании современной теории компетенции состоит в том, что он научно обосновал структуру компетенции; провел типизацию ее элементов; выявил общекомпетенционные принципы; ввел новые термины, углубляющие научные представления о компетенции; детально определил способы установления и изменения компетенции, впервые поставил вопрос о критериях анализа реализации компетенций, что позволяет выявлять и оценивать обоснованность компетенций и их реальное влияние на динамику публичного управления.
Ю.А. Тихомиров выступал против "робинзонады" компетенций и подчеркивал, что все виды компетенций взаимосвязаны "по принципу матрешки" - сочетания целого и части. Ученый доказывал необходимость системности в определении компетенции органов исполнительной власти разных уровней, которая определяется преимущественно в статутных и тематических законах и иных актах - положениях, приказах, инструкциях, которые могут детализировать отдельные аспекты деятельности органов публичного управления. Особо отметим ценность выводов автора о компетенционных и сопутствующих элементах, о специфике определения компетенции в рамках корпоративного управления.
Исследования института компетенции позволили Ю.А. Тихомирову сделать важные выводы, имеющие ценность для настоящего и будущего органов исполнительной власти: необходимо менять содержание компетенций, увеличивая удельный вес прогнозно-аналитических и режимно-технологических регуляторов и уменьшая рутинные отчетные и иные действия; следует последовательно овладевать всеми средствами полноценной реализации компетенции публичной администрации, включая юридические, экономические, организационные и кадровые, и рассматривать в качестве оценки эффективности ее деятельности практические результаты в экономической, социальной и иных сферах <23>.
--------------------------------
<23> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Динамика компетенций публичных органов в нормальных и критических ситуациях // Журнал российского права. 2021. Т. 25. N 3. С. 5 - 16.
Диагностика публичных институтов. Ю.А. Тихомиров впервые в теоретическом и практическом плане обосновал необходимость перехода к масштабному изучению механизмов действия публично-правовых институтов. Ученый является автором теории диагностики публичных институтов, правовых актов, а также динамики поведения граждан. В юридической науке данная проблема вообще не ставилась и не рассматривалась. Между тем правовая диагностика - важнейший инструмент познания и оценки воздействия административно-правовых институтов и регуляторов на экономические и социальные процессы.
Правовая диагностика в концепции Ю.А. Тихомирова - это "...период действия права и публичных институтов, позволяющий с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения" <24>. Автор обосновал систему показателей, с помощью которых следует осуществлять анализ компетенции органов исполнительной власти и устранять ее типичные нарушения <25>.
--------------------------------
<24> Тихомиров Ю.А. Проведение диагностики деятельности органов исполнительной власти // Законодательство и экономика. 2004. N 12 (248). С. 8.
<25> Среди типичных нарушений компетенции Ю.А. Тихомиров отмечал: присвоение властных полномочий, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, вмешательство в компетенцию других органов, нарушение процедур и принятие ошибочных решений, невыполнение отдельных полномочий, непринятие решений, бездействие, необеспеченность компетенции материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами, воспрепятствование деятельности и давление, ошибочные взгляды об объеме и характере компетенции, участие неформальных институтов в решении вопросов.
Обращаясь к диагностике действия права, Ю.А. Тихомиров выявил типичные причины неисполнения правовых актов и обосновал систему показателей реализации норм закона (в широком смысле) <26>. При этом ученый впервые акцентировал внимание на таком отрицательном регуляторе, как теневое право: "...разновидность негативного неофициального права, своего рода свод асоциальных правил, символов, жаргона, установленных участниками отношений и противоборствующих официальному праву" <27>. Он подчеркивал во многих публикациях, что коррупционные действия во многом служат источником теневого права. И задача состоит в том, чтобы нейтрализовать и уменьшить его влияние.
--------------------------------
<26> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс... С. 455; Тихомиров Ю.А. Диагностика в публичном праве // Право и экономика. 2004. N 7. С. 6 и след. В настоящее время показатели реализации правовых актов, их обоснованности и результативности, предложенные Ю.А. Тихомировым, используются при проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и фактического воздействия, получив определенное отражение в Постановлениях Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", от 30 января 2015 г. N 83 "О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".
<27> Тихомиров Ю.А. Диагностика в публичном праве. С. 6.
Ю.А. Тихомиров считал, что важным объектом правовой диагностики является динамика общественного поведения и правосознания граждан, "...поскольку именно они "одушевляют" нормы, акты и органы, организации" <28>. Ученый также предложил систему показателей оценки динамики поведения граждан.
--------------------------------
<28> См.: Тихомиров Ю.А. Проведение диагностики деятельности органов исполнительной власти. С. 10.
Проведение правовой диагностики требует высокой квалификации. Ю.А. Тихомиров определил следующую систему субъектов, чьей обязанностью является проведение правовой диагностики: органы исполнительной власти всех уровней в порядке "самоанализа"; вышестоящие структуры (президент, правительство и др.), осуществляющие руководство соответствующими органами; юридические службы министерств, ведомств, департаментов, организаций, предприятий и учреждений, задача которых заключается в эффективном правовом обеспечении соответствующих органов и организаций; контрольно-надзорные органы (федеральная служба, органы прокуратуры и др.) <29>. С учетом особенностей компетенции проведение диагностики может быть постоянным, периодическим и ситуационным. Главное, подчеркивал автор, это использование результатов диагностики для устранения ошибок, пробелов и нарушений законности в публичном управлении.
--------------------------------
<29> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Риски: диагностика и устранение // Право и экономика. 2015. N 9. С. 4 - 10.
Исследования правовой диагностики, проведенные Ю.А. Тихомировым, не являются готовым планом практического исследования и оценки действия публично-правовых институтов, но они акцентируют внимание на необходимости изучения реального действия институтов и правовых актов, критериев оценки их эффективности и результативности в достижении национальных целей и приоритетов социально-экономического развития.
Динамика законности. Ю.А. Тихомиров сформировал современную теорию законности и разработал ее научно-правовую терминологию. Суть законности ученый видел не только и не столько в требовании соблюдения закона, предупреждении и устранении его нарушений, сколько в оценке качества реального воздействия правовых регуляторов на состояние и динамику общественных отношений; считал законность мерой, степенью правового порядка в стране и ее подвижного и трудноизмеримого состояния <30>. А это совершенно другой подход. Уровень законности следует измерять как в процессе применения законов, так и в процессе их принятия. Ю.А. Тихомиров определял законность как меру реального действия закона <31>. Это средство оценки фактической реализации правовых норм. Соответственно, законность предстает перед нами не как момент покоя в процессе реализации закона, а как весьма динамичное правовое явление, которое необходимо постоянно отслеживать и измерять перемены его состояний. Ученый предложил инструментарий таких измерений понятиями "детерминанты законности", "уровни законности", "позитивные и негативные показатели законности" <32>.
--------------------------------
<30> См.: Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992; Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994; Эффективность законодательства: вопросы теории и практики / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. М., 2015.
<31> См.: Тихомиров Ю.А. Проблемы механизма оценки уровня законности // Законность в Российской Федерации: вызовы эпохи (Сухаревские чтения): сб. матер. Междунар. науч.-практ. конф. / под общ. ред. О.С. Капинус. М., 2016. С. 30; Тихомиров Ю.А. Как обеспечить законность? Новый подход // Российское правосудие. 2016. N 8. С. 6 и след.
<32> См.: Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. N 19 - 20. С. 3 - 5.
Ю.А. Тихомиров подчеркивал значение институтов обеспечения законности - органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, призванных непосредственно организовывать и исполнять нормы законов с помощью комплекса средств - информационно-аналитических, финансовых, материальных, координационных и др. Ученый ставил вопрос: какова же их роль в реальности? И отвечал: "Пока она невелика, и предстоит системным образом совершенствовать механизм обеспечения законности" <33>. Эта установка сохраняет актуальность и в теоретическом, и в практическом плане <34>.
--------------------------------
<33> Тихомиров Ю.А. Как обеспечить законность?... С. 8.
<34> Подробнее см.: Ноздрачев А.Ф. Законность в публичном управлении: есть ли пределы и исключения? (Часть 1) // Административное право и процесс. 2026. N 1. С. 3 - 10; Ноздрачев А.Ф. Законность в публичном управлении: есть ли пределы и исключения? (часть 2) // Административное право и процесс. 2026. N 2. С. 5 - 11.
Динамика соотношения национальных и международных регуляторов. Ю.А. Тихомиров впервые в сфере публичного управления поставил вопросы о взаимодействии национальных и международных органов, о юридической силе их актов, о необходимости использования лучшего опыта управленческой деятельности, о предотвращении административно-правовых коллизий и др. Ученый подчеркивал необходимость согласования регулирования ряда глобальных процессов - в сфере информации и связи, торговли, безопасности, экономики, культуры и др. Эти выводы соответствуют современной динамике разнообразных международных интеграционных отношений и природе международного публичного права. Признавая значительное влияние международных интеграционных процессов - особенно регионального масштаба - на административно-правовое развитие, ученый утверждал, что настало время "...вести речь о международном административном праве..." <35>.
--------------------------------
<35> Тихомиров Ю.А. Наука административного права... С. 15.
На данный момент в национальной нормативно-правовой системе не существует отрасли международного административного права. Возможности ее формирования в отечественной науке административного права обсуждаются <36>. Трудности выработки современной концепции международного административного права связаны с недостаточностью и новизной нормативно-правового массива, наличием существенных пробелов, свидетельствующих о незрелости административно-правовой концепции современных международных интеграционных процессов. Однако главная причина отсутствия признанной научной доктрины международного административного права, на наш взгляд, состоит в стремлении некоторых западных современных политиков и трендсеттеров формировать глобальное административное право, призванное обслуживать интересы государств западного цивилизационного типа. "Геостратегический успех, достигнутый в этом деле, надлежащим образом узаконит роль Америки как первой, единственной и последней истинно мировой сверхдержавы" <37>. Ю.А. Тихомиров в связи с этим справедливо отмечал: "...подводится теоретический фундамент под любые произвольные действия на международной арене в интересах супергосударства..." <38>.
--------------------------------
<36> См.: Хабриева Т.Я. Правовая система Российской Федерации в условиях международной интеграции // Вестник Российской академии наук. 2015. Т. 85. N 3. С. 195 - 202; Тихомиров Ю.А. Реализация международно-правовых актов в российской правовой системе // Журнал российского права. 1999. N 3/4. С. 87 - 94; Каширкина А.А., Морозов А.Н. Формации правового развития евразийской интеграции и их влияние на правовую систему Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. N 8 (212). С. 73 - 83; Ноздрачев А.Ф. Влияние международного права на административное законодательство // Влияние международного права на национальное законодательство: матер. засед. Междунар. школы-практикума молодых ученых-юристов (г. Москва, 24 - 26 мая 2007 г.): сб. науч. ст. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2007; Кабытов П.П., Стародубова О.Е. Модернизация административного права // Журнал российского права. 2014. N 11. С. 146 - 147 (выступление А.Ф. Ноздрачева); Ноздрачев А.Ф., Мамедов А.А. Международное административное право // Административное право и процесс. 2021. N 9. С. 4 - 10; Демин А.А. К проблеме международного административного права // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. N 2. С. 164 - 169; Демин А.А. Возникает ли международное административное право в нормативно-правовой системе России? // Российское право и правовая система: VI Международная научно-практическая конференция. Харбин, 2015. С. 20 - 23; Ястребов О.А., Парфентьева А.Е. Тенденции глобализации и международное административное право // Юрист. 2016. N 15. С. 32 - 36; Побежимова Н.И. Международное административное право и его место в системе российского права // Теория и практика административного права и процесса: сб. науч. ст. Краснодар, 2012. С. 149 - 160.
<37> Бжезинский З. Великая шахматная доска (господство Америки и его геостратегические императивы). М., 1998. С. 254; Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 479; Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 199.
<38> Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. С. 479.
Однако согласимся с выводом академика Т.Я. Хабриевой, что появление "мирового государства" в рамках "мирового права" ...вряд ли возможно, по крайней мере, в обозримой перспективе. Более реален другой сценарий развития событий - формирование новой многополярной международно-правовой среды, включающей несколько глобальных межгосударственных образований, конкурирующих между собой. Предпосылки складываются в недрах региональных интеграционных международно-правовых систем..." <39>. Этот научный вывод является хорошей креативной доктринальной мотивировкой для упорядочивания взаимодействия национальных органов в сфере публичного управления и для формирования современной концепции международного административного права.
--------------------------------
<39> Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 199.
Краткие выводы для административно-правовой науки. Ю.А. Тихомиров сформулировал важные выводы и предложения, касающиеся перспективы многоаспектного исследования административного права в связи с изменением методов взаимодействия государства с гражданским обществом, усиливающимся влиянием государства на традиции правового развития, акцентированным изменениями Конституции РФ в 2020 г. <40>. Ученый подчеркивал, что современное административное право проявляет себя как оптимизирующий фактор публичного управления, которое всегда было основным способом обеспечения целостности гражданского общества и государства и устойчивого социально-экономического развития. В связи с этим он делал вывод, что необходимо признать "...опережающее управленческое воздействие на происходящие социально-экономические и иные процессы в соответствии с национальными целями Конституции РФ" <41>.
--------------------------------
<40> См.: Тихомиров Ю.А. Право: традиции и новые повороты. М., 2011; Тихомиров Ю.А. Наука административного права... С. 11 - 15.
<41> Тихомиров Ю.А. Наука административного права... С. 15.
Реальное движение административно-правовых регуляторов и их общественное восприятие определяют разнообразные факторы <42>. Ю.А. Тихомиров связывал идею их опережающего воздействия со стратегическими целями, закрепленными в обновленной Конституции РФ (ст. 75.1). Речь идет о таких ориентирах, как создание условий для устойчивого экономического роста, повышения благосостояния граждан, взаимного доверия государства и общества, защиты достоинства граждан, сбалансированности прав и обязанностей, социального партнерства и солидарности. Наличие таких конституционных стратегий задает динамический вектор регулирования: управленческое и правовое воздействие должно быть проактивным - не реагировать постфактум, а заблаговременно формировать административно-правовые механизмы для достижения этих долгосрочных целей общественного развития. Для последних лет характерен функциональный подход к административному праву, и наука постепенно выходит на передний план. Ю.А. Тихомиров всегда характеризовал административное право как опорную конструкцию для всего публичного права, как гражданское право является таковой для частного права. Интегративная роль науки заключается в том, что она может и должна предвидеть, прогнозировать, приближать и ускорять развитие общественных процессов.
--------------------------------
<42> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Право: момент покоя или опережающее воздействие на социально-экономические процессы // Журнал российского права. 2020. N 4. С. 5 - 16.
Настало время развивать административное право как одну из ведущих отраслей права. Ю.А. Тихомиров предложил перспективную концепцию развития науки административного права, стержневым инструментом которой является правовое администрирование путем обоснованного соотношения регуляторов публичного и частного права, ориентации на достижение целей законодательства и намеченных результатов, глобального сочетания административных, экономических и социальных методов. Предстоит существенное обновление научных представлений об административно-правовых отношениях, где цифровизация и непосредственное электронное общение открывают широкий простор для открытости, гласности, оперативности, эффективности и результативности в публичном управлении.
Список литературы
1. Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.
2. Административная реформа в субъектах Российской Федерации: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.
3. Бжезинский З. Великая шахматная доска (господство Америки и его геостратегические императивы). М., 1998.
4. Демин А.А. Возникает ли международное административное право в нормативно-правовой системе России? // Российское право и правовая система: VI Международная научно-практическая конференция. Харбин, 2015.
5. Демин А.А. К проблеме международного административного права // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. N 2.
6. Кабытов П.П., Стародубова О.Е. Модернизация административного права // Журнал российского права. 2014. N 11.
7. Каширкина А.А., Морозов А.Н. Формации правового развития евразийской интеграции и их влияние на правовую систему Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. N 8 (212).
8. Ноздрачев А.Ф. Влияние международного права на административное законодательство // Влияние международного права на национальное законодательство: матер. засед. Междунар. школы-практикума молодых ученых-юристов (г. Москва, 24 - 26 мая 2007 г.): сб. науч. ст. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2007.
9. Ноздрачев А.Ф. Достойный вклад в разработку современной концепции административного права и процесса // Журнал российского права. 2005. N 4.
10. Ноздрачев А.Ф. Законность в публичном управлении: есть ли пределы и исключения? (часть 1) // Административное право и процесс. 2026. N 1.
11. Ноздрачев А.Ф. Законность в публичном управлении: есть ли пределы и исключения? (часть 2) // Административное право и процесс. 2026. N 2.
12. Ноздрачев А.Ф., Мамедов А.А. Международное административное право // Административное право и процесс. 2021. N 9.
13. Побежимова Н.И. Международное административное право и его место в системе российского права // Теория и практика административного права и процесса: сб. науч. ст. Краснодар, 2012.
14. Правовое администрирование в экономике. Актуальные проблемы: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2018.
15. Правовое обеспечение национальных интересов: матер. Междунар. науч.-практ. конф. (Москва, 25 - 26 октября, 2005 г.) / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2005.
16. Тихомиров Ю.А. Динамика компетенций публичных органов в нормальных и критических ситуациях // Журнал российского права. 2021. Т. 25. N 3.
17. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. 2-е изд. М., 2005.
18. Тихомиров Ю.А. Векторы управления в фокусе права // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. N 1.
19. Тихомиров Ю.А. Государство. М., 2013.
20. Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011.
21. Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992.
22. Тихомиров Ю.А. Диагностика в публичном праве // Право и экономика. 2004. N 7.
23. Тихомиров Ю.А. Законы общества и окружающего мира. М., 2023.
24. Тихомиров Ю.А. Как обеспечить законность? Новый подход // Российское правосудие. 2016. N 8.
25. Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. N 19 - 20.
26. Тихомиров Ю.А. Наука административного права: преемственность и новые повороты // Административное право и процесс. 2021. N 7.
27. Тихомиров Ю.А. Право: традиции и новые повороты. М., 2011.
28. Тихомиров Ю.А. Правовой суверенитет: сферы и гарантии // Журнал российского права. 2013. N 3.
29. Тихомиров Ю.А. Проблемы механизма оценки уровня законности // Законность в Российской Федерации: вызовы эпохи (Сухаревские чтения): сб. матер. Междунар. науч.-практ. конф. / под общ. ред. О.С. Капинус. М., 2016.
30. Тихомиров Ю.А. Проведение диагностики деятельности органов исполнительной власти // Законодательство и экономика. 2004. N 12 (248).
31. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
32. Тихомиров Ю.А. Публичное право: падение и взлеты // Государство и право. 1996. N 1.
33. Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5.
34. Тихомиров Ю.А. Реализация международно-правовых актов в российской правовой системе // Журнал российского права. 1999. N 3/4.
35. Тихомиров Ю.А. Риски: диагностика и устранение // Право и экономика. 2015. N 9.
36. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник. М., 2008.
37. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007.
38. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994.
39. Эффективность законодательства: вопросы теории и практики / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. М., 2015.
40. Тихомиров Ю.А. Юридический конфликт. М., 2017.
41. Фролов Г.М. Административное право в прошлом и настоящем // Журнал российского права. 2002. N 3.
42. Хабриева Т.Я. Правовая система Российской Федерации в условиях международной интеграции // Вестник Российской академии наук. 2015. Т. 85. N 3.
43. Ястребов О.А., Парфентьева А.Е. Тенденции глобализации и международное административное право // Юрист. 2016. N 15.
44. Тихомиров Ю.А. Право: момент покоя или опережающее воздействие на социально-экономические процессы // Журнал российского права. 2020. N 4.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: