О правовых проблемах современной миграционной политики Российской Федерации: перспективные пути их решения. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМАХ СОВРЕМЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

А.Ю. ЗЕМСКОВ

Вот уже на протяжении полутора десятилетий миграционная политика в силу особенностей и специфики Российского государства как одного из абсолютных мировых лидеров по принимаемым (входящим) миграционным потокам и вследствие наличия обширного спектра миграционных правоотношений стала обязательным и неотъемлемым элементом общей государственной политики Российской Федерации, требующим постоянного внимания со стороны государства и поддержания в таком качественном состоянии, которое не только соответствовало бы существующим глобальным вызовам и угрозам, но и эффективно и быстро реагировало на вновь возникающие и прогнозируемые в будущем.
В связи с этим принятие в 2025 г. новой Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2026 - 2030 годы <1> (далее также - Концепция) стало во всех смыслах (правовом, общественно-политическом, экономико-демографическом) по-настоящему знаковым рубежным событием, определившим ключевые принципы, подходы, ориентиры и стратегию регулирования миграционных отношений и осуществления государством контроля над миграционными процессами во всем их многообразии. Новая Концепция, являясь в первую очередь документом стратегического планирования, рассчитанным на среднесрочную перспективу, задает отчетливый вектор дальнейшему развитию отечественной правовой системы и правоприменительной практики в сфере миграции, суть которого - масштабное усиление регуляторной роли государства и повышение гарантий защищенности прав и свобод личности.
--------------------------------
<1> Утв. Указом Президента РФ от 15 октября 2025 г. N 738.

При этом немаловажно, что положения Концепции базируются на фундаменте ранее действовавшего документа аналогичной направленности, выступают его логическим продолжением и опираются на его опыт и достижения, обеспечивая таким образом преемственность принимаемых стратегических решений по вопросам миграции, последовательность, комплексность и системность в выстраивании отечественной миграционной политики. В определенной степени обозначенный подход выражается в том, что положения нового документа вобрали в себя ряд идей и позиций ранее действовавшей Концепции государственной миграционной политики из числа тех, которые сохраняют актуальность и представляются значимыми, и дали дополнительный импульс к их дальнейшему развитию. Одним из зримых результатов такого подхода стало сохранение цели миграционной политики (что вполне естественно, поскольку заявленная цель отвечает непреходящим фундаментальным основополагающим ценностям, потребностям и интересам Российского государства), которая согласно п. 20 новой Концепции состоит (цитируются выборочные пункты, в основном те, на которые делается акцент в публикации) в "...создании миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере обеспечения безопасности государства, социально-экономического... развития страны, повышения качества жизни ее населения, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе...".
При разработке новой Концепции государственной миграционной политики, как и в случае с ее предшественницей, во внимание принималась Стратегия национальной безопасности Российской Федерации <2>. Однако в отличие от ранее действовавшего документа в новой Концепции вопросам национальной безопасности уделено гораздо более пристальное внимание и, что самое существенное, проведена параллель между вызовами и угрозами национальной безопасности и состоянием миграционной политики (п. 14 Концепции). Логичным следствием установления подобной взаимосвязи стал кардинальный пересмотр одного из принципов миграционной политики, согласно которому теперь решение задач миграционной политики должно осуществляться в первую очередь "...с учетом необходимости обеспечения безопасности государства..." и лишь потом с учетом иных факторов (подп. "б" п. 26 Концепции). Таким образом, состояние национальной безопасности определено первоочередным, приоритетным критерием при реализации отечественной миграционной политики, чего ранее не было.
--------------------------------
<2> Утв. Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. N 400.

Упомянем еще одну отличительную черту, которой обладает новая Концепция. Впервые на уровне документа стратегического планирования в качестве обособленной правовой категории представлена такая юридическая конструкция, как "миграционная безопасность", которая, как становится понятно из толкования соответствующей нормы (подп. "м" п. 29 Концепции), где заявлено об обеспечении миграционной безопасности в целях решения задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации в качестве одного из ключевых направлений миграционной политики, не только выступает неотчуждаемой частью более емкого родового понятия "национальная безопасность", но и устанавливает между этими двумя понятиями неразрывную связь.
Вступление в силу новой Концепции государственной миграционной политики ознаменовало запуск процесса переосмысления и глубокой модернизации существующих и выработки инновационных принципов и подходов к регулированию миграционных правоотношений, повышения роли государства путем усиления управленческого воздействия в миграционной и смежных сферах. Как любому программному документу, новой Концепции присуща многозадачность и многоплановость. Ее положения, адресованные главным образом законодательной и исполнительной ветвям государственной власти, тем не менее нисколько не исключают, а в целом ряде случаев делают абсолютно необходимым вовлеченность в реализацию направлений Концепции иных акторов, чья компетенция может предусматривать участие в миграционных правоотношениях. За относительно небольшой временной отрезок органам публичной власти и другим субъектам предстоит решить ряд весьма амбициозных взаимосвязанных задач (п. 27 Концепции), особое место среди которых занимают позиции, ориентирующие на совершенствование нормативного правового обеспечения и разрешение существующих острых правовых и организационных проблем в миграционной сфере.
Для оценки текущего положения дел зададимся следующими вопросами: 1) как в данный момент обстоят дела с имплементацией Концепции в плане совершенствования и развития федерального миграционного законодательства; 2) какие организационные и иные меры предпринимаются; 3) какие дополнительные меры и формы взаимодействия различных субъектов могут быть предложены?
Попытаемся найти на них аргументированные ответы. И прежде всего отметим, что с учетом значимости и императивного характера Концепции как инструмента государственного стратегического планирования и ее системообразующей сущности для сферы миграции практическая работа по реализации документа началась без задержек, фактически одновременно с его принятием, и активно осуществляется в настоящее время, причем на всех уровнях государственной власти, и в первую очередь на уровне высшего представительного органа - Федерального Собрания РФ. Проиллюстрируем это утверждение конкретными примерами.
В настоящее время на рассмотрение Государственной Думы поступили сразу несколько законопроектов, которые так или иначе корреспондируют с задачами, обозначенными в абзаце пятом подп. "а" ("совершенствование правовых... механизмов, регулирующих... осуществление трудовой деятельности иностранными гражданами... при условии... осуществления контроля за этими процессами и управления ими") и подп. "б" ("совершенствование механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации, развитие цифровой среды государственного управления и внедрение современных информационных технологий для обеспечения контроля в сфере миграции") п. 27 Концепции. Вот лишь некоторые наиболее показательные из них:
проект федерального закона N 1158407-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <3>. Разработанный Правительством РФ проект имеет комплексный характер и устанавливает дополнительные требования и условия для пребывания в России членов семьи иностранного гражданина, осуществляющего трудовую деятельность на основании патента. В частности, предлагаются меры по возложению на трудовых мигрантов обязанности уплаты фиксированного авансового платежа за каждого находящегося совместно с ним ребенка, а также по установлению обязанности для детей мигрантов, достигших совершеннолетия, выехать в течение 30 дней из Российской Федерации либо оформить патент. Как видится, практическая реализация данных мер, во-первых, повысит качество контроля за пребыванием несовершеннолетних иностранных граждан в Российской Федерации за счет прозрачности и полноты их учета, во-вторых, позволит возложить хотя бы часть затрат на содержание и социальное обеспечение несовершеннолетних детей трудовых мигрантов непосредственно на самих трудовых мигрантов, что не только рационально с точки зрения обеспечения интересов государства и общества, но и более чем справедливо, и, в-третьих, безусловно, поспособствует сокращению объемов нелегальной миграции за счет устранения возможности бесконтрольного пребывания в стране иностранных граждан, утративших в связи с достижением 18-летия статус иждивенца;
проект федерального закона N 968530-8 "О внесении изменений в статьи 9 и 10 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" и Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" <4>. Проект, внесенный депутатами Государственной Думы в январе 2026 г., направлен на восполнение пробела правового регулирования, обусловленного фактическим неустановлением в Федеральном законе от 28 апреля 2023 г. N 138-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон о гражданстве) механизма реализации такого основания для прекращения российского гражданства у натурализованных лиц, как неисполнение обязанности по первоначальной постановке на воинский учет. Дело в том, что норме подп. "в" п. 2 ч. 1 ст. 22 Закона о гражданстве, устанавливающей такое основание, одновременно не сопоставлена норма, определяющая соответствующую процедуру, тогда как в отношении всех остальных оснований прекращения гражданства необходимые механизмы предусмотрены, детализированы и не требуют дополнительной правовой регламентации. На этот довольно существенный пробел Закона автор обращал внимание в одной из своих предыдущих публикаций <5>, высказывая мнение о необходимости его скорейшего восполнения и сформулировав ряд вопросов, требующих непременного юридического закрепления на законодательном уровне. Таким образом, факт появления данного законопроекта подтверждает правильность ранее высказанного частного мнения автора. В связи с этим можно обоснованно предположить, что практическая реализация предлагаемых законопроектом мер положительно скажется на уровне как национальной безопасности в целом за счет определенного укрепления мобилизационного потенциала, так и на уровне миграционной безопасности в частности за счет формирования действенного механизма контроля и учета лиц, утративших российское гражданство и таким образом вновь приобретших статус мигранта, не допуская их ухода в "правовую тень";
проект федерального закона N 1127364-8 "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" <6>. Инициатива, подготовленная при непосредственном участии Генеральной прокуратуры РФ и группы депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, интересна тем, что со всей очевидностью "перекликается" с предыдущим проектом и потому может рассматриваться с ним "пакетно". Действительно, предусмотренное проектом включение в перечень основных направлений профилактики правонарушений такого направления, как предупреждение и пресечение уклонений от обязанности по защите Отечества, явно ставит целью обеспечение безусловного исполнения всеми соответствующими субъектами, в том числе вновь натурализованными гражданами, обязательства по постановке на первичный воинский учет. В связи с этим абсолютно справедливо утверждение в пояснительной записке к проекту, что "профилактика таких правонарушений способствует защите национальных интересов Российской Федерации, закрепленных в гл. III Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" и, следовательно, выступает элементом деятельности по обеспечению национальной безопасности. Помимо прочего, это может обеспечить также своего рода дополнительный инструмент контроля и предупреждения девиантного поведения "новых россиян";
проект федерального закона N 1110676-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <7>. Общая направленность проекта, разработанного Правительством РФ, - противодействие противоправным действиям, совершаемым с использованием информационных и коммуникационных технологий. Нормы проекта имеют унифицированный характер и не дифференцированы по кругу лиц. То есть в рамках законопроекта правоотношения с участием иностранных граждан регулируются единообразно и аналогично правоотношениям с участием иных субъектов. С точки зрения обеспечения безопасности государства как цели Концепции государственной миграционной политики с учетом задачи Стратегии национальной безопасности Российской Федерации по "предупреждению и пресечению правонарушений и преступлений, совершаемых с использованием информационно-коммуникационных технологий, в том числе... финансирования терроризма..." (подп. 11 п. 47), а также п. 26 Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации <8>, прямо констатирующего, что "мигранты... вовлекаются в деятельность экстремистских и террористических организаций", безоговорочный интерес представляют нормы законопроекта, устанавливающие обязательную идентификацию лиц (посредством индивидуального номера налогоплательщика) для выпуска персонифицированного электронного средства платежа (ст. 1 проекта) и наделяющие Центральный банк РФ правомочиями по определению предельного количества банковских карт, предоставляемых физическому лицу, и сроков их действия (ст. 2). На практике реализация предлагаемых шагов позволит если не исключить полностью, то существенно ограничить возможности мигрантов, особенно нерегулярных, использовать отечественную банковскую сферу в противозаконных целях.
--------------------------------
<3> URL: https://sozd.duma.gov.ru/oz/b?class=b&b[NumberSpec]=1158407-8&b[NumberSpec][]=1158407-8&b[ClassOfTheObjectLawmakingId]=1&#data_source_tab_b.
<4> URL: https://sozd.duma.gov.ru/oz/b?class=b&b[NumberSpec]=968530-8&b[NumberSpec][]=968530-8&b[ClassOfTheObjectLawmakingId]=1&#data_source_tab_b.
<5> См.: Земсков А.Ю. К вопросу о некоторых правовых и организационных проблемах деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности в сфере миграции, не связанных с осуществлением надзорных полномочий // Государственная власть и местное самоуправление. 2025. N 12.
<6> URL: https://sozd.duma.gov.ru/oz/b?class=b&b[NumberSpec]=1127364-8&b[NumberSpec][]=1127364-8&b[ClassOfTheObjectLawmakingId]=1&#data_source_tab_b.
<7> URL: https://sozd.duma.gov.ru/oz/b?class=b&b[NumberSpec]=1110676-8&b[NumberSpec][]=1110676-8&b[ClassOfTheObjectLawmakingId]=1&#data_source_tab_b.
<8> Утв. Указом Президента РФ от 28 декабря 2024 г. N 1124.

В связи с этим упомянем еще один законопроект, который находился на рассмотрении Государственной Думы, но в январе этого года был обоснованно отклонен. Речь идет о депутатской инициативе N 1012482-8 "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" <9>. Проектом, в частности, предусматривалось установление ограничения объема денежных переводов трудовых мигрантов размером полученного и официально подтвержденного дохода. Не вдаваясь в детали оснований для отклонения, отметим, что основные замечания свелись к фрагментарности и пробельности проекта, неспособности в представленном виде достичь заявленных целей - прозрачности денежных переводов мигрантов, роста собираемости налогов и некоторой контрадикции с международными обязательствами Российской Федерации. Однако в этой ситуации показательна позиция Правительства РФ, которое, также обратив внимание на существенные недостатки законопроекта, тем не менее ограничилось довольно нейтральной формулировкой о необходимости его существенной доработки, т.е. не отвергнув однозначно саму предложенную концепцию. На основании этого можно сделать осторожное умозаключение, что собственно идея создания действенного механизма государственного контроля за денежными переводами и иными платежными операциями мигрантов, особенно при том понимании, что неконтролируемый оборот денежных средств может служить противоправным целям, подпитывать нелегальную миграцию, теневой рынок и экстремистскую и террористическую деятельность, является вполне жизнеспособной и востребованной на современном историческом этапе развития нашего государства. Следовательно, с большой долей вероятности допустимо предположить, что в перспективе на законодательном уровне такой механизм, разумеется, гораздо более совершенный, может быть разработан и имплементирован в отечественную правоприменительную практику.
--------------------------------
<9> URL: https://sozd.duma.gov.ru/oz/b?class=b&b[NumberSpec]=1012482-8&b[NumberSpec][]=1012482-8&b[ClassOfTheObjectLawmakingId]=1&#data_source_tab_b.

Одной из важных, пока не решенных задач государственной миграционной политики, которая заявлялась еще в ранее действовавшей Концепции, является задача "по совершенствованию правовых, организационных и иных механизмов, регулирующих... создание условий для адаптации иностранных граждан..." (абзац седьмой подп. "а" п. 27 Концепции). В свою очередь, этой задаче корреспондируют два направления миграционной политики - "содействие адаптации иностранных граждан..." и "формирование и развитие инфраструктуры, обеспечивающей содействие адаптации иностранных граждан..." (подп. "о" и "п" п. 28 Концепции соответственно). Значимость решения этой задачи в контексте установления и поддержания должного уровня обеспечения национальной безопасности и межнационального согласия, как указывается в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (подп. 16 п. 47), трудно переоценить, и этой работе должно быть уделено самое пристальное внимание.
Вместе с тем деятельность по адаптации иностранных граждан до сих пор не имеет четкого правового оформления ни на уровне самостоятельного законодательного акта федерального уровня, ни как интегрированный элемент иного законодательного акта, например, системообразующего для сферы миграции документа - Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Ситуация дополнительно осложняется тем обстоятельством, что на федеральном уровне отсутствуют какие-либо единые государственные программы адаптации.
В то же время нельзя сказать, что на этом направлении наблюдается застой. Еще в 2015 г. в рамках совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти было образовано Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН России), одними из функций которого были определены "выработка и реализация... государственной политики в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации" и "нормативное правовое регулирование и оказание государственных услуг в сфере... социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации" <10>. В рамках реализации своих полномочий ФАДН России систематически направляет Методические рекомендации по повышению эффективности реализации государственной политики в сфере социальной и культурной адаптации иностранных граждан на территории Российской Федерации <11>, адресованные органам государственной власти субъектов РФ, которые, однако, имеют весьма ограниченный эффект и в целом слабо влияют на ситуацию с адаптационной деятельностью, что в немалой степени обусловлено крайне неразвитой системой территориальных подразделений Агентства (всего пока их создано два), которые могли бы организовывать и координировать эту работу непосредственно на местах и обеспечивать постоянную обратную связь с центральным аппаратом.
--------------------------------
<10> См. Указ Президента РФ от 31 марта 2015 г. N 168.
<11> См., например, Приказ ФАДН России от 17 ноября 2020 г. N 142 "Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации "О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации"; Приказ ФАДН России от 29 декабря 2022 г. N 199 "Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по повышению эффективности реализации государственной политики в сфере социальной и культурной адаптации иностранных граждан на территории Российской Федерации".

Как следствие, проблематика адаптации мигрантов сохраняет актуальность. Так, в ходе состоявшегося 16 апреля 2025 г. итогового заседания коллегии ФАДН России <12> прозвучало мнение, что "ФАДН стоило бы усилить работу в сфере миграционной политики, адаптации мигрантов". В то же время понятно, что ФАДН России, являясь фактически единственным федеральным органом исполнительной власти, облеченным компетенцией по вопросу адаптации мигрантов, в отсутствие достаточной правовой основы и слабого территориального представительства будет затруднительно самостоятельно организовать работу по качественному решению задачи Концепции по созданию надлежащих условий для адаптации иностранных граждан и формированию и развитию соответствующей инфраструктуры.
--------------------------------
<12> URL: https://fadn.gov.ru/press-centr/news/itogovoe-zasedanie-kollegii-fadn-rossii.

Одним из вариантов внесения кардинального перелома в ситуацию на данном направлении и придания работе по адаптации нового импульса, ориентированного на результат, видится перспектива подключения к этой деятельности иных субъектов (не из числа органов публичной власти), которые тем не менее обладают необходимыми компетенциями и организационными возможностями. Речь в данном случае может идти сразу о двух субъектах, а именно - об Агентстве стратегических инициатив по продвижению новых проектов (далее - АСИ) и Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - ИЗиСП), чьи статусные документы предусматривают соответствующие функции.
Так, АСИ в соответствии с Указом Президента РФ от 4 февраля 2026 г. N 57 "участвует в разработке инициатив... и реализации мероприятий, направленных на решение задач долгосрочного устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации...", что согласуется с целью государственной миграционной политики по вопросу обеспечения социально-экономического развития страны. Этой задаче АСИ в Указе соответствует ряд корреспондирующих функций: "а) участие в отборе стратегических инициатив, отвечающих ключевым вызовам социально-экономического развития Российской Федерации; б) участие в мероприятиях, направленных на реализацию стратегических инициатив; в) участие в общественном обсуждении проектов федеральных законов...". Успешное решение задачи по созданию условий для адаптации мигрантов, безусловно, следует считать в полной мере отвечающим ключевым интересам Российского государства, и потому вовлечение АСИ в этот процесс позволит придать проектам, программам и инициативам в области адаптации и интеграции приоритетное значение, будет способствовать развитию необходимой для адаптации инфраструктуры, ускорит внедрение, продвижение и масштабирование апробированных на практике передовых практик адаптации и интеграции.
Однако для обеспечения полноценной функциональности АСИ на обозначенном направлении и безупречности его деятельности с юридической точки зрения следует устранить некоторый правовой пробел, возникший с изданием указанного выше президентского Указа. Как оказалось, по состоянию на сегодняшний день в статусном документе АСИ - Уставе Автономной некоммерческой организации "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов" <13> - не предусмотрены такие цель и предмет деятельности, как реализация мероприятий, направленных на решение задач долгосрочного устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, а определены гораздо более узкие рамки деятельности. Как следствие, сложилась несколько парадоксальная ситуация, при которой Устав АСИ не в полной мере соответствует Указу, существенно расширившему компетенцию АСИ и по отношению к правительственному акту являющемуся более статусным документом, обладающим большей юридической силой, что, соответственно, определяет приоритетность исполнения именно его положений и подчеркивает, что Устав не в полной мере соответствует требованиям федерального законодательства. В этих условиях очевидна необходимость приведения положений правительственного акта (Устава АСИ) в соответствие с президентским актом (Указом). Заметим, что это можно было сделать раньше, в так называемом пакетном режиме, подготовив соответствующие изменения одновременно с изданием Указа Президента РФ от 4 февраля 2026 г. N 57.
--------------------------------
<13> Утв. распоряжением Правительства РФ от 11 августа 2011 г. N 1393-р.

Что касается Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, то, руководствуясь Уставом ИЗиСП <14> и исходя из цели его деятельности, определяемой как "изучение правовых способов повышения эффективности государственного управления" и вида деятельности, заключающегося в "проведении научной правовой экспертизы концепций и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов, а также проектов федеральных законов...", видится полезность и целесообразность экспертного участия ИЗиСП в разработке нормативных правовых основ деятельности по адаптации и интеграции иностранных граждан. В частности, среди первоочередных можно назвать меру по скорейшему четкому и исчерпывающему нормативному правовому оформлению института адаптации и интеграции иностранных граждан, а также изучение вопроса о возможности подготовки соответствующего проекта законодательного акта с условным наименованием "Об адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации", устанавливающего правовые основы, принципы и стандарты этой деятельности, определяющего уполномоченных субъектов и их компетенцию, права и обязанности иностранных граждан и других участников.
--------------------------------
<14> Утв. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. N 836.

Несомненно, объединение и консолидация усилий ФАДН России, АСИ и ИЗиСП сможет обеспечить требуемый комплексный, системный и интегрированный подход к проблеме, даст возможность выработать наиболее оптимальные решения, являющиеся сплавом теории и практики, и, самое главное, позволит, наконец, успешно решить давно поставленные задачи создания правовых, организационных и иных механизмов адаптации иностранных граждан и развития необходимой для этого инфраструктуры.
Как известно, на успешность и результативность любого глобального начинания в масштабах страны, каковым является Концепция государственной миграционной политики на 2026 - 2030 гг., влияет множество различных взаимосвязанных факторов: качество и своевременность выполнения плановых мероприятий, уровень материального и финансового обеспечения, степень эффективности межведомственного взаимодействия, наконец, подготовленность и квалификация исполнителей. Но в решающей мере достижение поставленных в Концепции цели и результатов зависит от эффективности выстроенной системы контроля за ее исполнением, объема осуществления контроля, определения субъектов - элементов этой системы.
При этом в самой Концепции тема контроля решена весьма рамочно, будучи в целом отнесенной к ведению Правительства РФ без какой-либо дальнейшей конкретизации. Учитывая опыт реализации ранее действовавшей Концепции государственной миграционной политики, не все из положений которой были выполнены (иначе бы они не нашли отражения в действующей), вполне логичен вопрос: не следует ли уделить вопросу контроля более пристальное внимание и не требуется ли здесь донастройка механизма контроля за счет отнесения функции контроля, помимо Правительства РФ, также к задачам иных субъектов? Ответ, думается, очевиден: контроль за реализацией Концепции следует усилить, и он должен осуществляться на всех ее этапах.
Данное утверждение в полной мере относится и к рассмотренным выше перспективным направлениям деятельности по разработке механизма государственного контроля за денежными переводами и иными платежными операциями мигрантов, и к формированию и развитию инфраструктуры, обеспечивающей содействие адаптации иностранных граждан. Учитывая, что работа по обоим направлениям связана с оборотом крупных финансовых и иных материальных активов, в том числе бюджетных средств, и потому требует скрупулезного постоянного контроля в целях недопущения и пресечения возможных противоправных действий и иных нарушений, целесообразным в плане усиления контрольной функции может стать привлечение к контрольной деятельности Счетной палаты РФ и Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинга). Оба субъекта обладают необходимой для этого компетенцией.
Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" первоочередными задачами Счетной палаты определены "организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета", о чем было сказано выше, и что в первую очередь требуется при реализации задачи по созданию инфраструктуры для адаптации и интеграции мигрантов и будет полностью соответствовать установленной компетенции Счетной палаты.
В свою очередь Росфинмониторинг является органом, осуществляющим функции, в частности, "по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма, экстремистской деятельности" <15>, т.е. по борьбе с противозаконными проявлениями, которые, как аргументировалось выше, в перспективе могут потребовать создания специального механизма государственного контроля за денежными переводами и иными платежными операциями мигрантов, будут являться не диспозитивной, а прямой императивной обязанностью службы. В связи с этим будет логичным и целесообразным в перспективе также привлекать Росфинмониторинг к контрольной деятельности за реализацией положений Концепции государственной миграционной политики.
--------------------------------
<15> Пункт 1 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу (утв. Указом Президента РФ от 13 июня 2012 г. N 808).

Наконец, нельзя обойти вниманием, без сомнения, самый знаковый субъект, для которого контрольная деятельность является без преувеличения самой сутью его существования и чье название автоматически ассоциируется с контролем как важнейшим инструментом проведения государственной политики. Речь, конечно, идет о прокуратуре Российской Федерации, которая в силу своего конституционно-правового статуса, как это закреплено в ст. 129 Конституции РФ и продублировано в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", представляет собой публичный орган государственной власти, осуществляющий в том числе "надзор за исполнением законов... за соблюдением прав и свобод человека и гражданина...".
Разумеется, в силу установленной компетенции органы прокуратуры в любом случае и на всех этапах будут сопричастны процессу реализации положений Концепции государственной миграционной политики. Тем более что ряд положений Концепции затрагивает компетенцию прокуратуры самым непосредственным образом; достаточно, например, назвать задачи по совершенствованию правовых, организационных и иных механизмов (подп. "а") и механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации (подп. "б" п. 27), а также такие направления, как совершенствование правовой основы противодействия незаконной миграции, в том числе регулирование ответственности за нарушение миграционного законодательства (подп. "в" п. 29) и обеспечение миграционной безопасности в рамках государственного контроля (надзора) в сфере миграции (подп. "м").
Применительно к рассмотренным двум прогнозируемым направлениям деятельности роль прокуратуры видится, прежде всего, в осуществлении надзора за исполнением законов, которые будут приняты по вопросам адаптации и интеграции мигрантов и формирования механизма контроля над платежами и иными финансовыми инструментами иностранных граждан, и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, причем в равной степени как российских, так и иностранных граждан.
Что касается деятельности прокуратуры в целом, то сложность и многогранность миграционных правоотношений, устойчивый рост их объема и разнообразие содержания, затрагивание ими без преувеличения всех сторон общественной жизни, включая трудовую и финансовую сферы, сферу социального и медицинского обеспечения, сферы образования, адаптации, вопросы отстаивания прав, законных интересов и свобод человека, судебную защиту личности и государства, международное сотрудничество и многое другое, заставляет задуматься о проработке принципиально новой концептуальной модели организации деятельности органов прокуратуры в сфере миграции. Масштабность задач и направлений, заданных Концепцией, необходимость постоянного участия органов прокуратуры в процессе ее реализации, рост объемов и качественное изменение содержания контрольно-надзорной деятельности делают на настоящем историческом этапе целесообразным и отвечающим современным реалиям выделение темы миграции в самостоятельное направление надзорной и иных видов функциональной деятельности органов российской прокуратуры, с формированием за счет перераспределения имеющейся штатной численности специализированных подразделений с установлением им соответствующей компетенции.
В совокупности рассмотренные направления реализации положений Концепции государственной миграционной политики на 2026 - 2030 гг. и предложения по донастройке механизма контроля за ее исполнением могут не только оказать общий положительный эффект на ход ее реализации и достижение качественных, своевременных и полных результатов, но и послужат своего рода моделью выстраивания работы по исполнению подобных программных документов федерального значения.

Список литературы

1. Земсков А.Ю. К вопросу о некоторых правовых и организационных проблемах деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности в сфере миграции, не связанных с осуществлением надзорных полномочий // Государственная власть и местное самоуправление. 2025. N 12.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ