Антикоррупционные стандарты на государственной и муниципальной службе. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТАНДАРТЫ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ <*>

С.Е. ЧАННОВ

--------------------------------
<*> Статья подготовлена в рамках выполнения научно-исследовательской работы государственного задания РАНХиГС 12.14-2026-1 "Совершенствование организационно-правовых механизмов обеспечения транспарентности государственной и муниципальной службы в целях противодействия коррупции". (The article was written on the basis of the RANEPA state assignment research programme "Improvement of organisational and legal mechanisms to ensure transparency in state and municipal service in order to combat corruption" N 12.14-2026-1.)

Введение

Важнейшим инструментом противодействия коррупции в Российской Федерации выступает формирование системы антикоррупционных стандартов поведения для лиц, состоящих на государственной и муниципальной службе. Эти стандарты, воплощенные в комплексе юридических обязанностей, запретов, ограничений и требований, призваны создать правовой барьер на пути использования служебного положения в личных целях. Однако эффективность любого правового института напрямую зависит от четкости его нормативного контура и ясности содержащихся в нем предписаний. Между тем действующие нормативные акты не содержат четких критериев для разграничения тех обязанностей, требований, ограничений и запретов, которые установлены именно для этой цели, и тех, что преследуют иные публично значимые цели (обеспечение эффективности управления, информационной безопасности, политической нейтральности и т.д.).
Возникающая нормативная неопределенность порождает определенные коллизии в правоприменительной деятельности. Поскольку за нарушение "антикоррупционных" и иных - "неантикоррупционных" - стандартов служебным законодательством предусмотрены различные процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности, ошибка в квалификации проступка может привести к отмене примененных взысканий в судебном порядке.
Далее в статье мы проанализируем вопросы отнесения конкретных установленных законодательством обязанностей, ограничений, запретов и требований на примере государственной гражданской и муниципальной службы, однако, по нашему мнению, предложенные в ней подходы целесообразно распространить на всю сферу служебного законодательства.

Целевое назначение ограничений, запретов, обязанностей и требований к служащим

Обращаясь к базовым законодательным актам в этой сфере, мы видим, что Федеральные законы о гражданской службе и о муниципальной службе содержат несколько перечней ограничений, запретов, обязанностей и требований, однако, за некоторыми исключениями, нигде не сказано, в каких целях - противодействия коррупции или нет - они установлены.
Достаточно достоверно об этом можно судить, лишь исходя из анализа деяний, перечисленных в ст. 59.2 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1> (далее - Закон о гражданской службе) и ст. 14.1 и 15 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" <2> (далее - Закон о муниципальной службе), поскольку в обоих случаях речь там идет о коррупционных правонарушениях. Несложно заметить при этом, что, например, перечисленные в ст. 59.2 Закона о гражданской службе деяния представляют собой либо нарушение установленных ст. 17 того же Закона запретов, либо ст. 15 - обязанностей. Интересно, что собственно в ст. 59.2 Закона нигде при этом прямо не сказано, что они являются нарушением антикоррупционных стандартов, однако это объективно вытекает из названия ст. 59.3 - "Порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения", регламентирующей в том числе порядок применения взысканий за совершение деяний, предусмотренных ст. 59.2.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из изложенного, мы можем уверенно сделать вывод о том, что обязанности и запреты, неисполнение которых указывается в ст. 59.2 Закона о гражданской службе в качестве оснований увольнения в связи с утратой доверия, являются антикоррупционными по своей сущности и установлены в целях противодействия коррупции.
То же самое можно сказать про обязанности, связанные с разрешением конфликтов интересов и предоставлением информации о доходах, имуществе и финансовых обязательствах среди муниципальных служащих, опираясь на положения ч. 1 и 2 ст. 27.1 Закона о муниципальной службе.
Однако перечень антикоррупционных ограничений, запретов, обязанностей и требований явно не исчерпывается установленными ст. 59.2 Закона о гражданской службе и ст. 14.1 и 15 Закона о муниципальной службе. Это вытекает хотя бы из положений ст. 59.1 Закона о гражданской службе, поскольку она закрепляет возможность наложения на служащих, допустивших несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, взысканий, не связанных с увольнением в связи с утратой доверия.
В таком случае какие же именно деяния следует рассматривать как коррупционные правонарушения, влекущие применение более мягких взысканий в соответствии со ст. 59.1 Закона о гражданской службе? Ответом на данный вопрос могло бы послужить прямое указание в законодательстве - какие именно ограничения, запреты, обязанности и требования установлены в целях противодействия коррупции, - однако таковых нигде не содержится. Не исследован этот вопрос и в юридической литературе, несмотря на достаточно большое количество публикаций, посвященных антикоррупционным стандартам <3>.
--------------------------------
<3> См., например: Андреечев И.С. Антикоррупционные стандарты в отношении публичных должностных лиц: применение субъектами Российской Федерации опережающего правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2021. N 2. С. 69 - 84; Пресняков М.В. Антикоррупционные стандарты на государственной службе: проблемы правовой определенности // Административное право и процесс. 2019. N 11. С. 6 - 12; Антонова Н.А. Проблемы закрепления антикоррупционных стандартов в области государственной и муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 10. С. 28 - 30; и др.

Поэтому мы можем лишь предполагать, что, например, запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, явно носит антикоррупционный характер, а, например, запрет прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора, скорее всего, не носит. Однако такие догадки - не самый лучший аргумент в процессе правоприменения.
При этом вопрос о разграничении ограничений, запретов, обязанностей и требований на установленные в целях противодействия коррупции (антикоррупционные) стандарты и установленные в иных целях отнюдь не является предметом только теоретических споров: для случаев привлечения гражданских служащих к ответственности за первые из них установлена специальная процедура (ст. 59.3 Закона о гражданской службе), не совпадающая с общей (ст. 58 и 59 Закона о гражданской службе). В случае же, если, например, гражданский служащий будет привлечен к ответственности за нарушение запрета, установленного в целях противодействия коррупции по общей процедуре (или наоборот), существует достаточно высокая вероятность того, что он обратится в суд с требованием признать наложение на него дисциплинарного взыскания незаконным в связи с нарушением процедуры, и суд почти наверняка встанет на его сторону.
Абсолютно аналогичная ситуация имеет место и на службе муниципальной: в ч. 1 ст. 27.1 Закона о муниципальной службе использована такая же формулировка: "...несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции", и ответственность за данные деяния также наступает в соответствии со специальными положениями той же статьи (в случае совершения "обычных", не коррупционных дисциплинарных проступков муниципальный служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в порядке, установленном трудовым законодательством).
В связи с этим представляется необходимым попробовать хотя бы на доктринальном уровне разобраться: какие ограничения, запреты, обязанности и требования установлены в целях противодействия коррупции, а какие - в иных публично значимых целях.

Антикоррупционные стандарты и понятие коррупции

Буквальная формулировка обоих рассматриваемых законодательных актов говорит об ограничениях, запретах, обязанностях и требованиях, установленных в целях противодействия коррупции. Соответственно, видится необходимым обратиться прежде всего к самому понятию коррупции и, исходя из ее понимания, проанализировать все предусмотренные законодательством о государственной гражданской, а также о муниципальной службе ограничения, запреты, обязанности и требования для того, чтобы понять: может ли их несоблюдение (неисполнение) повлечь последствия коррупционного характера.
Данная задача осложняется тем, что "коррупция - это многовекторное негативное общественное явление" <4> и подходы не только к конкретной ее дефиниции, но даже и в принципе к пониманию ее сущности существенно разные. Более того, в юридической литературе справедливо отмечается тенденция законодателей многих государств, а также и международных организаций уходить от четкого определения коррупции, оставляя ее определение на откуп ученым и иным экспертам. "Причина этой исходной тенденциозности заключается в методологической установке о проведении глобального исследования коррупции с точки зрения именно восприятия экспертов" <5>. Иными словами, в разных государствах и применительно к различным ситуациям понимание сущности коррупции может достаточно существенно различаться в зависимости от того, какие именно задачи ставятся и решаются в каждом отдельно взятом случае. Однако по понятным причинам такой подход применительно к рассматриваемому в статье вопросу никак не годится, поскольку последний как раз носит вполне конкретный характер.
--------------------------------
<4> Уваров А.А. Конституционное измерение и предотвращение коррупции как дефекта правовой системы // Конституционное и муниципальное право. 2023. N 7. С. 32 - 36.
<5> Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: кол. монография / отв. ред. и рук. авт. кол. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. С. 82 - 83.

Как отмечает Н.Н. Окутина, в отечественной юридической науке в современный период доминирует интегрированный подход к определению коррупции. Согласно этому подходу, коррупция определяется как незаконное использование должностным лицом своего статуса для получения личной выгоды, независимо от ее материального или нематериального характера, в ущерб законным интересам общества, государства и граждан. Выгода может выражаться не только в материальном эквиваленте, но и в виде обещания преимуществ, взаимных услуг, т.е. выгоды нематериальной <6>.
--------------------------------
<6> Окутина Н.Н. Коррупция как угроза безопасности современного общества и государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 10. С. 22.

В то же время, обратившись к Федеральному закону "О противодействии коррупции" <7> (ст. 1), мы видим, что коррупция определяется в нем как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица. Данное определение справедливо критиковалось за свою неконкретность и неполноту специалистами практически сразу с момента принятия закона <8>, в том числе и потому, что, как остроумно заметил С.Н. Шевердяев, "легальное определение вроде бы имеет место, однако дано оно в таком своеобразном стиле, который свидетельствует скорее о том, что этого планировали избежать" <9>.
--------------------------------
<7> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СПС "КонсультантПлюс".
<8> См., например: Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный) / под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2009. 272 с.
<9> Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: кол. монография / отв. ред. и рук. авт. кол. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. С. 81 - 82.

Действительно, использованное в российском законодательстве определение коррупции фактически состоит из двух частей, первая из которых представляет собой простое перечисление некоторых (не всех) коррупционных преступлений, а вторая строится на узком понимании коррупции как явления, связанного исключительно с получением материальной выгоды. В результате по объему охвата данное определение существенно сужено по сравнению с подходами, которые ранее использовались в модельном законодательстве СНГ <10>, различных законопроектах о борьбе с коррупцией, в российской уголовно-правовой доктрине и так далее. В принципе, можно согласиться с мнением ученых, которые обоснованно пишут о необходимости унификации понятия коррупции в рамках законодательства государств - участников СНГ, при этом предлагая принять за основу именно широкое ее понимание <11>.
--------------------------------
<10> См., например: статья 2 Модельного закона СНГ от 15 ноября 2003 г. N 22-15 "Основы законодательства об антикоррупционной политике"; статья 3 Модельного закона СНГ от 25 ноября 2008 г. N 31-20 "О противодействии коррупции".
<11> Чекмезова Е.И., Ермекова З.Д. Соотношение понятий "коррупция", "коррупционные преступления" и "взяточничество" по законодательству Российской Федерации и Республики Казахстан // Сибирское юридическое обозрение. 2024. N 1. С. 128.

Тем не менее, возвращаясь к вопросу об отнесении предусмотренных законодательством о государственной гражданской и о муниципальной службе запретов, ограничений, обязанностей и требований к установленным в целях противодействия коррупции, мы вынуждены будем действовать в рамках актуального определения.

Безусловно антикоррупционные ограничения, запреты, обязанности и требования

На базе данного вывода обратимся далее к конкретным нормам Законов о государственной гражданской службе и о муниципальной службе. Оба этих законодательных акта содержат примерно одинаковые перечни обязанностей, ограничений и запретов. Что же касается требований, то формулировка ч. 1 ст. 59.1 Закона о гражданской службе и ч. 1 ст. 27.1 Закона о муниципальной службе четко демонстрирует, что речь в данном случае идет только об одном требовании - о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов.
Проведя анализ обязанностей, запретов и ограничений, предусмотренных для гражданских и для муниципальных служащих, несложно увидеть, что некоторые из них очевидно установлены именно в целях противодействия коррупции. К примеру, запрет гражданскому служащему быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, направлен на предотвращение возникновения конфликта интересов, который может возникнуть в случае его нарушения <12>. Деятельность поверенного либо представителя по делам третьих лиц осуществляется, как правило, на возмездной основе, и у такого гражданского служащего неизбежно в ходе выполнения данной деятельности может возникнуть соблазн воспользоваться служебными полномочиями либо личными связями с другими служащими для того, чтобы наиболее оптимальным образом решить проблемы этих третьих лиц. Соответственно, в данном случае вполне можно говорить о возможности получения им имущественной выгоды благодаря использованию своего должностного положения (прямо или косвенно).
--------------------------------
<12> Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) / Н.И. Воробьев, В.А. Галкин, М.М. Мокеев и др. // СПС "КонсультантПлюс", 2014.

Также, с нашей точки зрения, очевидно антикоррупционным является запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц, установленный как для гражданских, так и для муниципальных служащих. Цель противодействия коррупции здесь, в общем-то, и не нуждается в обосновании, поскольку в самой формулировке запрета имеется указание и на должностное положение, и на имущественную выгоду.
В целом к обязанностям, ограничениям и запретам, основной целью закрепления которых в Законе о гражданской службе являлось противодействие коррупции, на наш взгляд, можно отнести обязанности, установленные ч. 2 ст. 14, п. 9 и 12 ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 17, ограничения, установленные п. 9 и 10 ч. 1 ст. 16, запреты, установленные п. 3 - 7 ч. 1 ст. 17 указанного Закона <13>.
--------------------------------
<13> Следует иметь в виду, что законодательство о государственной гражданской службе и о муниципальной службе использует в ряде случаев несколько разные формулировки для обязанностей, ограничений и запретов, в принципе не различающихся между собой. Поэтому мы не будем далее выделять их отдельно для муниципальных служащих, за исключением случаев, когда различие носит сущностный характер.

Применительно к ним цель противодействия коррупции видится единственной либо, по крайней мере, основной. Так, запрет гражданским служащим выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц может в конкретных отдельных случаях преследовать и иную цель - исключение влияния международных и иностранных организаций и иных лиц на государственных гражданских служащих Российской Федерации, однако данная цель видится все-таки вторичной, да и в целом такое влияние, как правило, все равно осуществляется посредством различных антикоррупционных механизмов.

Ситуативно антикоррупционные ограничения, запреты, обязанности и требования

В то же время среди обязанностей, запретов и ограничений, установленных законодательством о государственной гражданской и о муниципальной службе, можно встретить и такие, закрепление которых, как представляется, преследует в принципе иные цели, однако в определенных ситуациях может способствовать и предотвращению коррупционных проявлений.
К примеру, п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе предусматривает невозможность нахождения на службе служащего в случае близкого родства или свойства с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (за исключением некоторых случаев). Как справедливо отмечается в научной литературе, данное "ограничение установлено с целью обеспечения эффективной и беспристрастной служебной деятельности в условиях иерархичности построения государственной службы" <14>. Действительно, в ситуации, когда, к примеру, мать является непосредственным начальником своего сына - гражданского служащего, данные близкие отношения будут в большинстве случаев влиять на принятие ею решений о его служебной карьере, привлечении к ответственности, поручении ему конкретных служебных заданий и т.п. Как таковой коррупции здесь не усматривается, поскольку отсутствует имущественная выгода. Однако в определенных ситуациях она все же может иметь место (к примеру, при принятии решений о премировании подчиненного); более того, наличие в одном государственном органе нескольких государственных служащих, занимающих смежные должности и связанных при этом отношениями близкого родства или свойства, в принципе заметно упрощает для них возможность совершения коррупционных действий. Поэтому можно констатировать, что данное ограничение (для муниципальных служащих аналогичное предусмотрено п. 5 ч. 1 ст. 13 Закона о муниципальной службе) установлено в целях обеспечения эффективности осуществления служебной деятельности, но в то же время преследует и цель противодействия коррупции.
--------------------------------
<14> Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М. и др. Указ. соч. // СПС "КонсультантПлюс". 2014.

Другой пример: п. 9 ч. 1 ст. 17 Закона о гражданской службе предусматривает запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Ранее нами он уже критиковался как чрезмерно, по нашему мнению, ограничивающий свободу слова гражданских служащих и вступающий в противоречие (по крайней мере в части разглашения служебной информации) с принципом доступности информации о гражданской службе <15>. Разумеется, применительно к разглашению и использованию сведений конфиденциального характера он выглядит вполне обоснованным и преследует цель недопущения нарушения информационных прав различных лиц, а также обеспечения информационной безопасности. Как таковой коррупционный фактор в действиях гражданского служащего, его нарушающего, необязателен (информация может быть разглашена без каких-либо корыстных и вообще личных целей, зачастую это вообще происходит по неосторожности). Однако, разумеется, вполне можно представить и ситуацию, когда служащий передает информацию третьим лицам (либо использует ее в интересах третьих лиц) за денежное вознаграждение либо иные имущественные блага. Поэтому данный запрет также, на наш взгляд, следует отнести к группе установленных в том числе и в целях противодействия коррупции.
--------------------------------
<15> Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Свобода слова на государственной гражданской службе: демонтаж завершен // Административное право и процесс. 2017. N 11. С. 18 - 25.

В целом к обязанностям, ограничениям и запретам, для которых цель противодействия коррупции является не основной, но все же присутствует, представляется возможным отнести обязанности, установленные п. 7, 11 и 13 ч. 1 ст. 15, ограничения, установленные п. 2, 5, 8 и 13 ч. 1 ст. 16, п. 8, 9, 11 - 17 ч. 1 ст. 17 Закона о гражданской службе.

Учет антикоррупционного характера ограничений, запретов и обязанностей, связанных с государственной или муниципальной службой

Исходя из сказанного выше, понятие "обязанности, ограничения, запреты и требования, установленные в целях противодействия коррупции" можно рассматривать в двух значениях: узком (установленные только или преимущественно в целях противодействия коррупции) и широком (установленные в том числе в целях противодействия коррупции). Неизбежно здесь встает следующий вопрос: следует ли рассматривать несоблюдение служащим вторых в качестве коррупционного правонарушения? Иными словами: если, например, гражданский служащий нарушил запрет на разглашение служебной информации, может ли он быть привлечен к ответственности в соответствии с положениями ст. 59.1 Закона о гражданской службе? В принципе, возможны два варианта его решения.
Первый основывается на буквальном толковании формулировки Закона: "установленные в целях противодействия коррупции". Поскольку данный запрет установлен в том числе в целях противодействия коррупции <16>, следовательно, нарушение его является коррупционным правонарушением. Косвенным доводом в пользу его правильности является перечисление в ст. 59.2 Закона о гражданской службе таких деяний, как вхождение гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений и нарушение гражданским служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета на пользование иностранными финансовыми инструментами, которые связаны с нарушением запретов, установленных, как представляется, все же в первую очередь с целью исключения влияния на служащего иностранных государств (цель противодействия коррупции выступает в них в качестве дополнительной).
--------------------------------
<16> На данный момент это чисто теоретический вывод, но в принципе мы придерживаемся позиции, что законодателю необходимо прямо указать, какие именно обязанности, ограничения, запреты и требования установлены в целях противодействия коррупции.

Однако возможен и второй вариант: коррупционными правонарушениями следует признавать случаи нарушения обязанностей, ограничений, запретов и требований только в случае, если конкретные обстоятельства дела свидетельствуют о наличии в действиях служащего желания получить имущественную выгоду. Тогда гражданский служащий, нарушивший запрет на разглашение служебной информации, будет привлечен к ответственности в соответствии с положениями ст. 59.1 Закона о гражданской службе только в случае, если будет установлено, что он совершил указанные действия, например, за денежное вознаграждение <17>.
--------------------------------
<17> В этом плане интерес представляет подход, используемый Генпрокуратурой Российской Федерации и МВД Российской Федерации для отнесения преступных деяний к преступлениям коррупционной направленности: соответствующий перечень, содержащийся в Приложении к Указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 25 июня 2024 г. N 462/11/2, выделяет преступления, относящиеся к такому перечню без дополнительных условий, и преступления, относящиеся к нему при определенных условиях, в том числе при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления с корыстным мотивом.

Каждый из подходов, по нашему мнению, имеет право на существование и характеризуется как плюсами, так и минусами. Достоинством первого является понятность для правоприменителя - при его использовании (разумеется, при условии закрепления соответствующих указаний в законодательстве) кадровым службам и подразделениям по противодействию коррупции государственных органов и органов местного самоуправления не придется гадать, относятся ли те или иные обязанность, ограничение или запрет к установленным в целях противодействия коррупции или нет. В то же время данный подход является, по сути, формальным: на практике в ряде случаев коррупционными правонарушениями будут признаваться деяния, не связанные с получением имущественной выгоды, да и вообще с какими бы то ни было личными интересами.
В этом плане второй вариант выглядит, в принципе, более адекватным задачам противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе. Однако его использование способно вызвать ряд проблем. Дело в том, что наличие или отсутствие корыстного интереса у гражданского либо муниципального служащего является далеко не очевидным: чаще всего оно требует установления именно в результате проведения проверочных процедур <18>. И здесь вновь встает вопрос, о котором мы уже говорили выше, - наличие в служебных отношениях двух разных механизмов привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений и некоррупционных дисциплинарных проступков. В результате на практике могут складываться следующие ситуации: допустим, как уже ставился вопрос выше, гражданский служащий нарушил запрет на разглашение служебной информации. По своей сути нарушение установленных законодательством о гражданской службе и о муниципальной службе запретов является дисциплинарным проступком <19>. Соответственно, получив информацию о допущенном служащим указанном правонарушении, представитель нанимателя должен назначить служебную проверку в соответствии со ст. 58 и 59 Закона о гражданской службе. Однако, если в процессе проверки выяснится, что в действиях служащего был корыстный мотив (коммерческая организация заплатила ему за информацию инсайдерского характера), встает вопрос о квалификации его действий уже как коррупционного правонарушения и назначении соответствующей меры взыскания. Однако назначить, например, дисциплинарное взыскание, предусмотренное ст. 59.1 Закона о гражданской службе, по итогам служебной проверки нельзя - необходимо проводить специальную проверку, предусмотренную ст. 59.3 того же Закона. Разумеется, в такой ситуации служебную проверку можно прекратить и начать процедуру привлечения к ответственности за совершение коррупционного правонарушения, однако здесь уже возникает опасность пропуска установленных сроков привлечения к ответственности, да и в целом такое дублирование усилий кадровых служб и подразделений государственных органов по противодействию коррупции вызывает сомнения с позиции эффективности использования управленческих ресурсов <20>.
--------------------------------
<18> Опять же отметим, что приведенное выше Указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 25 июня 2024 г. N 462/11/2 касается вопросов статистической отчетности, т.е. распространяется на ситуации, когда производство по уголовному делу уже завершено и факт наличия или отсутствия корыстных мотивов установлен.
<19> Обоснование этого см.: Пресняков М.В. Дисциплинарная эффективность запретов, связанных с государственной гражданской службой: "утиный тест" (duck-test) // Административное право и процесс. 2021. N 10. С. 31 - 37.
<20> Разумеется, возможно и обратное решение: получив указанную информацию, представитель нанимателя сразу назначит проверку в соответствии с ч. 1 ст. 59.3 Закона о гражданской службе, однако, если в ее результате будет установлено отсутствие у служащего имущественного интереса, потребуется проверку прекращать и инициировать служебную проверку, т.е. в общем ситуация ничуть не лучше.

Ранее мы уже писали о том, что, в принципе, наличие в законодательстве о государственной и муниципальной службе двух отдельных механизмов привлечения к дисциплинарной ответственности - за совершение коррупционных правонарушений и "обычных" дисциплинарных проступков - выглядит малообоснованным и создающим значительно больше проблем, чем приносящим пользы <21>. Ликвидация подобного разделения позволила бы реализовать именно второй подход в разграничении коррупционных и некоррупционных правонарушений: к первым относились бы лишь те, в которых по результатам проверки был бы установлен имущественный интерес служащего или связанных с ним лиц. Формулировка соответствующей нормы, например, в Законе о гражданской службе могла бы звучать следующим образом: "Коррупционным правонарушением являются несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, в случае, если указанные действия были совершены в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц". В таком случае по факту выявления допущенного служащим нарушения назначалась бы служебная проверка, в рамках которой устанавливалось бы, имела место цель получения имущественной выгоды или нет. Если да, то по итогам той же служебной проверки можно было бы применять особые механизмы привлечения к ответственности именно за совершение коррупционных правонарушений (к примеру, направлять ее материалы в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов).
--------------------------------
<21> Добробаба М.Б., Чаннов С.Е. Ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения: проблемы оптимизации модели // Журнал российского права. 2021. N 11. С. 99 - 100.

Выводы

Таким образом, проведенное исследование позволяет констатировать, что используемая в действующем законодательстве правовая конструкция, содержащая формулировку "обязанности, ограничения, запреты и требования, установленные в целях противодействия коррупции", порождает системную неопределенность. При этом неясность в вопросе о том, какое именно нарушение следует рассматривать как коррупционное, а какое - как "обычный" дисциплинарный проступок, подрывает предсказуемость применения норм как для самого служащего, так и для руководства органа власти.
Решение проблемы видится в действиях по двум направлениям. Во-первых, следует четко определить в законодательстве о государственной и муниципальной службе перечень обязанностей, запретов, ограничений и требований, установленных с целью противодействия коррупции (антикоррупционных стандартов). При этом должно быть указано, несоблюдение каких из них всегда должно признаваться коррупционным правонарушением, а каких - только если в результате проведенной проверки было установлено наличие цели получения имущественной выгоды в действиях служащего. Во-вторых, целесообразно в случае нарушения (несоблюдения) служащим любых обязанностей, запретов, ограничений и требований проводить служебную проверку по единым правилам с возможностью дополнения ее специальными процедурами, только если в ходе ее будет установлено, что им было допущено именно нарушение антикоррупционных стандартов.

Литература

1. Андреечев И.С. Антикоррупционные стандарты в отношении публичных должностных лиц: применение субъектами Российской Федерации опережающего правового регулирования / И.С. Андреечев // Административное и муниципальное право. 2021. N 2. С. 69 - 84.
2. Антонова Н.А. Проблемы закрепления антикоррупционных стандартов в области государственной и муниципальной службы / Н.А. Антонова // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 10. С. 28 - 30.
3. Добробаба М.Б. Ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения: проблемы оптимизации модели / М.Б. Добробаба, С.Е. Чаннов // Журнал российского права. 2021. N 11. С. 99 - 100.
4. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный) / под редакцией С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. Москва: Юстицинформ, 2009. 272 с.
5. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) / Н.И. Воробьев, В.А. Галкин, М.М. Мокеев [и др.] // СПС "КонсультантПлюс", 2014.
6. Окутина Н.Н. Коррупция как угроза безопасности современного общества и государства / Н.Н. Окутина // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 10. С. 20 - 23.
7. Пресняков М.В. Антикоррупционные стандарты на государственной службе: проблемы правовой определенности / М.В. Пресняков // Административное право и процесс. 2019. N 11. С. 6 - 12.
8. Пресняков М.В. Дисциплинарная эффективность запретов, связанных с государственной гражданской службой: "утиный тест" (duck-test) / М.В. Пресняков // Административное право и процесс. 2021. N 10. С. 31 - 37.
9. Пресняков М.В. Свобода слова на государственной гражданской службе: демонтаж завершен / М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов // Административное право и процесс. 2017. N 11. С. 18 - 25.
10. Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: коллективная монография / С.А. Авакьян, А.С. Ковлер, И.П. Кененова [и др.]; руководитель авторского коллектива и ответственный редактор С.А. Авакьян. Москва: Юстицинформ, 2016. 510 с.
11. Уваров А.А. Конституционное измерение и предотвращение коррупции как дефекта правовой системы / А.А. Уваров // Конституционное и муниципальное право. 2023. N 7. С. 32 - 36.
12. Чекмезова Е.И. Соотношение понятий "коррупция", "коррупционные преступления" и "взяточничество" по законодательству Российской Федерации и Республики Казахстан / Е.И. Чекмезова, З.Д. Ермекова // Сибирское юридическое обозрение. 2024. N 1. С. 121 - 131.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ